Tribunal administratif N° 18957 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 décembre 2004 Audience publique du 30 mai 2005 Recours formé par Madame …, S., contre une décision du bourgmestre de la commune de S.
en présence de Monsieur … et de son épouse, Madame …, S.
et de Madame … et de Madame …, S.
en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18957 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2004 par Maître Pierre REUTER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, employée privée, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de S. du 3 novembre 2004 portant refus de sa demande d’autorisation d’agrandir et de transformer sa maison d’habitation sise à S., 3, rue d’Arlon, par une extension de la façade vers l’arrière ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 2 décembre 2004, par lequel cette requête a été signifiée à l’administration communale de S., établie à L-…, à Monsieur … et à son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, ainsi qu’à Madame … et Madame …, les deux demeurant à L-… ;
Vu la constitution d’avocat de Maître Marc KERGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de Monsieur … et de son épouse, Madame …, préqualifiés, déposée au greffe du tribunal administratif le 3 décembre 2004 ;
Vu la constitution d’avocat de Maître Philippe STROESSER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de S., déposée au greffe du tribunal administratif le 21 décembre 2004 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 10 janvier 2005 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc KERGER au nom des époux …-…, mémoire qui a été notifié aux mandataires constitués de la partie demanderesse et de l’administration communale de S. le 6 janvier 2005 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 4 février 2005 au greffe du tribunal administratif par Maître Philippe STROESSER au nom de l’administration communale de S., mémoire qui a été notifié aux mandataires constitués de la partie demanderesse et des époux …-… le 2 février 2005 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 février 2005 en nom et pour compte de la partie demanderesse, mémoire qui a été notifié aux mandataires constitués de l’administration communale de S. et des époux …-… le 22 février 2005 ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA du 23 février 2005, par lequel ledit mémoire en réplique a été signifiée à Madame … et Madame …, préqualifiées ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mars 2005 en nom et pour compte des époux …-…, mémoire qui a été notifié aux mandataires constitués de la partie demanderesse et de l’administration communale de S. le 7 mars 2005 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Filipe RODRIGUES, en remplacement de Maître Pierre REUTER, Philippe STROESSER et Marc KERGER en leurs plaidoiries respectives.
Faisant suite à une demande du 13 septembre 2003 de Madame … visant la transformation et l’agrandissement de sa maison unifamiliale sise à S., 3, …, la commission des bâtisses de la commune de S., dans sa réunion du 21 octobre 2003, a exprimé l’avis suivant :
« Le règlement des bâtisses n’est pas adapté à la situation, puisqu’il règle surtout les constructions nouvelles espacées et non les noyaux et enchevêtrements existants.
Le projet concernant le rehaussement de la partie sur rue trouve l’accord unanime.
Sur la partie arrière, il n’est pas clair si le pignon entre les maisons 3 et 5 est mitoyen ou s’il appartient à Monsieur ….
Ce dernier s’oppose à toute modification de l’état actuel, qui puisse lui porter préjudice.
La Commission est d’avis qu’en l’absence de recul sur les limites latérales, le Bourgmestre devrait être en possession de l’accord des voisins concernés avant de donner suite à la demande de construire ».
En date du 3 novembre 2004, le bourgmestre de la commune de S., ci-après dénommé le « bourgmestre », fit parvenir à Madame … une lettre de la teneur suivante :
« Concerne : demande de construction au rdch entre consorts … et … Madame, Je voudrais revenir une dernière fois à votre courrier du 13 septembre 2004 par lequel vous réitérez votre demande en vue de l’obtention d’une permission de bâtir pour la partie arrière située entre les administrés … et ….
Après instruction et consultation de notre PAG, je constate que vous n’êtes pas en possession de l’accord de tous les voisins concernés.
Par conséquent, je suis au regret de vous informer que je refuse l’autorisation de construire pour la partie arrière ».
Le 8 décembre 2004, Madame … a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision prévisée du bourgmestre du 3 novembre 2004.
Le recours en annulation, non autrement contesté, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, la demanderesse expose qu’elle envisagerait de procéder à la transformation de sa maison d’habitation par une extension de la façade vers l’arrière, que le règlement des bâtisses de la commune de S., ci-après dénommé le « Rb », prévoirait en son article 4. d) un recul latéral des constructions d’au moins trois mètres, que ladite disposition aurait été introduite au Rb postérieurement à la date de construction des bâtisses existantes au cœur du centre de S. et qu’elle serait « manifestement inadaptée aux enchevêtrements d’habitations entièrement établies ».
La demanderesse soutient dans ce contexte que le Rb prévoirait en son article 6 une possibilité de dérogation aux règles de recul latéral, en ce sens que le bourgmestre pourrait accorder l’autorisation sollicitée « à condition que l’objet de la demande ne verse dans le sens contraire du règlement » et que « les reculs réglementaires pourront être réduits par le Bourgmestre, sur la demande motivée, en observant le rapport maximal entre la surface bâtie et la surface totale de la parcelle, sur accord écrit du voisin concerné ».
