Tribunal administratif N° 18724 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 octobre 2004 Audience publique du 13 juillet 2005 Recours formé par Madame …, …, et Monsieur …, … contre une délibération du conseil communal de Sanem et une décision du ministre de Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18724 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 octobre 2004 par Maître Anne-Marie SCHMIT, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de :
1) Madame …, pharmacienne, demeurant à L-… ;
2) Madame …, institutrice, et son époux Monsieur …, instituteur, demeurant ensemble à L-… ;
3) Monsieur … étudiant, demeurant à L-… ;
4) Monsieur …, architecte, demeurant à L-… ;
tendant à l’annulation 1) de la décision du ministre de l’Intérieur du 2 juillet 2004 approuvant la décision du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, et refusant de faire droit à la réclamation présentée par les demandeurs concernant le reclassement d’un terrain inscrit au cadastre de la commune de Sanem, section D d’Ehlerange, numéro cadastral …, et 2) de la prédite délibération du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, demeurant à Esch/Alzette, du 21 octobre 2004, portant signification de cette requête à l’administration communale de Sanem, établie à L-4477 Belvaux, 60, rue de la Poste ;
Vu l’acte de reprise d’instance déposé par Maître Anne-Marie SCHMIT, au nom de Madame Jeanne dite Jeannine …, préqualifiée, par lequel celle-ci déclare reprendre l’instance en lieu et place de Madame …, Monsieur …. et Monsieur …, préqualifiés ;
Vu le résultat de la visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé le 10 juin 2005 en présence de Madame … et Monsieur …, préqualifiés, assistés de Maître Florence TURK-TORQUEBIAU, et de Monsieur Arno VAN RIJSWICK et Madame Tessy KUBORN du ministère de l’Intérieur ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Florence TURK-
TORQUEBIAU, en remplacement de Maître Anne-Marie SCHMIT, en sa plaidoirie.
Suivant autorisation n° 93/029 du 25 mars 1993, le bourgmestre de la commune de Sanem accorda à Monsieur …, demeurant à L-…, l’autorisation de démolir les immeubles en ruine de l’« ancienne ferme T. » sises à L-… et visant un terrain inscrit au cadastre de la commune de Sanem, section D d’Ehlerange, sous le numéro cadastral ….
Suivant contrat d’architecte du 29 juin 1994, Monsieur … chargea Monsieur …, architecte urbaniste, avec la mise en valeur du terrain précité à Ehlerange et la conception d’un projet de construction, à savoir un centre résidentiel et commercial.
Suite à la décision des autorités communales de Sanem de procéder à une mise à jour des parties graphique et écrite du plan d’aménagement général de la commune de Sanem, ci-après dénommé le « PAG », la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur rendit un premier avis en date du 17 avril 2000.
En sa séance du 26 juin 2000, le conseil communal de Sanem approuva provisoirement avec 11 votes affirmatifs et 3 abstentions le nouveau PAG avec règlement sur les bâtisses.
Suivant courrier recommandé du 7 août 2000, Monsieur … et Madame … réclamèrent contre ledit vote provisoire et plus particulièrement contre le projet de reclassement du terrain inscrit au cadastre de la commune de Sanem, section D d’Ehlerange, sous le numéro cadastral … en « zone du noyau ».
Le 17 janvier 2003, le collège échevinal de la commune de Sanem émit un avis défavorable concernant ladite réclamation introduite par Madame … et Monsieur ….
En sa séance du 27 janvier 2003, le conseil communal de Sanem, statuant dans le cadre des réclamations introduites contre la décision précitée du 26 juin 2000, rejeta ladite réclamation du 7 août 2000 et approuva définitivement avec 14 voix pour et 1 abstention le nouveau PAG avec règlement des bâtisses.
Contre cette décision d’approbation définitive, notifiée à Monsieur … le 30 janvier 2003, Madame … …, Monsieur …, Monsieur …., Madame … et Monsieur …, tous préqualifiés, ci-après dénommés les « consorts … », réclamèrent par l’intermédiaire de leurs mandataires respectifs auprès du Ministre de l’Intérieur par deux courriers recommandés du 14 février 2003.
Le 12 septembre 2003, le conseil communal de Sanem décida à l’unanimité de maintenir sa décision prise lors du vote définitif du 27 janvier 2003.
En sa séance du 9 janvier 2004, la commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur estima en relation avec les réclamations introduites ce qui suit :
« La Commission se rallie à la prise de position de la commune alors que les prescriptions dimensionnelles, telles que définies dans la partie écrite du PAG, permettent de sauvegarder l’échelle et la volumétrie caractéristique des noyaux des localités. La Commission voudrait toutefois rendre attentif au fait que dans le cadre d’un PAP, donc sur présentation d’un projet précis, des dérogations peuvent être accordées si un projet de par sa localisation et son envergure s’intègre au tissu bâti existant.
La commission est d’avis que la réclamation est non fondée et propose à Monsieur le Ministre de ne pas tenir compte des objections formulées par le réclamant ».
