Tribunal administratif N° 19194 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 janvier 2005 Audience publique du 30 mai 2005 Recours formé par Madame …, … et consorts contre une décision du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire en présence de l’administration communale de Reckange-sur-Mess en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 19194 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 19 janvier 2005 par Maître Mathias PONCIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Madame …, 2) Madame … 3) Madame … tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 septembre 2004, leur communiquée par courrier communal du 21 octobre 2004, portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal de Reckange-sur-
Mess ayant adopté définitivement la modification du plan d’aménagement général comportant l’extension du périmètre d’agglomération de la localité de Roedgen, au lieu-
dit « Neiwiss » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 24 janvier 2005 portant signification de ce recours à l’administration communale de Reckange-sur-Mess ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de la part de Maître Claude PAULY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg pour compte de l’administration communale de Reckange-sur-Mess déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 janvier 2005 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 mars 2005 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 avril 2005 par Maître Mathias PONCIN au nom des parties demanderesses ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Claude PAULY ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 9 mai 2005 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la notification de l’acte ministériel déféré ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Sébastien COY, en remplacement de Maître Mathias PONCIN, et Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH s’étant rapportés aux écrits de leurs parties à l’audience publique du 23 mai 2005.
Considérant que par délibération du 9 octobre 2003, le conseil communal de Reckange-sur-Mess, par huit voix contre une, a adopté définitivement la modification du plan d’aménagement général (PAG) consistant dans l’extension du périmètre d’agglomération de la localité de Roedgen, au lieu-dit « Neiwiss », portant création à l’endroit d’une zone « Wohngebiete 1 » soumise à un plan d’aménagement particulier (PAP), suivant les propositions de l’architecte … faites au nom et pour le compte des consorts …, …, …, telles qu’avisées favorablement par le collège échevinal de Reckange-
sur-Mess en sa séance du 29 janvier 2003, mais avisées négativement par la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur ;
Considérant que par communication datée du 23 septembre 2004 adressée par le ministre de l’Intérieur au commissaire de district de Luxembourg, un refus d’approbation relativement à la délibération prévisée du 9 octobre 2003 a été formulé en ces termes :
« Monsieur le commissaire de district, Je vous prie de bien vouloir informer les autorités communales de Reckange-sur-
Mess que je ne suis pas en mesure d’approuver sur la base de l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes la délibération du 9 octobre 2003 du conseil communal portant adoption définitive du projet de modification du Projet d’Aménagement Général concernant des fonds sis à Roedgen, commune de Reckange-sur-Mess, au lieu-dit « In der Neuwiss », présenté par les consorts … .
En effet, l’aménagement des fonds en question favoriserait le développement désordonné de la localité de Roedgen et serait par conséquent contraire à un urbanisme bien conçu.
Il convient de chercher à éviter le développement d’une urbanisation désordonnée, souvent tentaculaire le long des principales voies de circulation, au détriment d’une évolution concentrique des localités. Cet objectif a d’ailleurs été formellement consacré par le Gouvernement en tant que directive générale devant présider à une urbanisation optimale.
C’est ainsi, notamment, que le Gouvernement en Conseil a décidé que « le développement concentrique des localités autour de leur noyau doit être favorisé. Les terrains libres à l’intérieur des localités doivent être urbanisés en priorité, avant toute extension du périmètre bâti. Des localités voisines ne peuvent se rejoindre que si l’ensemble ainsi constitué forme une unité fonctionnelle ».
Ces mêmes principes ont été retenus par le Programme Directeur d’Aménagement du Territoire, qui vise par ailleurs à éviter le mitage de l’espace disponible et la création, en périphérie des localités, de lotissements ou de quartiers formant des îlots à part. L’extension urbaine dite « en mitage » a pour conséquence un gaspillage foncier, le développement d’un tissu urbain peu structuré et problématique en matière de réseaux comme de services, l’anéantissement des interactions sociales, une incohérence de la gestion des espaces naturels et agricoles en frange de l’urbanisation, la dégradation des sites et paysages, la stérilisation des terres agricoles ou l’entrave à une exploitation rentable, la hausse des valeurs foncières rendant difficile l’accès au marché foncier productif, ainsi que le cloisonnement de l’espace entravant les opérations de restructuration foncière.