Madame … soutient encore qu’elle disposerait de l’accord de principe des autorités communales de S., qui seraient disposées à lui accorder une permission de déroger aux dispositions du Rb, à condition que les intérêts légitimes des tiers intéressés soient respectés, mais que les époux …-… s’opposeraient formellement à toute extension de la façade arrière de sa maison et ceci « sans rime ni raison ». Comme le refus du bourgmestre reposerait uniquement sur le défaut d’accord écrit des époux …-…, la décision attaquée serait purement arbitraire, alors qu’elle ne se référerait pas à un critère objectif et vérifiable de légalité, d’autant plus que le projet d’extension ne serait manifestement pas de nature à porter préjudice aux droits des époux …-…, que ledit projet serait aligné sur la façade arrière de l’immeuble des voisins à partir du premier étage et serait invisible du terrain des époux …-… au niveau du rez-de-chaussée et que la nouvelle construction n’aurait pas pour effet d’obstruer les vues de la maison des voisins, ni de procurer une vue sur la propriété desdits voisins.
La demanderesse soutient ensuite que la décision du bourgmestre serait viciée en raison du fait que Monsieur … serait membre de la commission des bâtisses de la commune de S. et ne se serait pas retiré lors de la réunion de ladite commission du 21 octobre 2003 lors de laquelle il aurait fait valoir que le projet de construction litigieux ne pourrait être autorisé sans son accord et que l’avis de la commission aurait influencé le bourgmestre au moment de la prise de la décision critiquée.
La demanderesse estime encore que le bourgmestre dispose d’une compétence discrétionnaire en la matière, impliquant qu’il serait en droit d’apprécier souverainement une demande lui soumise sans être lié par l’accord ou le désaccord d’un voisin.
Finalement et à titre subsidiaire, la demanderesse soutient que l’article 6 du Rb serait illégal, alors qu’il remettrait en cause les pouvoirs propres du bourgmestre en matière de police de bâtisses, qui ne sauraient être fonction du bon vouloir de tiers intéressés et elle demande « à voir écarter par voie d’exception l’application de cette disposition par les tribunaux en vertu de l’article 95 de la Constitution ».
Dans leur mémoire en réponse, les époux …-… soutiennent que le bourgmestre n’aurait fait qu’appliquer le Rb et que la décision du bourgmestre ne serait nullement affectée par l’avis consultatif de la commission des bâtisses du 21 octobre 2003. Pour le surplus, ils contestent formellement que Monsieur …, lors de ladite séance de la commission des bâtisses aurait donné un avis technique ou juridique quant à la construction projetée.
Finalement, les époux …-… estiment encore que l’article 6 du Rb n’est pas illégal et que le bourgmestre est tenu de faire respecter ledit article, sauf si les voisins concernés tombaient d’accord à ce que par rapport à leur propriété un recul latéral ne serait pas de mise.
L’administration communale de S. soutient de son côté qu’elle serait disposée à accorder à la demanderesse l’autorisation de construire en cas d’accord écrit des époux …-…, accord que ceux-ci auraient cependant refusé à ce jour. Il s’ensuivrait que la décision du bourgmestre serait conforme à l’article 6 du Rb, article qui ne remettrait pas en cause les pouvoirs du bourgmestre en matière de police des bâtisses, mais qui au contraire les étendrait et lui permettrait de déroger au recul réglementaire imposé par le Rb en présence d’un accord écrit du voisin concerné.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse réaffirme que la construction envisagée n’est pas de nature à causer un préjudice aux époux …-….
Pour le surplus, Madame … soutient que deux interprétations de l’article 6 du Rb seraient envisageables, à savoir :
- une interprétation large impliquant que l’obtention de l’accord des voisins s’analyse en une mesure visant à sauvegarder les intérêts desdits voisins ;
- une interprétation stricte impliquant que l’obtention de l’accord des voisins est la condition sine qua non de l’autorisation par le bourgmestre d’une dérogation au règlement des bâtisses.
Or, par rapport à l’interprétation au sens large, il serait établi en l’espèce que les époux …-… auraient été consultés en relation avec le projet d’extension et qu’ils manqueraient de préciser en quoi ladite construction leur causerait un préjudice, de sorte que le bourgmestre ne saurait être lié par la volonté des voisins en se basant sur des craintes hypothétiques et non autrement précisées et que rien ne s’opposerait à ce que le permis de construire sollicité soit délivré.
Concernant l’interprétation au sens strict, la demanderesse répète que l’article 6 du Rb est à considérer comme disposition réglementaire illégale, alors que la condition légale à laquelle le bourgmestre devrait se conformer serait uniquement fondée sur le bon vouloir de tiers en dehors de toute considération légale, ce qui serait contraire à la compétence exclusive du bourgmestre d’émettre des autorisations de construire et constitutive d’une subdélégation des pouvoirs inadmissible au regard de la loi.
Dans leur mémoire en duplique, les époux …-… insistent sur le fait que l’article 6 du Rb devrait être interprété de façon restrictive et qu’ils ne seraient pas obligés d’expliquer les raisons de leur refus par rapport à l’accord sollicité. Dans ce contexte, ils expliquent néanmoins que leur refus serait basé sur la considération qu’ils n’entendent pas hypothéquer leur propriété par des constructions sur le terrain voisin ne respectant pas un recul latéral de trois mètres, d’autant plus que le projet de la demanderesse violerait encore l’article 669 du Code civil.
