Tribunal administratif N° 19202a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 21 janvier 2005 Audience publique du 19 octobre 2005 Recours formé par la société anonyme …, …, contre une décision du bourgmestre de la commune d’Ermsdorf en présence des époux … et …, … en matière de permis de construire
JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 19202 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 22 mars 2005 par Maître Jean-Paul NOESEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune de Ermsdorf du 19 novembre 2004 portant refus du permis de bâtir pour un parc photovoltaïque de 1 MWp à ériger sur la parcelle inscrite au cadastre de la commune d’Ermsdorf, section B de …, sous le numéro 492/252 (ancien numéro 492/271) ;
Vu le jugement du 20 juillet 2005 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 septembre 2005 par Maître Jean-Paul NOESEN au nom de la société anonyme … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire complémentaire au mandataire des époux … et … ;
Vu le mémoire complémentaire du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 septembre 2005 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 septembre 2005 par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux … et … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire complémentaire à Maître Jean-Paul NOESEN ;
Revu les pièces versées au dossier et notamment la décision déférée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire ainsi que Maîtres Jean-Paul NOESEN, Steve HELMINGER en remplacement de Maître Roger NOTHAR et Serge MARX en remplacement de Maître Victor ELVINGER, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 septembre 2005.
Considérant que par demandes successives des 19 août et 23 septembre 2004, les époux …, pour compte de la société anonyme … s.a., ont sollicité auprès du bourgmestre de la commune d’Ermsdorf le permis de construire pour une installation photovoltaïque de 1 MWp du type solar-tracker à installer sur un terrain sis en la commune d’Ermsdorf, section B de … y inscrit au cadastre sous le numéro 492/252 (ancien numéro 492/271) ;
Que par décision du 19 novembre 2004, le bourgmestre de la commune d’Ermsdorf a refusé le permis de construire sollicité, au motif tiré de l’article 14 de la partie écrite du plan d’aménagement général, ci-après le « PAG », en ce que, d’un côté, la construction projetée ne tomberait pas dans le champ d’application de cette disposition réglementaire, ne s’agissant ni d’une exploitation agricole, ni d’une construction touristique et sportive, ni d’une construction d’utilité publique et que, d’un autre côté, elle ne respecterait pas la condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié ;
Considérant que par requête déposée en date du 21 janvier 2005, la société anonyme … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du bourgmestre de la commune d’Ermsdorf du 19 novembre 2004 ;
Considérant que par jugement du 20 juillet 2005, le tribunal a écarté les mémoires en réplique et en duplique fournis pour déclarer le recours en annulation, de même que l’intervention volontaire recevables et, au fond, ordonner la réouverture des débats en invitant les parties à fournir un mémoire complémentaire concernant l’exception d’illégalité soulevée d’office au sujet du bout de phrase de l’article 14 PAG « à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié » par rapport aux dispositions de la loi entre-temps modifiée du 19 janvier 2004 correspondant aux articles 1er, 2 et 36 de la loi modifiée du 11 août 1982 ;
Considérant que la question de l’exception d’illégalité ainsi soulevée d’office par le tribunal est à voir comme complément des moyens invoqués par la demanderesse consistant à soulever l’illégalité et dudit article 14 PAG, pris en son bout de phrase précité, d’une part par rapport aux articles 52, 55 et 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ainsi qu’à l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, de même qu’à l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930 concernant l’élaboration de la police locale et, d’autre part, par rapport aux dispositions des articles 1er, 2 et 36 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée ;
Considérant que la société demanderesse a soulevé l’illégalité du bout de phrase dont s’agit de l’article 14 PAG par rapport aux articles 52, 55 et 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, de même qu’à l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ainsi que de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930 toutes précitées, étant donné qu’en imposant comme conditions la non-modification du caractère du paysage sans autre spécification, l’article réglementaire en question conférerait au bourgmestre le pouvoir de refuser toute autorisation de construction d’un bâtiment, étant donné que des bâtiments nouveaux seraient par essence de nature à altérer le paysage, c’est-à-dire son caractère naturel dans l’hypothèse où il s’agirait de constructions nouvelles ;
