Tribunal administratif N° 19223 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 janvier 2005 Audience publique du 20 juillet 2005 Recours formé par la société immobilière … s.a., …, contre une décision du ministre de l’Environnement en matière de plan d’aménagement
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 19223 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 janvier 2005 par Maître Fernand ENTRINGER, avocat à la Cour, assisté de Maître Benoît ENTRINGER, avocat à la Cour, tous les deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société immobilière … s.a., établie et ayant son siège social à L-…, tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 29 octobre 2004, portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal de Reckange/Mess du 9 octobre 2003 ayant adopté définitivement le projet de modification du plan d’aménagement général de la commune concernant la localité de Limpach, au lieu-dit « im Wolfsfeld » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 27 avril 2005 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mai 2005 par Maître Fernand ENTRINGER pour compte de la société immobilière … s.a. ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision ministérielle entreprise ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Françoise EBERHARD, en remplacement de Maître Fernand ENTRINGER, et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 27 juin 2005 ;
Vu la visite des lieux ayant eu lieu en date du 8 juillet 2005 en présence des parties, ainsi que de représentants de la commune de Reckange-sur-Mess et de leur mandataire, Maître Claude PAULY, auxquels le recours fut notifié à la même occasion, visite des lieux à l’issue de laquelle l’affaire a été prise en délibéré.
Par délibération du 9 octobre 2003, le conseil communal de Reckange/Mess approuva définitivement le projet de modification du plan d’aménagement général de la localité de Limpach au lieu-dit « im Wolfsfeld », répondant ainsi à une demande de la société anonyme immobilière … s.a..
Cette délibération fut approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 21 janvier 2004.
Par décision du 29 octobre 2004, le ministre de l’Environnement refusa d’approuver la délibération prévisée du conseil communal de Reckange/Mess du 9 octobre 2003, au motif que « l’urbanisation de ces fonds porterait un grave préjudice à la beauté du site et serait contraire à un développement harmonieux de la localité de Limpach en favorisant l’excroissance tentaculaire vers Monnerich ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 2005, la société immobilière … s.a. a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de ladite décision ministérielle du 29 octobre 2004.
Le délégué du Gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours subsidiaire en annulation en faisant valoir que la loi prévoit un recours au fond en cette matière.
Le pouvoir d’approbation du ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts concernant des délibérations communales portant sur des projets d’aménagement concernant une zone verte a été successivement prévu par l’article 2 in fine de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ainsi que par l’article 5 in fine de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles suivant les modalités et précisions y contenues.
Il est encore constant que la décision litigieuse, en ce qu’elle refuse d’approuver la délibération du conseil communal du 9 octobre 2003, participe au caractère normatif de la délibération communale qu’elle désapprouve et s’analyse dès lors en un acte administratif à caractère réglementaire1.
Etant donné que suivant l’article 70 de la loi modifiée du 19 janvier 2004, la prédite loi du 11 août 1982 fut abrogée, sans que plus particulièrement en matière d’approbation ministérielle de projet d’aménagement une disposition transitoire n’y soit prévue, le ministre a été amené en l’espèce à statuer suivant la législation applicable au moment où il a posé sa décision, soit en l’occurrence à la date du 29 octobre 2004, suivant la loi nouvelle du 19 janvier 2004 telle qu’elle a été entretemps modifiée.
1 Cf. trib. adm. 11 mai 1998, n° 9932 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Environnement, n° 2, page 144 et autres décisions y citées.
La décision ministérielle d’approbation litigieuse, en ce qu’elle porte sur un acte réglementaire ayant pour objet d’opérer une extension du périmètre d’agglomération au détriment d’une zone verte, s’inscrivant ainsi dans le cadre des dispositions de l’article 5, dernier alinéa de la loi du 19 janvier 2004 précitée, conférant au ministre de l’Environnement compétence pour statuer sur le vote définitif du conseil communal relatif à la zone verte, le tribunal, conformément aux dispositions de l’article 58 de la même loi, est appelé à statuer comme juge du fond en la matière, ledit article visant en effet indistinctement toutes les décisions prises en vertu de la loi du 19 janvier 2004 sans distinguer suivant leur caractère réglementaire ou individuel.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit, lequel est également recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Tel que soutenu par le délégué du Gouvernement, le recours subsidiaire en annulation est par voie de conséquence irrecevable.
A l’appui de son recours, la société demanderesse expose que l’extension litigieuse du périmètre d’agglomération correspond à un lotissement pour quelque trente maisons individuelles et est projetée sur une surface actuellement exploitée en terrains agricoles à l’est du centre de l’agglomération de Limpach. Elle fait valoir qu’il ne s’agirait pas d’étendre de façon tentaculaire, en bordure d’un axe routier existant, une localité, mais de créer un quartier nouveau, une nouvelle zone d’habitation homogène sur une surface d’environ deux hectares et 19 ares. Elle reproche à la décision litigieuse de ne pas être motivée à suffisance de droit au regard des exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes dans la mesure où la décision resterait en défaut de préciser en quoi consiste la beauté alléguée et, dans l’hypothèse où cette beauté existerait, dans quelle mesure elle serait mise en danger par le projet litigieux, voire dans quelle mesure celui-ci serait à considérer comme étant disharmonieux et générateur d’une excroissance tentaculaire de la localité, étant entendu que le projet serait de forme presque carrée et ne donnerait que d’un côté sur une route existante.