Par décision du 2 juillet 2004, le ministre de l’Intérieur, rejetant entre autres les réclamations présentées par les consorts …, approuva la délibération du « 27 janvier 2003 du conseil communal de la commune de Sanem portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite ».
Par requête déposée en date du 15 octobre 2004, les consorts … ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 2 juillet 2004 portant approbation de la délibération du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 relative à l’adoption définitive du PAG, et de ladite décision du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003.
Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, question que le tribunal est de prime abord appelé à examiner, il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire et, d’autre part, la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur, intervenue après réclamation des particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Acte réglementaire (recours contre les), n° 20 et autres références y citées).
Il s’ensuit qu’en application de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de la décision du conseil communal de Sanem et de la décision d’approbation ministérielle litigieuses.
Le recours est pour le surplus recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Bien que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg s’est vu notifier par les soins du greffe la requête introductive d’instance en date du 15 octobre 2004 et que l’administration communale de Sanem s’est vu signifier ladite requête en date du 21 octobre 2004, ils n’ont pas comparu par la suite, aucun mémoire n’ayant été déposé en leur nom.
Pour le surplus, il échet encore de relever que par acte de reprise d’instance déposé en date du 10 février 2005 au greffe du tribunal administratif, Madame …, ayant acquis suivant acte de vente du 12 novembre 2004 dressé par le notaire Georges D’HUART le quart indivis des immeubles dépendant de la succession de feu Monsieur … qui appartenaient à Monsieur … et à Madame …, eux-mêmes devenus propriétaires des parts indivises suite à un contrat d’échange avec leur fils Monsieur …, a déclaré reprendre l’instance introduite en lieu et place de Madame … …, Monsieur … et Monsieur …, tous préqualifiés, ce dont il échet de lui donner acte.
A l’appui de leur recours, les demandeurs soutiennent que la délibération du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 se baserait sur une loi abrogée, à savoir la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, loi qui aurait été abrogée par la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire et qui serait seule à régir l’adoption du nouveau PAG de la commune de Sanem, et ceci d’autant plus que la décision ministérielle du 2 juillet 2004 se baserait sur la loi du 21 mai 1999, précitée. Partant les deux décisions attaquées seraient entachées de nullité, au motif que « la nouvelle loi n’est pas la reproduction de l’ancienne et que cette nouvelle loi comporte de réelles innovations dont les requérants, comme toute la population de Sanem et alentours, ne veulent pas être privés ».
Pour le surplus, les demandeurs soutiennent que la nouvelle réglementation approuvée par le ministre de l’Intérieur le 2 juillet 2004 leur causerait un préjudice, au motif qu’elle prévoit pour le terrain litigieux, reclassé en « zone du noyau », uniquement la possibilité de construire des maisons isolées ou des petits immeubles résidentiels avec au maximum 6 appartements sur 2 niveaux, tandis que l’ancienne réglementation permettait dans le centre de la localité d’Ehlerange la construction à raison de 3 voire 4 niveaux habitables.
Dans ce contexte, les demandeurs relèvent que la plupart des réclamations dans le cadre de la procédure d’adoption du nouveau PAG auraient été rejetées afin d’éviter un développement tentaculaire désordonné des localités respectivement pour sauvegarder la garantie d’un urbanisme cohérent ou encore pour éviter le mitage du paysage, ce qui serait en contradiction avec la motivation ministérielle rejetant leur réclamation et retenant que pour la zone du noyau à Ehlerange, « tant l’affectation que les prescriptions dimensionnelles y arrêtées permettent aux autorités communales de définir et d’autoriser à l’avenir des projets de construction respectant l’échelle, la structure, ainsi que la volumétrie caractéristique villageoise du noyau d’Ehlerange ». En effet, ce faisant le ministre, tout en encourageant une évolution concentrique, imposerait des prescriptions dimensionnelles trop traditionnelles au centre de la localité d’Ehlerange avec des maisons qui seraient isolées.
Dans ce contexte, les demandeurs se réfèrent encore à l’avis de la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur du 17 avril 2000 d’après lequel « bien que les vieux centres des localités de Sanem et de Ehlerange vaillent d’être sauvegardés, la commission est d’opinion qu’il est indispensable de créer un nouveau centre avec plus de densité et plus d’activités conformément aux critères contemporains définissant la zone centrale. La commission estime qu’il est inacceptable de ne permettre en principe que des maisons à caractère unifamilial dans une telle zone centrale, avec des restrictions sévères concernant l’architecture » et « la zone centrale devrait aussi être réservée pour toute autre activité au même titre que l’habitation si elles sont compatibles entre-elles. De même l’idée d’y autoriser en principe que des maisons unifamiliales et exceptionnellement des immeubles à plusieurs logements semble être contraire à la destination de la zone ».
Concernant en premier lieu le moyen d’annulation tiré de la référence faite à la loi du 20 mars 1974 précitée et abrogée, il échet de rappeler qu’une décision administrative fondée sur des motifs entachés d’une erreur de droit ou d’une inexactitude matérielle n’est pas à annuler si elle se justifie par d’autres motifs conformes à la loi, même non invoqués par l’administration. Il appartient à la juridiction administrative de substituer, le cas échéant, des motifs exacts aux motifs erronés (cf. trib. adm. 10 janvier 1997, n° 9755 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en annulation, n° 27 et autres références y citées).
