Tribunal administratif Nos 18663 et 18727 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits respectivement les 21 septembre et 18 octobre 2004 Audience publique du 22 juin 2005
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Recours formés par Monsieur …, … contre une délibération du conseil communal de la commune de Sandweiler et une décision du ministre de l’Intérieur en matière d’aménagement des agglomérations
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JUGEMENT
I.
Vu la requête, inscrite sous le numéro 18663 du rôle, déposée le 21 septembre 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Pierre PROBST, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, pensionné, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une délibération du conseil communal de Hosingen du 4 août 2004 portant refus d’approbation d’un projet d’aménagement particulier portant sur des terrains sis à Hosingen, au lieu-dit « Hosingen », inscrits au cadastre sous le numéro E – …, en vue de la construction d’un ensemble résidentiel comprenant 27 appartements ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Georges WEBER, demeurant à Diekirch, en remplacement de l’huissier de justice Alex MERTZIG, du 15 octobre 2004 portant signification dudit recours à l’administration communale de Hosingen, établie à la maison communale à L-9801 Hosingen, 35, rue Principale ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour de Maître François GENGLER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, en remplacement de Maître Pierre PROBST, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 14 mars 2005 ;
II.
Vu la requête, inscrite sous le numéro 18727 du rôle, déposée le 18 octobre 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Pierre PROBST, préqualifié, au nom de Monsieur …, préqualifié, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 1er septembre 2004 portant approbation de ladite délibération du 4 août 2004 du conseil communal de Hosingen ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour de Maître François GENGLER, préqualifié, en remplacement de Maître Pierre PROBST, préqualifié, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 14 mars 2005 ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean-Louis HENCKS, en remplacement de Maître François GENGLER, en sa plaidoirie.
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Le 23 décembre 2003, l’architecte Maryline LODOMEZ introduisit pour le compte de Monsieur … une demande d’approbation d’un projet d’aménagement particulier portant sur des terrains sis à Hosingen, au lieu-dit « Hosingen », inscrits au cadastre sous le numéro E – …, en vue de la construction d’un ensemble résidentiel comprenant 27 appartements.
Lors de sa séance du 2 avril 2004, la Commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur avisa négativement le projet d’aménagement particulier dans les termes suivants :
« La Commission d’Aménagement, lors de sa séance du 2 avril 2004, à laquelle assistaient Monsieur Jean-Pierre Sinner, Madame Yvette Conter, ainsi que Messieurs Jean-
Marie Sinner et Roger Terrens, a émis comme suit à l’unanimité des voix l’avis requis par la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes au sujet du projet d’aménagement particulier portant sur des fonds sis à Hosingen, commune de Hosingen, au lieudit « Hosingen », présenté par le bureau d’architecture Maryline Lodomez.
La Commission a analysé le projet à la lumière de l’avis qu’elle a émis en date du 6 février 2004 (réf. : 14266/74C CS) couvrant les terrains limitrophes sur ce site très exposé.
Afin d’assurer une urbanisation cohérente de ce secteur du village, la Commission recommande de faire élaborer un projet d’ensemble pour cette partie du village.
D’une manière générale, la Commission estime qu’il est essentiel qu’un projet s’intègre par sa volumétrie et son expression architecturale dans son environnement naturel et bâti ; ce qui n’est pas assuré par le projet en marge.
La Commission est également en défaveur du projet visant un scellement à l’extrême du terrain et dans lequel les espaces verts sont réduits à des espaces résiduaires.
En ce qui concerne la sécurité publique le projet sous rubrique ne peut être accepté par son organisation interne et son accessibilité extérieure.
Finalement, la Commission profite de la présente pour inviter une fois de plus la commune de Hosingen à procéder à une révision d’ensemble de son projet d’aménagement général dont l’élaboration remonte à 1981 ».
Par courrier du 12 août 2004, le bourgmestre de la commune de Hosingen informa le mandataire de l’époque de Monsieur … de ce qui suit :
« Maître, En réponse à votre estimée du 22 juillet dernier, j’ai l’honneur de porter à votre connaissance que sur la base des articles 11 et 30 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, le conseil communal a rejeté dans sa séance du 4 août 2004 le projet d’aménagement particulier introduit par le bureau d’architecture Lodomez pour le compte du sieur … et portant sur des fonds, sis à Hosingen, au lieu-dit « Hosingen », inscrits au cadastre sous le numéro E-….
Les conseillers se sont ainsi ralliés à l’avis de la Commission d’aménagement, émis le 2 avril 2004.
Dans ce contexte, et toujours en me référant à votre courrier précité, il me tient à cœur de vous signaler que j’éprouve des difficultés à suivre le fil de vos idées. A ma connaissance votre client …, épaulé du bureau Lodomez, a assisté le 11 mai 2004 et le 15 juillet 2004 à deux réunions de travail concernant précisément l’objet sous rubrique. Privé des informations de ces réunions, comment aurait-il pu présumer que son terrain serait destiné à être intégré « dans un projet éventuel futur de lotissement privé situé à l’extérieur du périmètre d’agglomération » ? Aussi, Monsieur … s’est vu délivrer le 16 juillet 2004 une ampliation de l’avis de la commission concernant son dossier. (…) » Par requête déposée le 21 septembre 2004, et inscrite sous le numéro 18663 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de Hosingen du 4 août 2004 portant refus d’adoption du projet d’aménagement particulier par lui présenté.