Que dans la mesure où les articles 1er et 56 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 précitée maintiendraient l’attribution de compétence au seul ministre de l’Environnement pour refuser les autorisations de projets qui sont susceptibles de porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage dans la zone verte y définie, le bourgmestre ne revêtirait point de « compétence environnementale bis coiffant » celle du ministre ;
Que par voie de conséquence il n’y aurait pas lieu d’appliquer le bout de phrase en question de l’article 14 PAG ;
Que les intervenants volontaires de conclure dans un premier stade que le projet de la demanderesse ne remplissant pas la condition première, à savoir celle d’utilité publique, l’analyse du moyen ayant soulevé l’illégalité du bout de phrase dont s’agit de l’article 14 PAG serait superfétatoire ;
Que la commune de conclure dans un premier stade que l’argumentaire de la demanderesse serait à rejeter, alors que tant la loi modifiée du 12 juin 1937 que celle modifiée du 11 août 1982 précitées, auraient été entre-temps abrogées par des lois nouvelles ;
Que la commune de rejoindre les intervenants volontaires pour affirmer à son tour que l’installation projetée ne tombant pas sous les prévisions de l’article 14 PAG comme n’étant pas d’utilité publique, l’analyse de l’exception d’illégalité invoquée par la demanderesse serait superflue ;
Que les intervenants volontaires d’estimer à travers leur mémoire complémentaire qu’en zone verte il y aurait application cumulative de la législation relative à l’aménagement communal et de celle relative à la protection de la nature, de sorte qu’il conviendrait de s’en tenir en l’espèce à la fois aux articles 1er et 56 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 et aux articles 55 et 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937, précitées ;
Que selon eux l’article 14 alinéa 2 PAG se situerait à l’intérieur des limites posées par l’article 55 de la loi modifiée du 12 juin 1937, de même qu’il n’y aurait aucune incompatibilité avec les articles 1er et 56 de la loi modifiée du 19 janvier 2004, étant entendu que ces derniers ne réserveraient pas expressément l’appréciation de la beauté et du caractère du paysage au seul ministre de l’Environnement ;
Que les intervenants volontaires de conclure finalement à l’applicabilité de l’article 14 alinéa 2 PAG dans toute sa teneur ;
Que si la commune n’a pas plus amplement pris position à travers un mémoire complémentaire, le délégué du Gouvernement, via son mémoire complémentaire, d’exposer qu’il existerait deux « systèmes » envisageables, l’un étant celui de l’hiérarchie des normes et des compétences, l’autre celui des compétences concurrentes, le représentant étatique optant pour ce dernier ;
Que selon lui, au regard de la théorie des compétences concurrentes, l’article 14 PAG, plus particulièrement dans le bout de phrase critiqué, ne heurterait pas l’article 56 de la loi du 19 janvier 2004 ;
Considérant que le moyen de la demanderesse tendant à voir déclarer non applicable l’article 14 PAG sous son bout de phrase « à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié » s’analyse en exception d’illégalité soulevée en vertu de l’article 95 de la Constitution ;
Considérant que l’article 95 de la Constitution dispose que « les Cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois » ;
Considérant qu’il est vrai qu’à la date de la prise de la décision déférée, le 19 novembre 2004, la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles s’est trouvée abrogée à travers l’article 70 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
Que c’est cette dernière loi modifiée du 19 janvier 2004 qui a été d’application, plus particulièrement en ses articles 1er et 56 ;
Considérant qu’il est constant que d’après l’article 1er de la loi modifiée du 19 janvier 2004 en question, celle-ci a « pour objectif la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, la protection de la flore et de la faune et de leurs biotopes, le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologique, la protection des ressources naturelles contre toutes les dégradations et l’amélioration des structures de l’environnement naturel » ;
Que suivant son article 5, alinéa 3 « dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa qui précède, parties dénommées « zone verte » dans la présente loi, seules peuvent être érigées des constructions servant à l’exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique, ou à un but d’utilité publique. Les constructions restent cependant soumises à l’autorisation du ministre », lequel ministre, d’après l’article 3 q) de la même loi, étant « le membre du Gouvernement ayant la protection de l’environnement dans ses attributions » ;
Que d’après l’article 56 de la même loi modifiée du 19 janvier 2004 « les autorisations requises en vertu de la présente loi sont refusées lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s’ils constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de la présente loi tel qu’il est défini à l’article 1er » ;