La présente décision sort ses effets sans préjudice des charges qui grèvent ou pourront grever les fonds en question en vertu de dispositions à prendre sur la base de l’article 2 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Veuillez agréer, Monsieur le commissaire de district, … » ;
Considérant que c’est contre la décision de refus d’approbation ainsi véhiculée que Madame …, ainsi que Mesdames … et …, ci-après « les consorts … », ont fait introduire un recours tendant principalement à son annulation et subsidiairement à sa réformation ;
Considérant que bien que ce recours ait été signifié à l’administration communale de Reckange-sur-Mess, cette dernière n’a point comparu en ce que, quoique constituant avocat à la Cour, aucun mémoire n’a été déposé en son nom, de sorte que le tribunal est amené à statuer néanmoins à l’égard de toutes les parties suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Considérant que le délégué du Gouvernement conclut en premier lieu à l’irrecevabilité du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire ;
Considérant que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des parties du territoire communal qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever, ont un caractère réglementaire ;
Que plus particulièrement le refus d’approbation du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire participe au caractère réglementaire de la délibération du conseil communal ayant adopté une modification d’un plan d’aménagement général dont l’approbation ministérielle a été sollicitée (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Actes réglementaires, n° 20, p. 37 et autres décisions y citées) ;
Considérant que dans la mesure où aux termes de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, tel que résultant de la modification apportée par l’article 61, 1° de la loi précitée du 21 juin 1999, seul un recours en annulation est ouvert à l’encontre d’un acte administratif à caractère réglementaire, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire ;
Considérant que le recours en annulation, introduit par ailleurs suivant les formes et délai prévus par la loi, non contesté à cet escient, est recevable ;
Considérant qu’au fond, à travers leur requête introductive d’instance, les demandeurs concluent à l’annulation de l’acte ministériel déféré essentiellement pour insuffisance de motivation in concreto équivalant à une absence de motivation, reprochant au ministre de n’avoir pas, au-delà de l’énonciation de principes généraux restés à l’état théorique, appliqué les concepts par lui mis en avant à la situation concrète sur le terrain ;
Que suite au dépôt du dossier administratif en annexe au mémoire en réponse du délégué du Gouvernement, les demandeurs de solliciter encore, à travers leur mémoire en réplique, l’annulation de l’acte ministériel déféré pour contradiction entre le refus d’approbation tel que résultant de la notification prévisée leur faite par courrier communal du 21 octobre 2004 suite à la communication du ministre de l’Intérieur au commissaire de district du 23 septembre 2004 prérelatée, d’un côté, et le tampon figurant sur la partie graphique du PAG telle que soumise pour approbation au ministre de l’Intérieur de la part de l’administration communale de Reckange-sur-Mess suite à l’adoption de la modification du PAG concernant la localité de Roedgen intervenue à travers la délibération du 9 octobre 2003 prévisée, d’un autre côté ;
Que les demandeurs de s’emparer de deux tapons figurant sur la partie graphique en question relatant, le premier en date, que « le présent document fait l’objet de ma décision du 10/06/04 référence 13.945/80C, le ministre de l’Intérieur Michel Wolter Mte » et, le second en date, « n° 13945/80C vu et approuvé, Luxembourg le 23/09/04, le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, Jean-Marie Halsdorf, Mte » ;
Qu’ils énoncent que pour la personne qui consulte la seule partie graphique du PAG de la commune de Reckange-sur-Mess, concernant la localité de Roedgen, ainsi modifiée, la délibération du 9 octobre 2003 portant inclusion dans le périmètre d’agglomération de fonds situés au lieu-dit « Neiwiss » dans une zone « Wohngebiete 1 soumise à PAP » se trouve concernée par une décision du ministre de l’Intérieur du 10 juin 2004, dont la teneur n’est pas précisée, puis approuvée expressément par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire suivant tampon du 23 septembre 2004 ;
Que tout en énonçant ne pouvant comprendre « pour quelles raisons il y a divergence entre la décision sur le plan et la décision de refus écrite », faisant qu’une prise de position de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg est de mise, les demandeurs de conclure que « sur base de toutes les considérations qui précèdent », la décision ministérielle déférée est entachée et encourt l’annulation avec toutes les conséquences de droit ;
Considérant qu’à travers son mémoire en duplique, le délégué du Gouvernement de prendre position par rapport au mémoire en réplique déposé par les demandeurs comme suit : « dans ce mémoire les requérants soulèvent que sur le plan d’aménagement général de la commune de Reckange-sur-Mess figure un tampon de Monsieur le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire du 10 juin 2004 avec la référence « le présent document fait l’objet de ma décision du 10 juin 2004 référence 13945/80C » et qu’ils ignorent le contenu de cette prétendue décision.
