Tribunal administratif N° 19091 du rôle Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 29 décembre 2004 Audience publique du 17 octobre 2005 Recours formé par Monsieur et Madame …, … et Monsieur …, … contre une délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg, ainsi qu’ une décision d’approbation du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire en présence de la société à responsabilité limitée … s.à.r.l, Luxembourg, ainsi que de Messieurs …, … et …, … en matière de plan d’aménagement particulier
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 19091 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 décembre 2004 par Maître Jean WELTER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur et Madame …, retraités, demeurant ensemble à L-…, et de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 7 juillet 2003 portant adoption définitive du projet d’aménagement particulier (PAP) dénommé « Domaine du Château », portant sur un ensemble de terrains sis à Luxembourg, aux abords de la rue Van der Meulen et de la rue Jacques de Deventer, ainsi que portant adoption définitive d’une modification du projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg et 2) d’une décision du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire du 1er septembre 2004 approuvant la susdite délibération du 7 juillet 2003 tout en rejetant comme étant mal-fondée la réclamation des demandeurs du 25 septembre 2003 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 5 janvier 2005 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ainsi qu’à la société à responsabilité limitée …, … et … s.à.r.l., établie à L-…;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 avril 2005 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Jean WELTER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 mai 2005 par Maître Jean WELTER au nom des consorts … et … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Jean MEDERNACH ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 juin 2005 par Maître Jean MEDERNACH au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Jean WELTER ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les actes déférés ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean WELTER et Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, en leurs observations à l’audience publique du 20 juin 2005 lors de laquelle, de l’accord des parties, le tribunal a fixé un calendrier en vue de leur permettre de prendre position plus amplement par rapport à une pièce versée au nom de la Ville de Luxembourg dans le cadre de son mémoire en duplique, le tout sans préjudice de la signification à intervenir dans les plus brefs délais à l’encontre des parties tierces intéressées, propriétaires des terrains formant l’assiette du PAP litigieux ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 22 juin 2005 portant signification du recours introductif d’instance à Monsieur …, …, demeurant à L-…, ainsi qu’à Monsieur …, …, demeurant à L-…;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 1er juillet 2005 par Maître Jean WELTER, au nom des demandeurs ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire supplémentaire à Maître Jean MEDERNACH ;
Vu les pièces supplémentaires versées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Gilles DAUPHIN en ses plaidoiries, Maître Jean WELTER s’étant rapporté aux mémoires déposés au nom de ses parties à l’audience publique du 10 octobre 2005.
Considérant que par délibération du 2 décembre 2002, le conseil communal de la Ville de Luxembourg a adopté provisoirement un « projet d’aménagement particulier portant sur un ensemble de terrains à aménager aux abords de la rue Van der Meulen et de la rue Jacques de Deventer », dénommé « Domaine du Château », ci-après désigné par PAP, ayant pour objet « compte tenu des contraintes topographiques du terrain, fortement en pente, la réalisation d’un seul immeuble, à caractère résidentiel avec un maximum de 36 logements » élaboré par la société à responsabilité limitée …, … et … s.à.r.l. pour compte de Messieurs … et …, propriétaires des terrains en question ;
Que par courrier du 7 février 2003, erronément daté du « 7 février 2002 », Monsieur et Madame …, ainsi que Monsieur … ont fait introduire une objection à l’encontre de la délibération précitée du 2 décembre 2002 ;
Que par délibération du 7 juillet 2003, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, estimant que « les réclamations ne contiennent pas de critique nécessitant une modification du projet d’aménagement particulier » a adopté définitivement le PAP « Domaine du Château » ainsi que la modification de la partie graphique du PAG afférente ;
Que par courrier du 25 septembre 2003, les époux …, ainsi que Monsieur … ont saisi le ministre de l’Intérieur d’une réclamation dirigée à l’encontre de la délibération précitée du 7 juillet 2003 ;
Que par décision du 1er septembre 2004, le ministre de l’Intérieur approuva le PAP « Domaine du Château » ensemble la modification du PAG de la Ville de Luxembourg afférente, tout en rejetant les réclamations susdites comme étant non fondées ;
Considérant que par requête déposée en date du 29 décembre 2004, les époux …, ainsi que Monsieur … ont fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 7 juillet 2003, ainsi que contre la décision du ministre de l’Intérieur du 1er septembre 2004 précitées ;