Considérant que le PAG de la commune d’Ermsdorf, dans son article 14 a été élaboré sous l’égide de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ;
Que s’il est vrai que la loi modifiée du 12 juin 1937 a été entre-temps abrogée à travers l’article 110 de la loi nouvelle du 19 juillet 2004, il n’en reste pas moins que d’après l’article 108 de la même loi nouvelle, dans sa version applicable au jour de la prise de la décision déférée, les plans d’aménagement généraux dûment approuvés par le ministre de l’Intérieur conformément aux dispositions de ladite loi du 12 juin 1937 et ayant existé au moment de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle sont appelés à faire l’objet d’une refonte et adaptation complète conformément aux dispositions et procédure de la loi nouvelle dans un délai de six ans à partir de l’entrée en vigueur de celle-ci ;
Que dès lors l’ancien PAG reste en vigueur tant que les refonte et adaptation complète précitées n’auront pas été opérées ;
Que sous cet aspect, à défaut de refonte et d’adaptation complète opérées à la date de la prise de la décision déférée, l’article 14 PAG s’est trouvé a priori applicable ;
Considérant que l’article 14 PAG a été maintenu en vigueur, sa légalité étant à vérifier par rapport à la législation sur base de laquelle il a été élaboré, à savoir la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
Considérant qu’aucune disposition de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 ne prévoit, telle quelle dans le chef du bourgmestre, la possibilité de soumettre la délivrance d’une autorisation de construire à la condition que « le caractère du paysage n’en soit pas modifié » ;
Considérant que la commune et les tiers intervenants s’emparent des dispositions des articles 55 et 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 aux fins de voir servir de base légale au bout de phrase litigieux de l’article 14 PAG ;
Considérant que lesdits articles relèvent du titre 3 de la loi modifiée du 12 juin 1937 intitulé « règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites » ;
Considérant que d’un point de vue formel l’article 14 PAG relève de la partie écrite du projet d’aménagement général et ne tombe dès lors point dans le cadre du règlement sur les bâtisses, de sorte que les dispositions des articles 52 et suivants de la loi modifiée du 12 juin 1937 relevant dudit titre 3 ne sauraient lui servir de base légale sous cet aspect ; ;
Considérant qu’au-delà de toute analyse formelle, dans la mesure où la disposition litigieuse de l’article 14 PAG serait susceptible de relever du règlement sur les bâtisses, il convient de tracer le cadre légal de ce dernier, tel qu’énoncé par l’article 52 alinéa 2 de la même loi en ce que : « le règlement portera sur la solidité, la sécurité et la salubrité des différentes constructions et sur l’aménagement de l’agglomération dans son ensemble. Il établira les règles à suivre par la construction des voies publiques, fixera le caractère des édifices et des logements et prévoira les mesures de protection des sites ou monuments au point de vue esthétique » ;
Considérant qu’aux termes de l’article 52 alinéa 2 en question, une disposition réglementaire ayant trait à la non-modification du caractère du paysage, tel le bout de phrase litigieux de l’article 14 PAG serait tout au plus susceptible de relever de la protection des sites y visée ;
Considérant que le chapitre XIII de la loi modifiée du 12 juin 1937 intitulé « esthétique des sites et des voies publiques » comprend les articles 55 à 57 qui traitent notamment des mesures de protection des sites en application de l’article 52 alinéa 2 ;
Considérant qu’aux termes de l’article 55 de la loi modifiée du 12 juin 1937 « le règlement désignera les monuments d’une valeur artistique, historique ou archéologique et les endroits auxquels les projets d’aménagement ont réservé un caractère spécial au point de vue du paysage, au voisinage desquels les constructions nouvelles, les agrandissements, les affiches et autres installations de réclame ne seront autorisés que pour autant qu’ils ne porteront pas préjudice à la beauté du site » ;
Considérant que pour que l’article 55 soit opérationnel, il faut que les plans d’aménagement général aient réservé un caractère spécial du point de vue du paysage pour des endroits par lui circonscrits, le règlement sur les bâtisses étant appelé à désigner précisément les endroits en question ;
Que ce n’est que sur base de ces prémisses que les constructions et installations visées à l’article 55 seront autorisées au voisinage des endroits en question et ce pour autant qu’ils ne porteront pas préjudice à la beauté du site ;
Considérant que le bout de phrase litigieux de l’article 14 PAG ne répond à aucune des hypothèses visées par l’article 55 ;
