Tribunal administratif N° 19362 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 24 février 2005 Audience publique du 22 juin 2005 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en matière de police des étrangers
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 19362 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 24 février 2005 par Maître Chris SCOTT, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, de nationalité roumaine, demeurant à … (Roumanie), tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration du 11 février 2005 lui refusant l’entrée et le séjour ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mai 2005;
Vu le mémoire en réplique déposé le 25 mai 2005 par Maître Chris SCOTT au greffe du tribunal administratif au nom et pour compte de la demanderesse ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Chris SCOTT et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 juin 2005.
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Par décision du 11 février 2005, le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration, ci-après désigné par « le ministre », refusa à Madame … l’entrée et le séjour au Grand-Duché de Luxembourg et lui enjoigna de quitter le pays dans un délai de quinze jours après notification de cette décision sur base des considérations et motifs suivants :
« Vu l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant l’entrée et le séjour des étrangers ;
Vu le rapport no 65082 du 26 janvier 2005 établi par la police grand-ducale, SREC, section Mœurs ;
Attendu que l’intéressée s’adonne à une activité rémunérée sans être en possession d’un permis de travail et d’une autorisation de séjour ;
Attendu que l’intéressée se trouve en séjour irrégulier au pays ».
Par requête déposée le 24 février 2005, Madame … a fait introduire un recours tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle prévisée du 11 février 2005.
Le délégué du Gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours principal en réformation en faisant valoir qu’un tel recours ne serait pas prévu par la loi.
Dans la mesure où ni la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers, 2° le contrôle médical des étrangers, 3° l’emploi de la main-
d’oeuvre étrangère, ni aucune autre disposition légale n’instaure un recours au fond en matière de refus d’autorisation de séjour, le tribunal n’est pas compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit contre cette décision.
Le recours subsidiaire en annulation, non autrement contesté sous ce rapport, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, la demanderesse conclut à l’annulation de l’arrêté ministériel litigieux en raison de l’incompétence ratione materiae de l’autorité ayant pris la décision litigieuse, ceci eu égard au fait que d’après l’article 11 de la loi précitée du 28 mars 1972, le ministre de la Justice aurait seul compétence pour prendre une décision de refus d’entrée et de séjour des étrangers au Grand-Duché de Luxembourg à l’exclusion du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration.
C’est à bon droit que le délégué du Gouvernement conclut au rejet dudit moyen, étant donné que l’arrêté grand-ducal du 7 août 2004 portant constitution des Ministères, publié au Mémorial A n° 147 en date du 11 août 2004, pris en exécution de l’article 76 de la Constitution et de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 9 juillet 1857 portant organisation du gouvernement grand-ducal, attribue compétence au ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en matière d’entrée et de séjour des étrangers.
En effet, l’article 76 de la Constitution autorise le Grand-Duc à régler l’organisation de son Gouvernement. Il résulte de ce texte que le Grand-Duc peut librement créer les ministères et faire la répartition des départements ou des affaires ministérielles entre les ministres (voir Pierre MAJERUS, L’Etat luxembourgeois, éd.
1983, page 162). En matière d’organisation du gouvernement cette disposition constitutionnelle confère au Grand-Duc un pouvoir réglementaire direct et autonome en disposant que le Grand-Duc règle l’organisation de son gouvernement. Ce pouvoir est donc indépendant de la cause d’ouverture fondamentale des règlements qui est l’exécution des lois. L’octroi de ce pouvoir autonome par la Constitution procède de l’idée de la séparation des pouvoirs : l’organe gouvernemental doit être indépendant à l’égard du Parlement; pour cette raison, il doit pouvoir déterminer en pleine indépendance son organisation intérieure. Dans le domaine circonscrit par la notion de l’ « organisation du Gouvernement », le Grand-Duc exerce un pouvoir discrétionnaire et originaire; les règlements fondés sur l’article 76 de la Constitution sont donc, dans leurs domaines, des actes équipollents aux lois (voir Pierre PESCATORE, Introduction à la science du droit, éd. 1978, n° 95, page 152).
Il s’ensuit que le prédit arrêté du 7 août 2004, ayant force de loi, a modifié la législation en matière d’« entrée et de séjour des étrangers » en ce sens que la compétence ministérielle revient au ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration, de sorte que le moyen tiré de l’incompétence de l’autorité à la base de l’arrêté de refus d’entrée et de séjour est à rejeter (cf. trib. adm. 25 août 2004, n° 18582 du rôle).