Considérant que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, en tant que partie défenderesse, s’étant vu notifier le recours par la voie du greffe, ainsi que la société à responsabilité limitée …, … et … s.à.r.l, de même que les consorts … et …, en tant que parties tierces intéressées, s’étant vu signifier le recours, n’ont pas comparu en ce qu’ils n’ont point fait déposer de mémoire en réponse ;
Considérant que conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal est néanmoins amené à statuer à l’égard de toutes les parties suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire ;
Quant à la recevabilité du recours Considérant que la Ville de Luxembourg s’est rapportée à prudence de justice quant au respect de l’exigence édictée par l’article 4 de ladite loi modifiée du 21 juin 1999 imposant que la requête introductive d’instance soit signifiée aux tiers intéressés, les propriétaires des terrains couverts par le PAP litigieux ne s’étant pas vu signifier le recours dès l’ingrès ;
Considérant que dans la mesure où entre-temps le recours a été signifié à Messieurs … et …, le moyen est devenu sans objet ;
Considérant que la Ville de Luxembourg se rapporte à prudence de justice quant au respect du délai pour agir ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées au dossier que la décision ministérielle déférée, vidant la procédure d’adoption et d’approbation du PAP ainsi que de la modification du PAG dont s’agit a été notifiée aux mandataires des demandeurs suivant courrier daté du 27 septembre 2004 ;
Que les demandeurs de faire valoir, de façon non contestée, que ce courrier du 27 septembre 2004 a été mis à la poste le 28 septembre 2004 pour être par eux reçu le mercredi 29 septembre 2004, tandis que le recours a été déposé le mercredi 29 décembre 2004 ;
Considérant que force est de retenir à partir des éléments ainsi constants en cause que le recours déposé le dernier jour utile n’est point tardif ;
Considérant que la Ville de Luxembourg conteste l’intérêt à agir des demandeurs en ce que les seules critiques par eux émises concerneraient la base légale du PAP litigieux à l’exclusion de tout préjudice autre par eux invoqué, de sorte que leur action tendrait tout au plus à une défense de l’intérêt général ;
Que les demandeurs de répliquer que le PAP litigieux porte sur un terrain dont eux-
mêmes sont les voisins immédiats et sur lequel ils ont une vue directe, la construction projetée à travers le PAP en question devant contenir au moins 36 logements avec tous les inconvénients de voisinage ainsi engendrés ;
Considérant que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des parties du territoire communal qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever, ont un caractère réglementaire ;
Considérant que suivant l’article 7 (2) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le recours dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain ;
Considérant que les propriétaires de terrains, voisins immédiats de parties du territoire communal couvertes par un PAP pour lequel les décisions d’adoption et d’approbation constituent les actes déférés à travers le recours par eux introduit et sur lesquels terrains ils disposent d’une vue directe, sont revêtus d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain au sens de l’article 7 (2) précité ;
Considérant que le recours en annulation ayant pour le surplus été introduit suivant les formes prévues par la loi, il est recevable ;
Quant au fond Considérant qu’au fond, les demandeurs font notamment valoir à travers leur requête introductive d’instance que la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire déférée du 1er septembre 2004 ne ferait état ni de l’avis de la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur ni de celui du conseil communal de la Ville de Luxembourg, pourtant exigés d’après les dispositions de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ;
Qu’à travers son mémoire en réponse la Ville de Luxembourg de faire valoir que le ministre de l’Intérieur aurait sollicité l’avis du conseil communal de la Ville de Luxembourg sur la réclamation introduite par les demandeurs par courrier du 8 octobre 2003, cet avis ayant été rendu lors de la réunion du conseil communal du 17 mai 2004 et transmis au ministre de l’Intérieur le 2 juin 2004 ;
Qu’à travers leur mémoire en réplique, les demandeurs de faire valoir que jusque lors aucune trace de l’avis de la commission d’aménagement rendu sur leur réclamation auprès du ministre de l’Intérieur ne se trouverait au dossier ;
Que le mandataire de la Ville de Luxembourg, suivant la réserve par lui formulée, de verser en date du 16 juin 2005 l’avis de la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire daté du 31 août 2004 ;
Que lors de l’audience du tribunal du 20 juin 2005 il a été permis aux parties de fournir un mémoire complémentaire pour prendre position par rapport à la question de la validité de l’avis de la commission d’aménagement en question ;
Que suivant leur mémoire supplémentaire du 1er juillet 2005, les demandeurs de conclure que la composition de la commission d’aménagement à la date du 31 août 2004 aurait été quadruplement irrégulière ;
Qu’en premier lieu la loi aurait prévu un panachage de spécialistes représentant des disciplines différentes, tandis que pour l’avis critiqué seulement quatre membres auraient été présents ;