Sur ledit document figure effectivement un tel tampon, mais il a été barré. En effet, il s’agit d’une erreur matérielle, alors qu’à cette date aucune décision n’avait été prise par Monsieur le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire. La seule décision ministérielle qui a été prise date du 23 décembre 2004.
Les requérants affirment encore que sur le même document figure un tampon daté du 23 septembre 2004, laissant penser que Monsieur le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire aurait approuvé le plan avec le PAP et qui est pourtant contraire à sa décision du même jour.
Ici, il s’agit encore d’une erreur matérielle. En effet, ledit tampon a été apposé par erreur sur le plan d’aménagement général par les services de la Direction de l’Aménagement Communal et du Développement urbain. Il reste néanmoins que Monsieur le Ministre a clairement refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 9 octobre 2003, portant adoption définitive du projet de modification du plan d’aménagement général concernant les fonds sis à Roedgen, commune de Reckange-sur-Mess, au lieu-dit « In der Neuwiss », présenté par les consorts ….
La partie écrite de la décision ministérielle litigieuse faisant foi, il y a lieu de rejeter le moyen » ;
Considérant que la délibération du conseil communal de Reckange-sur-Mess du 9 octobre 2003 portant adoption définitive de la modification du PAG de la localité de Roedgen au lieu-dit « Neiwiss » se cristallise au niveau de la partie graphique du PAG relatant l’extension du périmètre d’agglomération ainsi opérée avec inclusion des terrains en question situés au lieu-dit « Neiwiss » en zone « Wohngebiete 1 soumise à PAP » ;
Considérant que le contrôle du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, en tant qu’organe de tutelle s’opère en fonction de l’objet réel de la délibération communale transmise pour approbation, se dégageant elle-même de l’acte matériel soumis à la délibération du conseil communal, à savoir en l’espèce des plans exprimant graphiquement le reclassement opéré au niveau du plan d’aménagement général (cf. trib. adm. 13 décembre 2004, n° 18220 du rôle, disponible sur internet www.ja.etat.lu ;
Considérant que relativement à une modification de la partie graphique d’un plan d’aménagement général, ce sont les plans exprimant graphiquement le reclassement opéré au niveau du plan d’aménagement général, munis des tampons afférents des autorités communales et étatiques intervenues dans la procédure d’adoption et d’approbation y relative, qui sont appelés à faire foi et à renseigner fidèlement sur l’état de la réglementation communale d’urbanisme applicable concernant la partie graphique du PAG ;
Que le tribunal ne saurait dès lors suivre le délégué du Gouvernement lorsqu’il affirme à travers son mémoire en duplique que ce serait la partie écrite de la décision ministérielle litigieuse qui ferait foi face aux tampons apposés sur les plans constituant la partie graphique du PAG ;
Considérant que relativement au tampon se référant à une décision du ministre de l’Intérieur du 10 juin 2004, l’affirmation du délégué du Gouvernement comme quoi ce tampon aurait été barré n’est point vérifiée en fait ;
Qu’en effet, suivant la copie de l’original de la partie graphique versée au dossier comportant les 2 tampons précités, aucun d’eux ne se trouve être barré ;
Que de même, la simple affirmation d’une erreur matérielle non autrement étayée ne saurait suffire à justifier l’apposition du tampon en question, tout comme il est patent qu’à la date du 10 juin 2004 aucune décision n’a pu être prise par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, seul le ministre de l’Intérieur ayant été en fonctions à l’époque, le titre « ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire » ne découlant que de l’arrêté grand-ducal du 31 juillet 2004 portant énumération des ministères ;