A l’appui de son recours, la demanderesse fait valoir pour le surplus qu’elle ne remplirait aucun des critères prévus par l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, pour se voir refuser l’entrée et le séjour au Grand-Duché de Luxembourg. Elle estime par voie de conséquence que cette disposition légale ne saurait être utilement retenue pour fonder la décision litigieuse.
Quant au motif de refus basé sur la considération qu’elle s’adonnerait à une activité rémunérée, elle estime encore qu’il manquerait de base légale, étant donné que la loi modifiée du 28 mars 1972 ne prévoirait pas d’interdiction pour les étrangers de s’adonner à une activité rémunérée. Concernant plus particulièrement l’exigence inscrite à l’article 26 de la même loi de 1972 pour les travailleurs étrangers d’être munis d’un permis de travail pour être occupé sur le territoire du Grand-Duché, la demanderesse fait valoir que cet article ne lui serait pas applicable, étant donné qu’elle n’aurait jamais travaillé pour le compte d’autrui et qu’elle serait indépendante.
Elle fait exposer pour le surplus, qu’en tant que ressortissante roumaine elle n’aurait pas besoin d’une autorisation de séjour au Grand-Duché de Luxembourg, étant donné que depuis 2002, en application des « Traités et Conventions Internationales en vigueur », elle n’aurait besoin ni d’un visa ni d’une autorisation de séjour pour entrer dans les différents pays de l’espace Schengen et qu’un passeport en cours de validité serait suffisant à cet effet. Estimant ainsi avoir été en droit de séjourner sans autre formalité jusqu’à trois mois au Grand-Duché de Luxembourg, elle signale n’avoir en aucune façon dépassé le délai ainsi autorisé.
Le délégué du Gouvernement rétorque que s’il est vrai que les ressortissants roumains peuvent librement circuler dans l’espace Schengen pendant une durée maximale de trois mois, cela ne les dispenserait néanmoins pas de disposer, d’une part, de la preuve de moyens d’existence personnels suffisants et, d’autre part, d’une autorisation de séjour et le cas échéant d’un permis de travail, en cas d’exercice d’une activité rémunérée sur le territoire d’un des pays membres de l’espace Schengen.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse fait valoir que le motif de refus basé sur l’absence alléguée de moyens d’existence personnels et suffisants dans son chef n’aurait pas été indiqué dans la décision attaquée et que de ce fait celle-ci devrait encourir l’annulation. Elle fait valoir pour le surplus que l’existence de moyens de subsistance serait vérifiée, en ce qui concerne les ressortissants roumains, à la frontière extérieure de l’espace Schengen et que tant lors de son entrée que lors de son départ, elle aurait disposé de moyens d’existence suffisants. Elle se réfère à cet égard aux pièces versées en cause par le délégué du Gouvernement dont il se dégagerait qu’elle avait des revenus s’élevant à 62,- € par jour, outre une commission sur les consommations, tout en relevant par ailleurs que la preuve du défaut de moyens d’existence incomberait aux autorités « expulsantes ».
Quant à l’affirmation du délégué du Gouvernement qu’il ne serait pas permis aux ressortissants des pays tiers de s’adonner à une activité rémunérée sans être en possession d’un permis de travail et d’une véritable autorisation de séjour durant les trois mois de leur séjour, la partie demanderesse fait valoir d’abord que ce motif serait dépourvu de base légale. Elle relève ensuite que l’arrêté déféré ne ferait aucune référence à la nature de l’activité rémunérée et que lors de son interpellation, elle aurait clairement indiqué qu’elle était indépendante et qu’elle n’avait pas été engagée par un contrat de travail. Elle fait valoir plus particulièrement que sa profession rentrerait dans la catégorie visée sub 4 de l’article 7 du règlement grand-ducal du 12 mars 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg visant « le personnel des attractions foraines, cirque, théâtre, revue et autres établissements ambulants à condition que l’occupation sur le territoire luxembourgeois soit inférieure à un mois », de sorte à être dispensée, par l’effet de cette même disposition réglementaire, de l’obligation du permis de travail.