Le 17 septembre 2004, le bourgmestre de la commune de Hosingen porta à la connaissance du public que la délibération du conseil communal du 4 août 2004 portant rejet du projet d’aménagement particulier soumis par Monsieur … a été approuvée par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, ci-après désigné par le « ministre de l’Intérieur », en date du 1er septembre 2004, tout en énonçant que son courrier valait clôture du dossier.
Par requête déposée le 18 octobre 2004, et inscrite sous le numéro 18727 du rôle, Monsieur … a encore fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 1er septembre 2004 portant approbation de ladite délibération du conseil communal de Hosingen du 4 août 2004.
Il y a lieu de relever d’abord que ni l’administration communale de Hosingen, ni l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg n’ont fourni de mémoire en réponse en cause dans le délai légal bien que la requête introductive ait été valablement signifiée à l’administration communale de Hosingen par acte d’huissier du 15 octobre 2004 et notifiée par la voie du greffe au délégué du gouvernement en date du 18 octobre 2004. Ceci étant, bien que le demandeur ne se trouve pas confronté à un contradicteur, il n’en reste pas moins que le tribunal doit examiner les mérites des moyens et arguments par lui soulevés.
Dans la mesure où les deux recours introduits par le demandeur, inscrits sous les numéros du rôle respectifs 18663 et 18727, portent sur un même projet d’aménagement particulier concernant des terrains sis à Hosingen, au lieu-dit « Hosingen », inscrits au cadastre sous le numéro E – …, en vue de la construction d’un ensemble résidentiel comprenant 27 appartements et où la délibération du conseil communal de Hosingen tout comme la décision d’approbation ministérielle subséquente s’inscrivent dans un seul et même cadre procédural d’adoption d’un plan d’aménagement, il y a lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de joindre les deux recours et d’y statuer par un seul jugement.
Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, il échet de relever que la délibération du conseil communal de Hosingen portant rejet du projet d’aménagement particulier, ainsi que la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur, en ce que ces actes s’inscrivent dans le cadre de la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement, participent au caractère réglementaire de ladite procédure et sont, en tant que telles susceptibles d’un recours en annulation devant le juge administratif sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif.
Les recours en annulation sont encore recevables pour avoir été introduits dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours inscrit sous le numéro 18663 du rôle, dirigé contre la délibération du conseil communal de Hosingen du 4 août 2004, matérialisée par le courrier prévisé du bourgmestre de ladite commune du 12 août 2004, la délibération du conseil communal n’ayant pas été produite, le demandeur reproche en premier lieu au conseil communal de Hosingen d’avoir fait application des dispositions de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi de 2004 », au motif que celle-ci ne serait pas applicable en l’espèce, l’article 108 (2) de ladite loi prévoyant que les procédures d’approbation de projets d’aménagement entamées d’après les dispositions de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après désignée par la « loi de 1937 », au moment de l’entrée en vigueur de la loi de 2004, sont continuées sous le régime de la loi de 1937.
Le demandeur soutient ensuite que la délibération litigieuse du conseil communal de Hosingen manquerait de base légale pertinente en ce qu’elle se réfère, d’une part, à l’article 11 de la loi de 2004 qui traiterait des projets d’aménagement général non visés en l’espèce et, d’autre part, à l’article 30 de la loi de 2004 concernant la procédure d’adoption d’un projet d’aménagement particulier et le vote provisoire du conseil communal sans préciser les motifs de refus.
Enfin, il reproche à la délibération du conseil communal de Hosingen de ne pas être motivée, sinon d’être insuffisamment motivée, au motif qu’il ne suffirait pas de se rallier à un avis de la Commission d’aménagement, d’autant plus que la délibération litigieuse omettrait d’indiquer si elle se réfère également à la motivation dudit avis. Quant à la motivation de l’avis de la Commission d’aménagement, le demandeur fait valoir, d’une part, que les motifs y indiqués ne le concerneraient pas et, d’autre part, que ladite motivation serait trop vague et comporterait des considérations qui ne le concerneraient pas. Il critique encore le fait que la Commission d’aménagement se référerait dans son avis du 2 avril 2004 à son avis du 6 février 2004 qui n’aurait pas été annexé et dont il n’aurait pas eu connaissance.
Quant au recours inscrit sous le numéro 18727 du rôle et dirigé contre la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur portant sur la délibération du conseil communal de Hosingen du 4 août 2004, le demandeur, outre de relever qu’il n’aurait pas obtenu communication des motifs à l’origine de ladite décision d’approbation ministérielle, fait valoir les mêmes moyens que ceux invoqués à l’appui de son recours dirigé contre la délibération litigieuse du conseil communal de Hosingen du 4 août 2004.