Elle fait valoir pour le surplus que le site litigieux, actuellement exploité comme labour, ne contiendrait, ni flore, ni faune, ni biotope spéciaux et qu’en aucun cas le lotissement projeté, s’il était réalisé, ne mettrait en danger un quelconque équilibre au niveau des ressources naturelles.
Elle insiste finalement sur le fait qu’à l’époque, en date du 21 novembre 1985, la commission d’aménagement avait avisé favorablement le projet en relevant notamment qu’il constitue « un ensemble homogène moins nuisible à l’harmonie tant du paysage que des relations humaines qu’une rangée de maisons unifamiliales perdue entre les exploitations agricoles (…) ».
Le délégué du Gouvernement rétorque qu’il se dégagerait tant de la photo aérienne que des plans versés au dossier que l’extension projetée du périmètre aboutirait nécessairement à une extension tentaculaire de l’agglomération. Compte tenu du fait que le centre de Limpach serait encore loin d’être comblé du point de vue habitations, la création du lotissement projeté serait dès lors constitutive d’une délocalisation du noyau du village. Il ajoute que l’extension entre la rue de Soleuvre CR178, la rue de Monnerich CR107 et la forêt, serait constitutive d’une extension en pleine zone verte qui serait très exposée et n’aurait plus aucun lien avec le village existant. Il rappelle qu’actuellement il conviendrait de chercher à éviter le développement d’une urbanisation désordonnée, souvent tentaculaire, le long des principales voies de circulation au détriment d’une évolution concentrique des localités, d’autant plus que cet objectif aurait d’ailleurs été formellement consacré par le Gouvernement en tant que directive générale devant présider à une urbanisation optimale. Compte tenu, par ailleurs, de la pression démographique actuelle et prévisible et des besoins fonciers, il y aurait lieu de promouvoir l’extension urbaine « en front », c’est-à-dire en continuité de l’espace urbain existant, et d’éviter l’extension urbaine dite « de mitage », c’est-à-dire l’extension désordonnée extérieure à la localité, du type de celle sous examen qui aurait pour conséquence un gaspillage foncier, ainsi que le développement d’un tissu urbain peu structuré et problématique en matière de réseau comme de services, engendrant une incohérence au niveau de la gestion des espaces naturels et agricoles et entravant une exploitation rentable.
Il conclut que les considérations urbanistiques et environnementales ainsi avancées, visant à mettre un frein à une urbanisation désordonnée, répondraient clairement à une finalité d’intérêt général justifiant la décision litigieuse du ministre de l’Environnement.
Dans son mémoire en réplique la société demanderesse insiste que toute extension du périmètre aboutit forcément à une extension d’une agglomération, mais que toute extension ne serait pas pour autant nécessairement tentaculaire ou mitée. Elle estime que par extension tentaculaire il faudrait entendre une extension sous forme de tentacule, c’est-à-dire une extension en ligne droite, la plupart du temps selon un axe routier existant, hypothèse pourtant non vérifiée en l’espèce.
Il y a lieu de relever d’abord que lors de la visite des lieux ayant eu lieu en date du 8 juillet 2005, la commune de Reckange-sur-Mess s’est vu notifier directement le recours sous examen et que son mandataire a expressément déclaré ne plus entendre prendre position par écrit, de sorte que l’affaire a pu être utilement prise en délibéré.
Conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal est dès lors amené à statuer à l’égard de toutes les parties.
La partie demanderesse conclut d’abord à une violation par la décision litigieuse des dispositions de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité en faisant valoir qu’elle ne serait pas motivée à suffisance.
Force est cependant de relever que conformément aux dispositions de l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, les règles établies par le règlement grand-ducal en question s’appliquent aux décisions administratives individuelles, de sorte que la décision litigieuse, en ce qu’elle participe au caractère normatif de la délibération communale qu’elle désapprouve et s’analyse dès lors en un acte administratif à caractère réglementaire1, ne tombe pas dans le champ d’application du règlement grand-ducal invoqué. Il s’ensuit que le premier moyen basé sur une violation alléguée de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 laisse d’être fondé.
Quant au bien-fondé de la motivation retenue à la base de la décision ministérielle litigieuse, il est constant que suivant l’appréciation portée par le ministre sur le projet litigieux, celui-ci serait de nature à porter atteinte à l’intégrité de l’environnement naturel dans le sens de porter atteinte à sa beauté et que le ministre a jugé cette atteinte comme étant disproportionnée par rapport au but poursuivi sur base notamment de la considération qu’à l’intérieur de la localité, il existerait encore à l’heure actuelle de nombreuses possibilités d’extension de l’habitat. Le ministre a insisté entre autres sur le caractère tentaculaire de l’extension projetée du périmètre d’agglomération en fondant son argumentation afférente sur des considérations d’ordre urbanistique, mettant en exergue le caractère préférable des extensions urbaines en continuité de l’espace urbain existant au détriment de projets désordonnés et extérieurs à la localité.