Qu’en second lieu, Messieurs … et … n’auraient été nommés membres de la commission qu’en date du 25 octobre 2004 et n’auraient dès lors pas légalement fait partie de celle-ci à la date à laquelle elle a siégé, ni à celle où le second président, Monsieur …, a signé l’avis délibéré quelque deux mois plus tôt ;
Que la participation de ces deux membres aux délibérations de la commission dont ils ne faisaient pas partie aurait nécessairement vicié l’avis en question ;
Qu’en troisième lieu, parmi les membres de la commission auraient figuré deux architectes au service de l’administration de la Ville de Luxembourg dans une matière dans laquelle la Ville était en cause, ce fait entraînant encore l’irrégularité de l’avis arrêté ;
Qu’en quatrième lieu, l’arrêté ministériel du 10 janvier 1989 déterminant l’organisation et le mode de fonctionnement de la commission d’aménagement, pris en exécution de l’article 8 de la loi modifiée du 12 juin 1937 prévoyant en son article 2 que pour que la commission puisse délibérer valablement, la majorité de ses membres doivent être présents, aurait été violé à ce niveau en ce sens que parmi les cinq personnes mentionnées dans l’avis du 31 août 2004 seules trois auraient été nommées valablement à cette date ;
Que s’y ajouterait un autre vice consistant dans le fait que l’avis, tout en indiquant le nombre et les identités des personnes ayant assisté à la réunion, ne mentionnerait cependant pas le nombre des voix exprimées en faveur de l’avis adopté ;
Que l’avis ainsi vicié affecterait la légalité de la décision ministérielle déférée, de sorte que celle-ci encourrait l’annulation ;
Considérant que le moyen tiré de la nullité de l’avis de la commission d’aménagement est d’ordre public et peut être soulevé dans le mémoire en réplique, même après l’expiration des délais de recours (Cour adm. 7 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 15, p. 733) ;
Considérant que la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, dans sa version d’avant sa modification du 19 janvier 2004 a disposé en son article 6 comme suit : « il est institué une commission, dite Commission d’aménagement, composée de six membres et comprenant :
- un délégué du Gouvernement, qui présidera la commission ;
- un ingénieur de l’administration des Travaux publics ;
- un architecte de l’Etat ou d’une commune ;
- un géomètre du cadastre ;
- un fonctionnaire de l’administration ayant dans ses attributions la protection de la nature et des ressources naturelles ;
- enfin une autre personne particulièrement qualifiée en raison de ses fonctions ou de sa compétence » ;
Que suivant l’article 68 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ledit article 6 a été modifié en ce sens qu’au deuxième tiret a été introduit le libellé « un ingénieur de l’administration des Ponts et Chaussées » et qu’au cinquième tiret le libellé a été changé en « un fonctionnaire de l’administration ayant dans ses attributions la protection de la nature et des ressources naturelles » ;
Que suivant l’article 7 de la loi modifiée du 12 juin 1937 « la commission sera nommée par le ministre de l’Intérieur. Elle a pour mission de guider les communes et les particuliers dans l’application de la loi, d’adresser de son initiative des propositions au Gouvernement, et de donner son avis sur toutes les questions et tous les projets que le Gouvernement jugera utile de lui soumettre » ;
Qu’enfin l’article 8 de la même loi de 1937 de disposer que « l’organisation et le mode de fonctionnement de la commission, de même que les jetons de présence et les frais de voyage de ses membres seront réglés par arrêté ministériel » ;
Considérant que c’est le règlement ministériel du 10 janvier 1989 déterminant l’organisation et le mode de fonctionnement de la commission d’aménagement qui est venu poser les modalités d’exécution prévues par l’article 8 prérelaté ;
Considérant que suivant l’article 110 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée a été abrogée ;
Considérant que toutefois suivant l’article 108 (2) de ladite loi du 19 juillet 2004 « pour les projets d’aménagement général ou particulier dont la procédure d’approbation est entamée d’après les dispositions de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi, cette procédure est continuée et doit alors être achevée dans les quinze mois qui suivent l’entrée en vigueur de la présente loi. Passé ces délais, une nouvelle procédure d’adoption doit être engagée conformément aux dispositions de la présente loi » ;
Considérant que la loi du 19 juillet 2004 est entrée en vigueur le 18 août 2004, quatre jours après sa publication au Mémorial, faute de dispositions contraires y contenues ;
Considérant que la procédure d’adoption et d’approbation des PAP et de modification du PAG litigieux était encore en cours à la date du 18 août 2004, la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur, déférée, n’étant intervenue que le 1er septembre 2004 ;
Que dès lors les dispositions de la loi modifiée du 12 juin 1937 ont pu valablement trouver application en l’espèce ;
Considérant que d’après l’article 4 alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes « lorsqu’il s’agit d’un organisme collégial, l’avis doit indiquer la composition de l’organisme, les noms des membres ayant assisté à la délibération et le nombre de voix exprimées en faveur de l’avis exprimé » ;
Considérant que l’avis critiqué de la commission d’aménagement est daté du 31 août 2004 et signé par « le président suppléant de la commission d’aménagement » « … » ;