Concernant d’abord l’argumentation de la demanderesse consistant à soutenir que le motif de refus basé sur l’absence alléguée de moyens d’existence personnels et suffisants dans son chef n’aurait pas été indiqué dans la décision attaquée, force est de constater qu’il se dégage du libellé de la décision litigieuse que celle-ci est basée expressément sur l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée énonçant au titre de motif de refus d’entrée et de séjour trois cas d’ouverture, dont notamment celui de ne pas disposer de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour. Dans la mesure où ladite décision, outre de mentionner la base légale appropriée pour sous-tendre le motif de refus litigieux, retient également que l’intéressée s’adonne à une activité rémunérée sans être en possession d’un permis de travail et d’une autorisation de séjour, partant une considération rattachable directement au motif de refus sous examen, celui-ci a été porté à suffisance à la connaissance de l’intéressée. Il s’y ajoute que ledit motif a été explicité en cours d’instance contentieuse et que la partie demanderesse a pu utilement prendre position y relativement dans le cadre de ses mémoires écrits respectifs, de sorte qu’aucune lésion afférente de ses droits de la défense ne saurait être retenue.
Conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main d’œuvre étrangère « l’entrée et le séjour au Grand-Duché pourront être refusés à l’étranger : qui est dépourvu de papiers de légitimation prescrits, et de visa si celui-ci est requis ; qui est susceptible de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics ; qui ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour ».
La demanderesse estime que cette faculté de refus serait mise en échec par la loi du 3 juillet 1992 portant approbation de la Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985, désignée ci-après « Accord de Schengen », en ce que cette dernière dispenserait les ressortissants roumains de la nécessité d’une autorisation de séjour ainsi que de la formalité d’un visa lorsqu’ils possèdent un passeport en cours de validité.
Si les parties au litige sont certes en accord pour dire que Madame …, en tant que ressortissante roumaine, est dispensée de l’obligation de visa pour circuler pendant une durée maximale de trois mois dans l’espace Schengen, leurs points de vue sont divergents quant à la nature et à la portée exactes de ce droit de circuler.
Aux termes de l’article 20 de l’Accord de Schengen « 1) les étrangers non soumis à l’obligation de visa peuvent librement circuler sur les territoires des Parties Contractantes pendant une durée maximale de trois mois au cours d’une période de six mois à compter de la date de première entrée, pour autant qu’ils remplissent les conditions d’entrées visées à l’article 5, paragraphe 1, points a, c, d et e. (…) 3) Les dispositions du présent article s’appliquent sans préjudice des dispositions de l’article 22 ».
En ce qui concerne les conditions à remplir par les étrangers visés à l’article 20 de l’Accord de Schengen, il découle de l’article 5 que « 1) pour un séjour n’excédant pas trois mois, l’entrée sur les territoires des Parties Contractantes peut être accordée à l’étranger qui remplit les conditions ci-après :
a) posséder un document ou des documents valables permettant le franchissement de la frontière, déterminés par le Comité exécutif ;
b) être en possession d’un visa valable si celui-ci est requis ;
c) présenter le cas échéant les documents justifiant de l’objet et des conditions du séjour envisagé et disposer des moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays de provenance ou le transit vers un Etat tiers dans lequel son admission est garantie, ou être en mesure d’acquérir légalement ces moyens ;
d) ne pas être signalé aux fins de non-admission ;
e) ne pas être considéré comme pouvant compromettre l’ordre public, la sécurité nationale ou les relations internationales de l’une des Parties Contractantes ;
2) L’entrée sur les territoires des Parties Contractantes doit être refusée à l’étranger qui ne remplit pas l’ensemble de ces conditions (…) ».
L’article 22 complète l’article 20 sus-énoncé en précisant les formalités à remplir par l’étranger qui entre sur le territoire d’une des Parties Contractantes pour y séjourner pour une durée inférieure à trois mois. En vertu de cet article « 1) les étrangers entrés régulièrement sur le territoire d’une des Parties Contractantes sont tenus de se déclarer, dans les conditions fixées par chaque Partie Contractante, aux autorités compétentes de la Partie Contractante sur le territoire de laquelle ils pénètrent. Cette déclaration peut être souscrite aux choix de chaque Partie Contractante, soit à l’entrée, soit, dans un délai de trois jours ouvrables à partir de l’entrée, à l’intérieur du territoire de la Partie Contractante sur lequel ils pénètrent ».
Il découle de l’article 1er du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux formalités à remplir par les étrangers séjournant au pays, modifié par règlement grand-
ducal du 18 septembre 1995, que le Luxembourg a opté pour la faculté de la déclaration aux autorités locales de la commune dans un délai de trois jours.