Force est de relever d’abord que des considérations d’ordre purement urbanistique concernant d’une manière générale le développement du tissu urbain concerné, aussi pertinentes qu’elles puissent paraître dans le cadre général de l’aménagement du territoire, restent cependant étrangères aux objectifs de la loi du 19 janvier 2004, tels que circonscrits par son article 1er prérelaté.
Il s’ensuit que le ministre de l’Environnement, lorsqu’il prend une décision sur base des dispositions de l’article 5 in fine de la loi du 19 janvier 2004 précitée, ne saurait valablement fonder une décision de refus sur des considérations de ce type sous peine de dépasser le cadre du pouvoir d’appréciation dont il est investi et d’empiéter le cas échéant sur une compétence revenant au ministre de l’Intérieur.
Quant au motif de refus fondé sur l’atteinte alléguée à la beauté du paysage, la visite des lieux a permis de dégager que le projet litigieux se traduit par une extension considérable de la zone d’habitation au détriment d’une zone verte.
Le motif de refus retenu principalement par le ministre en l’espèce, fondé sur la considération que l’urbanisation des fonds concernés porterait un grave préjudice à la beauté du site, se rattache directement aux dispositions de l’article 56 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 libellé comme suit : « les autorisations requises en vertu de la présente loi sont refusées lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage où s’ils constituent un danger pour la 1 Cf. trib. adm. 11 mai 1998, n° 9932 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Environnement, n° 2, page 144 et autres décisions y citées.
conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de la présente loi, tel qu’il est défini à l’article premier. » S’agissant en l’espèce non pas d’une autorisation ministérielle au sens de la loi modifiée du 19 janvier 2004 précitée revêtant, par essence, la nature d’une décision administrative individuelle à intervenir par rapport à un projet de construction déterminé, mais d’une décision d’approbation à caractère réglementaire participant à l’élaboration même d’un plan d’aménagement, les critères se dégageant des dispositions de l’article 56 prérelaté, énoncés expressément au titre de critères de refus d’autorisation selon l’intitulé même du chapitre XI dont il relève, ne sauraient être utilement invoqués en l’espèce pour fonder une décision de refus d’approbation d’un vote définitif du conseil communal relatif à la zone verte.
En l’absence de critères spécifiques déterminés par la loi du 19 janvier 2004 précitée pour guider le ministre dans sa décision sur le vote définitif du conseil communal en matière de projet d’aménagement, son pouvoir d’appréciation en la matière est dès lors exclusivement circonscrit par les objectifs de ladite loi tels que déterminés dans son article 1er libellé comme suit :
« La présente loi a pour objectifs la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, la protection de la flore et de la faune et de leur biotopes, le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologique, la protection des ressources naturelles contre toutes les dégradations et l’amélioration des structures de l’environnement naturel ».
Pour contester en l’espèce le caractère intact du paysage naturel concerné, la demanderesse se prévaut du fait que plusieurs immeubles sont déjà implantés dans la zone verte concernée.
Force est cependant de constater qu’à l’exception d’une exploitation rentrant, de manière non utilement contestée en cause, dans les prévisions de l’article 5, alinéa 4 de la loi du 19 janvier 2004 précitée, ainsi que d’une maison d’habitation isolée, située en bordure du projet litigieux, le long d’une route et préexistante, d’après les précisions apportées par la commune, à la réglementation actuellement applicable, le site globalement concerné n’est pas encore autrement urbanisé à l’heure actuelle. En l’absence d’autres arguments utilement invoqués pour contester le caractère intact du paysage naturel concerné, le ministre a partant valablement pu pourvoir à la sauvegarde de l’intégrité de cet environnement naturel à travers la décision litigieuse.
Il importe de relever dans ce contexte que le contrôle juridictionnel auquel le tribunal est appelé à se livrer ne saurait en tout état de cause aboutir à priver l’autorité administrative de son pouvoir d’appréciation sur la nature et la gravité de la décision qu’il lui incombe de prendre et que ce n’est qu’en cas de disproportion vérifiée de la décision litigieuse dans les limites des moyens proposés que le tribunal est amené à sanctionner une décision lui déférée en procédant à sa réformation.
Force est encore de constater que tant les considérations fondées sur l’enjeu économique que présente le projet litigieux que celles avancées d’une manière générale par la commune lors de la visite des lieux relativement à l’atteinte portée par le mécanisme même de l’approbation ministérielle prévue par la loi du 19 janvier 2004 au principe de l’autonomie communale, restent étrangères aux critères de refus se dégageant des objectifs de ladite loi du 19 janvier 2004 précitée tels que circonscrits à travers son article 1er, seuls susceptibles d’encadrer utilement le refus d’approbation ministériel déféré et à guider le contrôle afférent de la juridiction saisie.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le refus d’approbation ministériel litigieux s’inscrit dans les prévisions de la loi et que le recours n’est fondé en aucun de ses moyens, de sorte qu’il y a partant lieu d’en débouter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le dit non justifié et en déboute ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 20 juillet 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 7
