Tribunal administratif N° 18731 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 18 octobre 2004 Audience publique du 13 juillet 2005 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18731 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 18 octobre 2004 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, retraité, demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 2 juillet 2004, approuvant la décision du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 portant adoption définitive du plan d’aménagement général, parties graphique et écrite et refusant de faire droit à sa réclamation visant les parcelles cadastrales …, sises au lieu-dit « S. » à Belvaux, dans la mesure où lesdites parcelles n’ont pas été maintenues dans la zone d’habitation de moyenne densité II et ont été reclassées en zone d’intérêt paysager ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Alec MEYER, demeurant à Esch/Alzette, du 11 novembre 2004, portant signification de cette requête à l’administration communale de Sanem, établie à L-4477 Belvaux, 60, rue de la Poste ;
Vu le résultat de la visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé le 10 juin 2005 en présence de Monsieur …, préqualifié, assisté de Maître Albert RODESCH, et de Monsieur Arno VAN RIJSWICK et Madame Tessy KUBORN du ministère de l’Intérieur ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Albert RODESCH en sa plaidoirie.
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Suivant compromis d’échange du 7 octobre 1974, la commune de Sanem céda à Monsieur … un terrain sis à Belvaux, inscrit au cadastre de la commune de Sanem, section C de Belvaux, numéro cadastral …, d’une contenance de 4,75 ares, situé aux abords de la « rue de la Gare », la commune s’engageant pour le surplus « à déplacer la conduite d’adduction vers le réservoir d’eau « au cas où Monsieur … aménagerait le terrain dont il sera propriétaire par suite de la présente ».
Il ressort d’une convention du 5 décembre 1986 conclue avec le demandeur que le collège échevinal de Sanem entendit voter définitivement un projet de lotissement « sis à Belvaux rue … et rue … sur des terrains aux numéros cadastraux …, …, lieux-dits : Rue Galgeberg et S. », sous condition notamment que Monsieur … produise préalablement au commencement des travaux de l’infrastructure une garantie bancaire de 322.248.- francs, paiement confirmé par un avis de recette du receveur communal le 29 septembre 1989.
Suite à la décision des autorités communales de Sanem de procéder à une mise à jour des parties graphique et écrite du plan d’aménagement général de la commune de Sanem, ci-après dénommé le « PAG », la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur rendit un premier avis en date du 17 avril 2000.
En sa séance du 26 juin 2000, le conseil communal de Sanem approuva provisoirement avec 11 votes affirmatifs et 3 abstentions le nouveau PAG avec règlement sur les bâtisses.
En date du 26 juillet 2000, Monsieur … réclama contre ledit vote provisoire et plus particulièrement contre le projet de reclassement de ses terrains, dans la mesure où lesdites parcelles ont été reclassées en zone d’intérêt paysager.
Le 17 janvier 2003, le collège échevinal de la commune de Sanem émit un avis défavorable concernant la réclamation introduite par Monsieur ….
En sa séance du 27 janvier 2003, le conseil communal de Sanem, statuant dans le cadre des réclamations introduites contre la décision précitée du 26 juin 2000, rejeta ladite réclamation du 26 juillet 2000 et approuva définitivement avec 14 voix pour et 1 abstention le nouveau PAG avec règlement des bâtisses.
En date du 14 février 2003, Monsieur … réclama auprès du Ministre de l’Intérieur contre cette décision d’approbation définitive.
Le 12 septembre 2003, le conseil communal de Sanem décida à l’unanimité de maintenir sa décision prise lors du vote définitif du 27 janvier 2003.
En sa séance du 9 janvier 2004, la commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur estima en relation avec la réclamation introduite ce qui suit :
« La Commission tient à relever que les terrains auxquels le réclamant fait référence ont été initialement classés en zone verte et qu’un PAP, couvrant les mêmes terrains, a été approuvé par le ministre de l’Intérieur (réf : 7877).
La Commission estime que d’un point de vue urbanistique il n’est pas justifié de prévoir le développement de la zone destinée à l’habitat le long d’un accès donnant sur le site naturel du Galgebierg (zone d’intérêt paysager). D’un point de vue urbanistique, tout au plus, la construction d’une maison d’habitation serait à accepter le long de la « Rue d’Obercorn ». La Commission se rallie à la prise de position de la commune qui s’oppose au reclassement, tel que sollicité, afin d’éviter le développement tentaculaire et de préserver l’ensemble du site paysager défini comme « zone d’intérêt paysager ».
En ce qui concerne le point 12.4 la Commission se rallie également à la prise de position de la commune qui s’oppose au reclassement, tel que sollicité, afin d’éviter le développement tentaculaire et de préserver l’ensemble du site paysager défini comme « zone d’intérêt paysager ».