Le tribunal n’est pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés, peut les traiter suivant un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 226, et autres références y citées).
Il convient dès lors en premier lieu d’examiner le moyen tiré de la considération que Monsieur …, en tant que membre de la commission des bâtisses de la commune de S., aurait participé à la réunion de ladite commission en date du 21 octobre 2003 et que l’avis émis par ladite commission aurait influencé le bourgmestre au moment de la prise de sa décision.
Force est de constater que l’avis de la commission des bâtisses de la commune de S. ne renseigne pas sur le fait si Monsieur … a participé à l’élaboration dudit avis et s’il a exprimé une opinion en relation avec le projet de transformation de la demanderesse lors de la réunion du 21 octobre 2003.
Un avis facultatif d’un organisme consultatif sur lequel une autorité administrative se base pour prendre sa décision, et auquel cette décision fait expressément référence, doit être conforme aux dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes. L’inobservation de ces règles emporte l’illégalité, pour vice de procédure, de la décision prise au vu de l’avis émis, à condition toutefois, dans le cas de la consultation facultative, que cette inobservation ait exercé une influence soit sur l’avis, soit sur la décision prise, soit ait porté préjudice au respect des droits de la défense (cf. trib. adm. 19 juin 1997, n° 9563 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 227).
Or, en l’espèce, la décision du bourgmestre du 3 novembre 2004 ne repose pas sur l’avis facultatif de la commission des bâtisses, émis plus d’une année plus tôt, et la demanderesse reste d’ailleurs en défaut de prouver respectivement d’offrir de prouver que la présence de Monsieur … au sein de la commission des bâtisses ait exercé une influence sur le contenu dudit avis et sur la décision attaquée.
Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter.
Aux termes de l’article 4. d) du Rb visant les zones mixtes :
« Le recul des constructions sur la limite postérieure de la parcelle sera égal ou supérieur à une fois et demie leur hauteur, mais au moins de 8 m. Le recul sur la limite latérale sera d’au moins 3 m ».
L’article 6 intitulé « Dispositions spéciales dans les zones mixtes et dans les zones résidentielles » prévoit en son 4ième paragraphe que « les reculs réglementaires pourront être réduits par le bourgmestre, sur demande motivée, en observant le rapport maximal entre la surface bâtie et la surface totale de la parcelle, sur accord écrit du voisin concerné ».
Il est constant en cause que la construction projetée ne respecte pas le recul sur la limite latérale d’au moins 3 mètres et que la demanderesse, au vu des dispositions réglementaires précitées, doit partant théoriquement obtenir l’accord écrit du voisin concerné, à condition que ladite disposition inscrite à l’article 6 du Rb soit jugée légale.
Concernant plus précisément la légalité dudit article 6, celui-ci est en premier lieu à interpréter en ce sens que le bourgmestre, qui est chargé de l’exécution des lois et règlements de police et qui a à titre personnel le droit et le devoir d’assurer l’exécution des lois de police et la législation sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire, n’est pas tenu d’accorder automatiquement une autorisation ne respectant pas les reculs réglementaires en cas d’accord écrit du voisin concerné, mais peut refuser ladite autorisation en se référant à des considérations urbanistiques autres que les droits des voisins directement concernés.
D’un autre côté, si le voisin concerné refuse de donner son accord, le bourgmestre ne peut pas accorder ladite autorisation de construire, étant donné que ledit voisin est en droit de se prévaloir des marges de recul latérales objectives inscrites à l’article 4 du Rb, sans devoir donner des justifications autres que les droits qu’il tire du Rb et sans pour autant que la demanderesse en autorisation de construire ne puisse argumenter qu’elle se trouve confrontée à une décision arbitraire. En effet, le respect des marges de reculement latérales constitue la règle et une entorse à cette règle, constituant une faveur exceptionnelle, n’est possible qu’en cas d’accord du voisin (cf. trib. adm. 8 décembre 2004, n° 17984 du rôle, non encore publié).
Dans ce contexte, il est partant faux d’argumenter que l’article 6 du Rb serait illégal et devrait être écarté par voie d’exception en vertu de l’article 95 de la Constitution, étant donné que les marges de recul latérales s’appliquent à tous les habitants de la commune de S. et une entorse au respect desdites marges, avec l’accord du voisin, place le bénéficiaire de cette autorisation dans une situation objectivement différente de celle d’un demandeur en autorisation n’ayant pas obtenu l’accord nécessaire du voisin concerné.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que la légalité de la motivation de la décision du bourgmestre ne se trouve pas ébranlée et que le recours est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
Les demandes en allocation d’une indemnité de procédure pour 1.000,- € formulée par la demanderesse et 1.500,- € formulée par les époux …-… sont à rejeter comme n’étant pas fondées, étant donné que la demanderesse a succombé dans ses moyens et arguments et que ni elle ni les tiers intéressés n’ont établi en quoi il serait inéquitable de laisser à leur charge les sommes exposées par eux.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette les demandes respectives en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 30 mai 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 8