Le premier moyen du demandeur consiste à soutenir que les dispositions de la loi de 2004 ne seraient pas applicables en l’espèce.
Force est de constater à cet égard que la loi de 2004 est entrée en vigueur le 8 août 2004. Il s’ensuit qu’au moment où le conseil communal de Hosingen a pris la délibération litigieuse du 4 août 2004, la loi de 2004 n’était point encore entrée en vigueur.
D’autre part, concernant la décision d’approbation de ladite délibération du conseil communal de Hosingen prise par le ministre de l’Intérieur le 1er septembre 2004, donc postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi de 2004, il échet de constater que, conformément à l’article 108 (2) de la loi de 2004, les procédures d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement général ou particulier en cours au moment de l’entrée en vigueur de ladite loi sont appelées à suivre les dispositions de la loi de 1937 pour autant qu’elles puissent être achevées dans un délai de douze mois qui suit l’entrée en vigueur de la loi de 2004 et que passé ce délai une nouvelle procédure d’adoption doit être engagée conformément aux dispositions de la nouvelle loi.
S’il est dès lors vrai que les dispositions de la loi de 2004 ne sont pas applicables en l’espèce et que les décisions litigieuses sont à apprécier à la lumière des dispositions de la loi de 1937, il n’en reste pas moins que la simple indication erronée de la loi de 2004 ne saurait porter à conséquence, étant donné que la procédure prévue par la loi de 1937 semble en apparence avoir été suivie et qu’aucun vice de procédure sous le régime de la loi de 1937 n’a été allégué par le demandeur ou n’est apparent aux yeux du tribunal. Il s’ensuit que le moyen d’annulation afférent du demandeur laisse d’être fondé.
Quant au moyen tiré d’un défaut de motivation suffisante des décisions déférées, il échet de prime abord de relever que, comme les décisions attaquées s’analysent en des actes administratifs à caractère réglementaire, les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, et notamment celles de son article 6 concernant l’obligation d’indication des motifs, ne sont pas applicables, étant donné qu’en vertu de l’article 4 de la loi de base du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, leur champ d’application est limité aux seules décisions individuelles.
S’il est donc vrai que les auteurs des décisions déférées n’ont pas l’obligation de respecter les exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, il n’empêche que la délibération communale déférée, tout comme la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur ne doivent cependant pas moins reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où elles ont été prises et dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité.
Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir. Cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidés dans leur décision (cf. trib. adm. 9 juin 2004, n° 11415a du rôle, www.ja.etat.lu), le contrôle de légalité exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur des considérations d’opportunité, notamment d’ordre politique, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés.
En l’espèce, c’est à tort que le demandeur fait valoir que les décisions litigieuses ne seraient pas suffisamment motivées, alors que les motifs de refus se trouvent indiqués dans l’avis de la Commission d’aménagement du 2 avril 2004. En effet, il ressort du courrier précité du bourgmestre de la commune de Hosingen du 12 août 2004 que le conseil communal de ladite commune, en prenant le 2 août 2004 la délibération litigieuse, s’est rallié à l’avis de la Commission d’aménagement du 2 avril 2004, laquelle, tout en émettant la recommandation d’élaborer un projet d’ensemble pour la partie du village dont s’agit, a indiqué comme motifs pour justifier son avis négatif le fait que le projet ne s’intègre pas « par sa volumétrie et son expression architecturale dans son environnement naturel et bâti », qu’il vise « un scellement à l’extrême du terrain et dans lequel les espaces verts sont réduits à des espaces résiduaires » et en ce qui concerne la sécurité publique, qu’il ne peut être « accepté par son organisation interne et son accessibilité intérieure ». Par ailleurs, le ministre de l’Intérieur, en approuvant ladite délibération communale a fait nécessairement siens les motifs de refus retenus par le conseil communal de Hosingen.
En ce qui concerne le bien-fondé des décisions litigieuses, force est encore de constater que le contrôle de leur légalité interne impose leur confrontation avec les dispositions de la loi de 1937, applicable en l’espèce comme retenu ci-avant. Or, dans la mesure où le demandeur n’a ni allégué ni établi une violation des dispositions de la loi de 1937 et faute d’une violation apparente de l’une d’entre elles, le bien-fondé des décisions déférées ne se trouve pas ébranlé en cause.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
Les demandes en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.-
euros chacune formulées par le demandeur, abstraction faite de ce que la faculté pour le tribunal administratif d’allouer une indemnité de procédure trouve son fondement dans l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et non pas dans l’article 240 du nouveau Code de procédure civile, sont à rejeter comme n’étant pas fondées, étant donné que le demandeur a succombé dans ses moyens et arguments et qu’il n’a pas autrement établi en quoi il serait inéquitable de laisser à sa charge les sommes exposées par lui.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
prononce la jonction des recours inscrits sous les numéros du rôle respectifs 18663 et 18727 ;
reçoit les recours en annulation en la forme ;
au fond, les déclare non justifiés, partant en déboute ;
déboute le demandeur de ses demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 22 juin 2005 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Campill 7