Par conséquent, la Commission est d’avis que la réclamation est non fondée et propose à Monsieur le Ministre de ne pas tenir compte des objections formulées par le réclamant. Toutefois, en vue de clarifier les problèmes spécifiques du dossier et de rechercher une solution adaptée avec les responsables communaux la Commission propose à Monsieur le Ministre d’intervenir auprès des autorités communales ».
Par décision du 2 juillet 2004, le ministre de l’Intérieur, rejetant entre autres la réclamation présentée par Monsieur …, approuva la délibération du « 27 janvier 2003 du conseil communal de la commune de Sanem portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite ».
Par requête déposée en date du 18 octobre 2004, Monsieur … a introduit un recours tendant à l’annulation sinon à la réformation de la décision du ministre de l’Intérieur du 2 juillet 2004 portant approbation de la délibération du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 relative à l’adoption définitive du PAG.
Le recours tel que déposé par Monsieur … est qualifié de « recours en annulation sinon en réformation ».
Encore qu'un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l'obligation d'examiner en premier lieu la possibilité d'exercer un recours en réformation, l'existence d'une telle possibilité rendant irrecevable l'exercice d'un recours en annulation contre la même décision (cf. trib. adm. 4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en réformation, n° 3 et autres références y citées).
S’agissant cependant d’un recours contre un acte administratif à caractère réglementaire, à savoir une décision portant approbation d’un projet d'aménagement (voir Cour 10 juillet 1997, n° 9804C, Pas. adm. 2004, V° Actes réglementaires, n° 20 et autres références y citées), le recours subsidiaire en réformation n’est pas admissible, alors qu’aux termes de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif tel que modifié par l’article 61, 1° de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, seul un recours en annulation est ouvert à l’encontre d’actes administratifs à caractère réglementaire.
Il s’ensuit que le tribunal administratif n’est pas compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire.
Le recours en annulation, introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, est pour sa part recevable.
Bien que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg s’est vu notifier par les soins du greffe la requête introductive d’instance en date du 18 octobre 2004 et que l’administration communale de Sanem s’est vu signifier ladite requête en date du 11 novembre 2004, ils n’ont pas comparu par la suite, aucun mémoire n’ayant été déposé en leur nom.
A l’appui de son recours, le demandeur sollicite en premier le maintien de la parcelle cadastrale … dans la zone constructible pour autant qu’elle longe la « rue de la Gare ». Dans ce contexte, il expose que la parcelle litigieuse constituerait une languette de terrain qui relie la « rue de la Gare » à la « rue d’Oberkorn », respectivement à la « rue Gaalgebierg » en passant derrière une rangée d’immeubles situés dans la « rue d’Oberkorn » et la « rue de la Gare » et que la partie de cette parcelle longeant la « rue de la Gare » aurait toujours été intégrée dans la zone d’habitation de moyenne densité II, et ce sur une profondeur d’environ vingt mètres. Le demandeur critique plus particulièrement que cette partie de parcelle a été reclassée en zone de verdure respectivement en zone d’intérêt paysager sans qu’une explication quelconque n’ait été fournie à ce sujet, d’autant plus que la vocation de « terrain constructible » ressortirait encore de l’échange de terrains conclu entre lui et le collège échevinal de Sanem suivant compromis du 7 octobre 1974 et visant la parcelle …, jouxtant la partie litigieuse de la parcelle …, et qui était destinée, aux termes dudit compromis à être aménagée.
En deuxième lieu, le demandeur expose être encore propriétaire de la parcelle cadastrale … qui aurait été maintenue en zone d’habitation de moyenne densité II, mais que partie de la parcelle … située derrière la parcelle …, ainsi qu’une partie de la parcelle 481/6236 n’auraient pas été maintenues dans ladite zone, mais reclassées en zone d’intérêt paysager.
Or, au niveau de ces terrains, la commune de Sanem aurait conclu avec lui en date du 5 décembre 1986 une convention de laquelle ressortirait qu’il serait autorisé à construire trois bungalows sur les parcelles litigieuses situées aux abords de la « rue Gaalgebierg », et qu’en exécution de cette convention, il aurait payé le 29 septembre 1988 la somme de 322.248.- francs à la commune de Sanem à titre de garantie pour le lotissement. Sur ce point, le demandeur sollicite le maintien de ses droits antérieurement acquis et estime que la motivation très succincte du déclassement est contestable, étant donné que l’accord trouvé avec la commune n’encouragerait nullement un développement désordonné de la localité de Belvaux, d’autant plus que deux immeubles seraient situés le long de ce chemin et qu’au niveau de la parcelle …, le long de la « rue Gaalgebierg », deux garages auraient été construits, sans que la commune ne se soit opposée à ces constructions à l’époque.