Qu’enfin, l’indication du mémoire en duplique disant que la seule décision ministérielle qui a été prise date du 23 décembre 2004 apparaît comme reposant, elle, sur une erreur matérielle, alors que la décision documentée en l’espèce porte la date du 23 septembre 2004 ;
Considérant que l’affirmation du représentant étatique suivant laquelle le tampon apposé comportant la date du 23 septembre 2004 résulterait encore d’une erreur matérielle laisse à son tour d’être étayée en fait ;
Que s’il est vrai que le mémoire étatique énonce que ledit tampon avait été apposé par erreur sur le plan d’aménagement général par les services de la direction de l’aménagement communal et du développement urbain, cette affirmation se trouve cependant infirmée par le fait que le tampon en question présentant la mention « vu et approuvé » a été signé par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire en personne ;
Considérant que force est dès lors au tribunal de retenir à partir des éléments lui soumis qu’il y a une contradiction flagrante entre le tampon apposé directement sur les plans constituant la partie graphique du PAG de la commune de Reckange-sur-Mess portant approbation de la délibération du 9 octobre 2003 par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, d’une part, et la décision ministérielle de refus d’approbation datée du 23 septembre 2004 telle que résultant du courrier ministériel adressé au commissaire de district de Luxembourg et transmis par la commune aux parties demanderesses ;
Considérant que ces deux émanations ministérielles sont parfaitement incompatibles, étant diamétralement opposées en leur essence – approbation de la délibération communale en question à travers le tampon porté sur la partie graphique du PAG face au refus d’approbation énoncé dans le courrier ministériel adressé au commissaire de district – et se trouvent toutes les deux pourvues de la signature ministérielle ;
Qu’il est patent que la simple invocation itérative d’erreurs matérielles non autrement étayées et le caractère barré d’un seul des deux tampons, par ailleurs non vérifié en l’état des pièces versées au dossier, ne suffisent point pour éluder la contradiction des deux émanations ministérielles contradictoires en question ;
Considérant que pour un acte administratif à caractère réglementaire, la simple correction ex post à travers un mémoire contentieux du représentant étatique n’est point suffisante, s’agissant d’un acte à portée générale ne comportant d’autre publicité que le dépôt des plans en la maison communale avec, le cas échéant, exemplaire gardé au ministère de tutelle ;
Considérant que si la volonté du ministre avait été de rapporter, sinon de révoquer les tampons documentant ou apparaissant comme se référant à une approbation ministérielle, il aurait appartenu, par parallélisme des formes, au ministre lui-même de les mettre à néant, pareil acte n’étant point documenté en l’espèce ;
Considérant qu’il suit de l’ensemble des développements qui précèdent, que sur base de la contradiction inhérente à la situation de coexistence d’un refus d’approbation et du tampon ministériel d’approbation, l’acte ministériel déféré du 23 septembre 2004 encourt l’annulation pour violation des formes destinées à protéger l’administré, ce dernier étant dans l’impossibilité de reconnaître par ses propres moyens quelle a été en définitive la décision prise par le ministre compétent relativement à la délibération précitée du conseil communal de Reckange-sur-Mess du 9 octobre 2003 ;
Que compte tenu de l’annulation ainsi encourue dans le chef de l’acte ministériel déféré, il n’y a pas lieu de pousser plus loin l’analyse des autres moyens proposés en cause ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, le dit justifié ;
partant annule l’acte ministériel déféré et renvoie l’affaire devant le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire en prosécution de cause ;
condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 30 mai 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