Que d’un côté, s’agissant d’un projet d’aménagement, l’énonciation que « le caractère du paysage n’en soit pas modifié » ne saurait être analysée utilement en circonscription des endroits auxquels un caractère spécial du point de vue du paysage est conféré ;
Qu’à défaut de pareille circonscription, aucune mesure du règlement sur les bâtisses ne saurait être prise utilement pour désigner plus en avant les endroits en question ;
Considérant que sous ces aspects le bout de phrase sous analyse de l’article 14 PAG dépasse le cadre autorisé par l’article 55 de la loi modifiée du 12 juin 1937 ;
Que suivant l’article 57 alinéa 1er de la même loi « le règlement communal pourra désigner des voies ou places où les constructions nouvelles et les reconstructions doivent, par rapport au style, à la hauteur, au gabarit, à la couleur et à l’emploi des matériaux, répondre à des conditions déterminées en concordance avec l’aspect de l’ensemble du quartier » ;
Considérant qu’ici joue plus particulièrement la règle de la spécialité suivant laquelle il appartient au règlement communal de désigner les voies ou les constructions autorisables que sont appelées à répondre à des conditions déterminées en concordance avec l’aspect de l’ensemble du quartier, étant constant pour surplus que s’agissant de parties urbanisées du territoire communal, l’aspect du paysage naturel n’est point visé ;
Que dès lors le bout de phrase sous analyse de l’article 14 PAG ne trouve pas de base habilitante dans l’article 57, alinéa premier en question, ni d’ailleurs dans l’alinéa second de l’article 57 prévoyant que le règlement des bâtisses pourra déterminer également des voies et places sur lesquelles ne seront autorisées que des édifices présentant un ensemble harmonieux ;
Qu’enfin, l’article 56 est encore étranger au paysage naturel, en ce qu’il traite de l’aspect des quartiers urbanisés ;
Considérant que force est dès lors au tribunal de retenir que le bout de phrase « à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié » de l’article 14 PAG sous revue dépasse le cadre habilitant de la loi modifiée du 12 juin 1937, de sorte à devoir, en application de l’article 95 de la Constitution, en déclarer l’inapplicabilité ;
Considérant qu’il convient de souligner pour le surplus que concernant le principe de la constructibilité d’un terrain situé dans la zone verte telle que définie par l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004, c’est le ministre de l’Environnement, membre du Gouvernement ayant la protection de l’environnement dans ses attributions qui est compétent pour apprécier, sur base de ses articles 1er et 56, si tel projet, pour lequel l’autorisation de construire a été sollicitée, est de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage, étant constant que le ministre de l’Environnement compétent sur base de la loi modifiée du 19 janvier 2004 et le bourgmestre compétent pour statuer sur une demande d’un permis de construire conformément à l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, agissent chacun dans le cadre des législations et réglementations applicables respectivement aux autorisations qu’ils délivrent ;
Considérant que la loi modifiée du 19 janvier 2004 conférant au seul ministre de l’Environnement compétence pour apprécier si tel projet, pour lequel l’autorisation de construire a été sollicité plus particulièrement en zone verte, est de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage en application de ses articles 1er et 56, il n’appartient pas au bourgmestre de refaire cette analyse, la loi modifiée du 19 janvier 2004 ne lui ayant pas conféré compétence en la matière, tandis que le bout de phrase litigieux de l’article 14 PAG, reprenant un critère analogue, dépasse le cadre habilitant de la loi modifiée du 12 juin 1937 ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le motif de la décision de refus déférée tiré du bout de phrase de l’article 14 PAG dont le tribunal est amené à refuser application est sans fondement légal, tout comme l’est celui écarté à travers le jugement du 20 juillet 2005 précité tenant à ce que la construction sous revue ne serait pas d’utilité publique au sens dudit article 14 PAG ;
Considérant que le refus du bourgmestre exprimé à travers la décision du 19 novembre 2004 étant appuyé sur ces deux motifs, il convient de l’annuler et de renvoyer l’affaire en prosécution devant le bourgmestre de la commune d’Ermsdorf ;
Considérant que dans la mesure où les parties ont succombé dans leurs moyens il convient de faire masse des frais et des les imposer pour moitié à la commune d’Ermsdorf et pour l’autre moitié aux époux…-… ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
vidant le jugement du 20 juillet 2005 ;
au fond déclare le recours justifié ;
partant annule la décision déférée et renvoie l’affaire devant le bourgmestre de la commune d’Ermsdorf en prosécution de cause ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à la commune d’Ermsdorf et pour l’autre moitié aux époux…-… ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 19 octobre 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