Concernant le reclassement des terrains litigieux dans la zone d’intérêt paysager, telle que définie à l’article 3.5 du PAG, le tribunal constate que la décision ministérielle critiquée retient qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la réclamation de Monsieur … aux motifs, d’une part, par rapport aux terrains situés du côté de la « rue Gaalgebierg », « que la configuration de la zone d’habitation telle que retenue par le conseil communal lors du vote définitif permet parfaitement l’affectation à la construction desdits fonds sans procéder à une urbanisation du chemin menant vers le « Gaalgebierg » qu’il s’agit d’éviter dans l’intérêt d’un développement ordonné de la localité de Belvaux » et, d’autre part, que l’autorité de tutelle, en déclarant non-fondée la réclamation du demandeur viant le reclassement de la parcelle cadastrale … le long de la « rue de la Gare », s’est ralliée à l’avis du conseil communal du 12 septembre 2003 suite au vote définitif, qui entendait « éviter un développement tentaculaire et pour préserver surtout l’ensemble du site paysager défini comme tel « zone d’intérêt paysager » ».
La mutabilité des plans d’aménagement généraux relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné. Il en découle que les parties intéressées, dont les propriétaires d’immeubles, n’ont pas un droit acquis au maintien d’une réglementation communale d’urbanisme donnée, étant entendu que les changements à y apporter ne sauraient s’effectuer de manière arbitraire, mais, appelés à résulter de considérations d’ordre urbanistique et politique pertinentes répondant à une finalité d’intérêt général, ils sont à opérer suivant la procédure prévue par la loi comportant la participation de tous les intéressés (cf. trib adm. 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm. 20 décembre 2001, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 58 et autres références y citées).
Même si à l’intérieur du périmètre d’agglomération le changement opéré d’un plan d’aménagement général à l’autre, notamment par le reclassement d’un terrain, est en principe admissible, un changement de ce type ne doit cependant pas s’opérer de manière arbitraire, mais doit résulter de considérations d’ordre urbanistique précises et circonstanciées (cf. trib adm. 20 décembre 2000, n° 11581 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 65).
Il convient dès lors d’examiner en l’espèce si les motifs invoqués peuvent légalement justifier le changement de classement opéré ayant consisté à sortir les parties de terrain du secteur d’habitation de moyenne densité II pour les inclure dans la zone d’intérêt paysager, étant entendu que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute (cf. trib. adm. 7 mars 2001, n° 12282 du rôle, confirmé par Cour adm. 23 octobre 2001, n° 13319C, Pas.
adm. 2004, V° Urbanisme, n° 74).
Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée, dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité (cf. Cour adm. 21 mars 2002, n° 14261C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en annulation, n° 12).
Ainsi, s’il est vrai que les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs projets d’aménagement doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et que, dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations, force est de constater qu’en l’espèce, l’accent mis par le conseil communal de Sanem - accepté et confirmé par le ministre de l’Intérieur – sur le développement ordonné de la localité de Belvaux et pour préserver surtout l’ensemble du site paysager défini zone d’intérêt paysager, répond indubitablement à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général, de sorte que les décisions de reclassement litigieuses ne sont pas critiquables sous ce rapport.
Partant, le tribunal est amené à vérifier si, d’une part, le reclassement du terrain longeant la « rue de la Gare » se justifie afin d’éviter un développement tentaculaire de la localité de Belvaux, et si, d’autre part, pour les terrains situés du côté de la « rue Gaalgebierg », ceux-ci peuvent encore être affectées à la construction sans procéder à une urbanisation de la « rue Gaalgebierg » et ceci dans l’intérêt d’un développement ordonné de ladite localité.
Concernant en premier lieu le reclassement de la parcelle cadastrale … dans la zone d’intérêt paysager pour autant qu’elle longe la « rue de la Gare », il échet de constater que la décision ministérielle se réfère à l’intérêt d’un développement ordonné de la localité de Belvaux.
Il s’ensuit que si la motivation avancée pour justifier la décision litigieuse tenant au développement tentaculaire de la localité de Belvaux est susceptible comme telle d’être prise en compte dans l’intérêt général par l’autorité compétente, il reste néanmoins à examiner au-delà de l’existence de cette considération d’ordre urbanistique vérifiée en fait si elle présente un caractère légal de nature à fonder l’acte déféré au regard des griefs soulevés par le demandeur, étant entendu que l’obligation de fournir des motifs précis et circonstanciés est d’autant plus caractérisée concernant un changement de classement opéré consistant à sortir un terrain d’une zone directement constructible pour l’inclure, tel le cas en l’espèce, dans une zone d’intérêt paysager.
Le tribunal relève sur ce point précis que l’avis de la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur, émis le 9 janvier 2004, tout en estimant que la réclamation de Monsieur … concernant la partie de la parcelle … litigieuse, est non fondée, afin d’éviter le développement tentaculaire et de préserver l’ensemble du site paysager défini comme zone d’intérêt paysager, propose également au ministre de l’Intérieur d’intervenir auprès des autorités communales afin de clarifier les problèmes spécifiques du dossier et de rechercher une solution adaptée avec les responsables communaux.