L’article 2 du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 précité précise à cet effet que « la déclaration prescrite par l’article 1er contiendra les indications nécessaires pour pouvoir constater et vérifier l’état civil, la nationalité, les antécédents et les moyens d’existence de l’étranger et des autres personnes comprises dans la déclaration (…) ».
En l’espèce, force est de constater que les pièces versées à l’appui du recours ne renseignent pas sur l’existence d’une déclaration d’arrivée documentant la date d’entrée de la demanderesse au pays. Force est encore de constater que sur question expresse afférente du tribunal à l’audience, la mandataire de la demanderesse n’a pas non plus su utilement renseigner cette date.
Or, le droit de circuler librement, revendiqué par la demanderesse, étant limité dans le temps et les éléments constants en cause permettant de dégager que la demanderesse a manifestement séjourné depuis plus de trois jours au pays et y a exercé, de son propre aveu, une activité professionnelle, le tribunal, en l’état actuel de l’instruction du dossier, ne dispose pas d’éléments susceptibles de dégager le caractère légal du séjour de la demanderesse au pays au jour de la prise de la décision litigieuse, faute de pouvoir utilement situer dans le temps son entrée déclarée au pays.
En effet, l’obligation de se déclarer aux autorités compétentes du pays sur le territoire duquel la personne concernée se propose de circuler, voire de s’établir par application de l’article 20 de l’Accord de Schengen constitue un élément clé pour apprécier la régularité du séjour ultérieur en ce sens que cette régularité suppose impérativement l’observation d’un certain délai, en l’occurrence le temps limite accordé à l’étranger concerné, ceci au-delà même de toute question pouvant se poser par ailleurs quant à la nature des activités qu’il serait possible d’exercer librement, sans autre autorisation administrative, pendant la durée maximale de trois mois du droit de circuler librement. Or, faute pour la demanderesse d’établir, voire d’offrir en preuve sa date d’arrivée au pays, son moyen basé sur le non-respect allégué de son droit de circuler librement ne saurait être utilement acueilli par le tribunal, étant donné qu’aucun élément tangible permettant de dégager que le ministre aurait méconnu tant la réalité de son entrée déclarée au pays que le délai de libre circulation dont elle se prévaut n’a été fourni au dossier.
La même conclusion s’impose en l’état relativement à la question de l’existence de moyens d’existence personnels et suffisants dans le chef de la demanderesse. En effet, en l’absence de toute pièce susceptible de documenter l’existence de revenus, voire la nature de l’activité professionnelle exercée par la demanderesse, le tribunal n’a pas été mis en mesure d’exercer utilement un contrôle juridictionnel par rapport à la décision litigieuse. Il importe par ailleurs de relever dans ce contexte que contrairement à ce qui est soutenu par la demanderesse dans son mémoire en réplique, le rapport référencé sous le numéro 65112/05 de la police grand-ducale, section de recherches et d’enquêtes criminelles, Luxembourg, section Mœurs, daté du 8 février 2005 n’est pas de nature à dégager l’existence de revenus dans le chef de la demanderesse, l’auteur dudit rapport ayant au contraire expressément relevé que l’intéressée n’était pas en mesure de produire un quelconque contrat documentant son activité professionnelle.
Les carences ci-avant constatées au niveau des pièces fournies en cause pour sous-
tendre les prétentions de la demanderesse n’ayant pas été utilement comblées en cause, étant entendu que des explications orales fournies par le mandataire d’une partie non autrement étayées ne sont pas susceptibles de valoir comme preuve, voire comme début de preuve de faits non autrement documentés en cause, il se dégage dès lors de l’ensemble des considérations qui précèdent que ni le fait du séjour irrégulier de la demanderesse au pays, ni l’absence de moyens personnels suffisants dans son chef, motifs suffisants pour sous-tendre la décision litigieuse, n’ont été utilement énervés en cause, de sorte que le recours en annulation, en l’état actuel de l’instruction du dossier est à rejeter comme étant non fondé.
La demanderesse sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de l’ordre de 750 €.
Eu égard à l’issue du litige, cette demande en allocation d’une indemnité de procédure est à rejeter.
Par ces motifs le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit non justifié et en déboute ;
écarte la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 juin 2005 par :
Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Lenert 7