Pour le surplus, force est de constater que si effectivement la décision du conseil communal de la commune de Sanem du 27 janvier 2003 se réfère encore à la loi du 20 mars 1974, précitée, l’arrêté d’approbation du ministre de l’Intérieur du 2 juillet 2004 se réfère dans ses visas à la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, l’acte final de la procédure d’approbation se référant ainsi à la base légale correcte, de sorte que le moyen afférent des demandeurs est à abjuger, d’autant plus que les demandeurs n’ont déduit de la référence erronée à ladite loi du 20 mars 1974 dans la délibération du conseil communal de Sanem du 27 janvier 2003 aucune conséquence pratique relative au fond de leur réclamation.
Quant au classement du terrain litigieux dans la zone du noyau, telle que définie à l’article 2.2 du PAG, le tribunal constate que les décisions prises respectivement par le conseil communal et le ministre de l’Intérieur estiment les réclamations des consorts … non-fondées par souci de « définir et d’autoriser à l’avenir des projets de construction respectant l’échelle, la structure ainsi que la volumétrie caractéristiques villageoises du noyau d’Ehlerange ».
La mutabilité des plans d’aménagement généraux relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné. Il en découle que les parties intéressées, dont les propriétaires d’immeubles, n’ont pas un droit acquis au maintien d’une réglementation communale d’urbanisme donnée, étant entendu que les changements à y apporter ne sauraient s’effectuer de manière arbitraire, mais, appelés à résulter de considérations d’ordre urbanistique et politique pertinentes répondant à une finalité d’intérêt général, ils sont à opérer suivant la procédure prévue par la loi comportant la participation de tous les intéressés (cf. trib adm. 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm. 20 décembre 2001, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 58 et autres références y citées).
Même si à l’intérieur du périmètre d’agglomération le changement opéré d’un plan d’aménagement général à l’autre, notamment par le reclassement d’un terrain, est en principe admissible, un changement de ce type ne doit cependant pas s’opérer de manière arbitraire, mais doit résulter de considérations d’ordre urbanistique précises et circonstanciées (cf. trib adm. 20 décembre 2000, n° 11581 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 65).
Il convient dès lors d’examiner en l’espèce si les motifs invoqués peuvent légalement justifier le changement de classement opéré ayant consisté à sortir un terrain du secteur de moyenne densité pour l’inclure dans la zone du noyau, étant entendu que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute (cf. trib. adm. 7 mars 2001, n° 12282 du rôle, confirmé par Cour adm. 23 octobre 2001, n° 13319C, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 74).
Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée, dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité (cf. Cour adm. 21 mars 2002, n° 14261C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en annulation, n° 12).
Ainsi, s’il est vrai que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs projets d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et que, dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations, force est de constater qu’en l’espèce, l’accent mis par le conseil communal de Sanem - accepté et confirmé par le ministre de l’Intérieur - sur l’échelle et la volumétrie caractéristique des noyaux des localités répond indubitablement à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général, de sorte que les décisions litigieuses ne sont pas critiquables sous ce rapport.
Ceci étant, force est de constater que les critiques des demandeurs portent essentiellement sur les prescriptions dimensionnelles prévues dans la zone du noyau et visant leur terrain, en ce qu’elles impliquent, tel qu’explicité lors de la visite des lieux, l’impossibilité de la réalisation de leur projet initial, qui est certes cohérent d’un point de vue urbanistique, alors que les constructions y situées ne peuvent en principe avoir que 2 étages droits habitables et un niveau dans les combles, tel que prévu par l’article 2.2.4. du PAG, sans cependant avancer la moindre circonstance de fait que les autorités compétentes auraient négligé de prendre en considération au moment de leur prises de décision, décisions qui comme telles concernent des choix politiques dont le contrôle échappe aux juridictions administratives, à moins que pareil choix soit arbitraire, ce qui n’est même pas allégué en l’espèce.
Les demandeurs ont par ailleurs tort de vouloir se baser sur le fait que la commission d’aménagement auprès du Ministère de l’Intérieur, dans son premier avis du 17 avril 2000, a estimé que dans le centre de la localité d’Ehlerange il serait indispensable de créer un nouveau centre avec plus de densité et plus d’activités et de ne pas permettre uniquement la construction de maisons à caractère unifamilial, alors que la zone du noyau est précisément destinée aux habitations et aux établissements commerciaux, artisanaux, de services, administratifs, culturels et récréatifs et permet la construction dans le cadre d’un plan d’aménagement particulier d’immeubles à 6 « logements » destinés à d’autres activités que l’habitat.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours laisse d’être fondé et que les demandeurs sont à en débouter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
donne acte à Madame … de ce qu’elle reprend l’instance introduite en lieu et place de Madame … …, Monsieur … et Monsieur … ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 13 juillet 2005, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Campill 8