Or, le tribunal a pu se convaincre sur place que le terrain litigieux longeant la « rue de la Gare » se situe en première rangée et est le premier à être situé dans la zone d’intérêt paysager, que le côté opposé de la « rue de la Gare » est bordé de constructions et que derrière le terrain litigieux se trouve encore une construction, à savoir, un immeuble adjacent aux terrains de tennis du club de tennis de Belvaux, de sorte qu’aucune raison tangible milite en faveur du reclassement en zone d’intérêt paysager de ce terrain à partir des éléments de motivation fournis en cause.
En effet, le simple souci d’éviter un développement tentaculaire de la localité de Belvaux, sans indication précise quant à la manière dont l’intérêt général se trouverait affecté au point de justifier la mise en zone d’intérêt paysager du terrain concerné, amène à la conclusion que les éléments de motivation à la base du reclassement critiqué par le demandeur, ne suffisent pas aux exigences légales posées en la matière. Cette conclusion se justifie d’autant plus que la commune de Sanem s’était engagée à déplacer la conduite d’adduction vers le réservoir d’eau pour l’hypothèse où le demandeur aménagerait la parcelle cadastrale …, adjacente au terrain en discussion, et que la commission des bâtisses auprès du ministère de l’Intérieur s’était rendue compte de la problématique et avait proposé au ministre de l’Intérieur d’intervenir auprès des autorités communales afin de clarifier les problèmes spécifiques du dossier.
Partant la décision ministérielle déférée encourt l’annulation dans la mesure du reclassement litigieux approuvé et du rejet de la réclamation afférente.
Concernant en deuxième lieu le reclassement en zone d’intérêt paysager de la partie de la parcelle … située derrière la parcelle … et de partie de la parcelle 481/6236, situées du côté de la « rue Gaalgebierg », la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur a estimé « qu’il n’est pas justifié de prévoir le développement de la zone destinée à l’habitat le long d’un accès donnant sur le suite naturel du Galgenberg » et que « d’un point de vue urbanistique, tout au plus, la construction d’une maison d’habitation serait à accepter le long de la « Rue d’Oberkorn » » et ceci « afin d’éviter le développement tentaculaire et de préserver l’ensemble du site paysager défini comme « zone d’intérêt paysager » ».
Lors de la visite des lieux le tribunal a pu se rendre compte que suite au reclassement opéré le demandeur peut effectivement construire un immeuble sur la parcelle … dans la lignée des immeubles existants dans la « rue d’Oberkorn », tel que cela est relevé dans la décision ministérielle critiquée, et que le maintien des terrains du demandeur dans la zone d’habitation de moyenne densité II lui donnerait encore la possibilité de construire deux maisons supplémentaires le long de la « rue Gaalgebierg », constructions qui s’éloigneraient cependant du tracé de la « rue d’Oberkorn », contribuant ainsi à un développement tentaculaire de la localité et se rapprochant pour le surplus du côté du site naturel du « Gaalgebierg ». Il s’ensuit que sur ce point le choix fait par l’autorité de tutelle n’est nullement arbitraire mais se justifie par des arguments vérifiés quant à leur matérialité et tirés d’une saine urbanisation et tend à une finalité d’intérêt général.
Finalement, c’est à tort que le demandeur sollicite à l’heure actuelle le maintien de ses droits antérieurement acquis en se basant sur la convention du 5 décembre 1986 aux termes de laquelle la commune de Sanem l’aurait autorisé à construire trois bungalows sur les terrains litigieux. En effet, cette conclusion s’impose eu égard au constat que le demandeur, dans le passé, n’a pas sollicité sur base de ladite convention une autorisation de construire en bonne et due forme, ni a fortiori obtenu pareille autorisation en exécution de laquelle il aurait pu ou pourrait ériger des bungalows sur les parcelles litigieuses.
Partant, le recours laisse d’être fondé sur ce point.
Eu égard à la solution du litige et au fait que le demandeur a succombé en partie à ses moyens, il y a lieu de faire masse des frais et de les imputer pour moitié au demandeur et pour moitié à l’Etat.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
reçoit le recours principal en annulation en la forme ;
au fond, le dit partiellement justifié ;
partant annule l’arrêté ministériel déféré en ce qu’il a déclaré non fondé la réclamation de Monsieur … concernant la parcelle … sise à Belvaux au lieu-dit « S. » et longeant la « rue de la Gare » ;
renvoie le dossier dans cette mesure devant le ministre de l’Intérieur en prosécution de cause ;
déclare le recours non justifié pour le surplus ;
fait masse des frais et les impose pour moitié au demandeur et pour moitié à l’Etat.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 13 juillet 2005 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Campill 9