Qu’il relate que « la commission d’aménagement, lors de sa séance du 2 juillet 2004, à laquelle assistaient Monsieur …, Mesdames … , ainsi que Messieurs … a examiné les réclamations émanant de la part de Monsieur … et des époux … conformément à l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 … concernant des fonds sis à Dommeldange, commune de la Ville de Luxembourg, au lieu-dit « Rue Van der Meulen », présenté par l’administration communale » ;
Considérant qu’il est constant que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg s’est vu notifier par la voie du greffe la requête introductive d’instance et que le tribunal est amené à statuer à son égard suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire ;
Considérant que suivant les pièces versées au dossier, c’est l’arrêté ministériel du 27 juin 2002 qui a porté nomination de l’ensemble des membres de la commission d’aménagement, à savoir six membres effectifs et six membres suppléants, parmi lesquels ne figurent ni Monsieur …, ni Monsieur … ayant assisté à la séance du 2 juillet 2004 précitée ;
Que s’il est versé au dossier un arrêté ministériel du 20 janvier 2003, publié au Mémorial B, portant nomination de Madame … en tant que président suppléant de la commission d’aménagement, aucun autre arrêté de nomination n’y figure comme étant antérieur au 2 juillet 2004 et comme portant nomination de Messieurs … et/ou … en tant que membres de ladite commission ;
Que pareil arrêté ne se trouve pas non plus publié au Mémorial ;
Que ce n’est que l’arrêté grand-ducal du 25 octobre 2004 qui a porté nomination de Monsieur … en tant que président de la commission d’aménagement pour une durée de cinq ans renouvelable, tandis qu’un arrêté ministériel du même jour a porté nomination de cinq membres effectifs de la commission d’aménagement pour une durée de cinq ans renouvelable, ainsi que de cinq membres suppléants pour une même durée, parmi lesquels derniers figure Monsieur … ;
Considérant qu’il suit de l’ensemble des développements qui précèdent qu’aux dates respectives des 2 juillet 2004 et 31 août 2004, dates respectivement de prise et de signature de l’avis litigieux, les nominations respectives de Messieurs … et …, en tant que président suppléant et membre suppléant de la commission ne sont point documentées ;
Que les arrêtés grand-ducal et ministériel datés du 25 octobre 2004 n’ont été publiés au Mémorial B 2004 qu’en date du 15 novembre 2004 ;
Considérant que l’appartenance d’un membre à une commission se dégage de la vérification de sa nomination intervenue en bonne et due forme ;
Considérant qu’à défaut de nomination d’un membre d’une commission vérifiée à la date à laquelle il a participé à ses travaux, l’avis auquel il a concouru est nécessairement vicié ;
Considérant que l’avis litigieux du 31 août 2004 se trouve dès lors être vicié en ce qu’il a été pris par une commission composée de la sorte que la nomination effective se trouve vérifiée seulement pour trois de ses cinq membres présents, sans qu’il ne faille pousser plus loin, à ce stade, l’analyse de la question de savoir si en vertu des dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 12 juin 1937 tous les six membres y émargés, voire leurs suppléants ont dû être présents eu égard aux exigences de la législation applicable résultant de ladite loi, à défaut du règlement ministériel du 10 janvier 1989 pouvant être valablement appliqué (cf.
trib. adm. 30 octobre 2000, n° 11221 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 13, p. 773 et autre décision y citée) ;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que l’avis de la commission d’aménagement du 31 août 2004 se trouvant vicié en sa légalité, le même vice affecte la décision d’approbation déférée du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, lequel a, entre autres, en tant qu’autorité de tutelle, l’obligation de vérifier la légalité de la procédure jusque lors menée dans le cadre des exigences de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 en question ;
Que partant la décision ministérielle déférée encourt l’annulation ;
Considérant que dans la mesure où de la sorte la procédure d’adoption et d’approbation des PAP et de modification de PAG litigieuse ne se trouve pas être épuisée, il convient de renvoyer l’affaire devant le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire en prosécution de cause, sans que le tribunal ne soit appelé, à ce stade, à toiser les autres moyens proposés, notamment concernant à la délibération communale également déférée, sous peine de préjuger par rapport à la décision ministérielle à venir ;
Quant aux frais Considérant que dans la mesure où les parties ont succombé dans leurs moyens, il convient de faire masse des frais et de les imposer pour moitié à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et pour l’autre moitié à la Ville de Luxembourg ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond le dit justifié ;
partant annule la décision ministérielle déférée et renvoie l’affaire en prosécution de cause devant le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et pour l’autre moitié à la Ville de Luxembourg ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 17 octobre 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Gillardin, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17.10.2005 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 9
