Tribunal administratif N° 18940 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 décembre 2004 Audience publique du 30 mai 2005
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Recours formé par Monsieur …, … (Pologne) contre une décision du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en matière de permis de travail
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 18940 du rôle et déposée le 6 décembre 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Tom KRIEPS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, de nationalité polonaise, artisan faisant le commerce sous la dénomination F., établi à Pl-…, tendant à l’annulation d’une décision du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration du 28 octobre 2004 portant refus dans son chef d’une autorisation collective de travail en faveur de plusieurs travailleurs de nationalité polonaise qu’il entend employer au Grand-Duché de Luxembourg dans le cadre d’un contrat de sous-traitance avec la société en commandite simple Entreprise de menuiserie N. K. en vue de la réalisation de travaux à exécuter au chantier de la Philharmonie Luxembourg-Kirchberg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2005 par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 16 mars 2005 en nom et pour compte du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 avril 2005 par le délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Tom KRIEPS, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Le 11 octobre 2004, Monsieur …, de nationalité polonaise, artisan faisant le commerce sous la dénomination F., établi à Pl-…, signa un contrat de sous-traitance avec la société en commandite simple Entreprise de menuiserie N. K. en vue de la réalisation de travaux à exécuter au chantier de la Philharmonie Luxembourg-Kirchberg.
Par la suite, par courrier non daté, Monsieur … informa l’administration de l’Emploi (« ADEM ») de cet état des choses et il sollicita une autorisation collective de travail en faveur de plusieurs travailleurs de nationalité polonaise qu’il entend employer au Grand-
Duché de Luxembourg dans le cadre du susdit contrat de sous-traitance.
Par décision du 28 octobre 2004, le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration, ci-après dénommé le « ministre », prit une décision de rejet de la susdite demande en autorisation collective de travail aux motifs énoncés comme suit :
« - des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place - priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen [E.E.E] - poste de travail non déclaré vacant par l’employeur - occupation irrégulière depuis le 11.10.2004 ».
Le 6 décembre 2004, Monsieur … a introduit un recours contentieux tendant à l’annulation de la susdite décision ministérielle du 28 octobre 2004.
Le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Au fond, le demandeur fait soutenir que les trois premiers motifs de refus ne sauraient légalement justifier la décision querellée au motif qu’ils ne correspondraient non seulement pas à la situation du marché du travail luxembourgeois, mais qu’en outre, ils ne seraient pas pertinents dès lors que l’employeur n’aurait pas l’intention de s’installer au Luxembourg et que les différents salariés pour lesquels une autorisation aurait été sollicitée ne pénétreraient pas définitivement sur le marché de l’emploi, mais ne viendraient au Luxembourg que pour l’accomplissement d’une tâche bien précise « dans le cadre d’une libre prestation de service prévue par le traité instituant les communautés économiques européennes » pour retourner ensuite en Pologne.
Le demandeur fait encore soutenir que le refus lui opposé serait vicié par le fait qu’il contreviendrait à « l’article 49 traité CE » pour s’analyser en une « entrave illégale ».
Il ajoute que son dossier serait complet et que les contrats de travail de ses salariés seraient conformes à la législation luxembourgeoise en matière de travail et de sécurité sociale de même qu’« aux tarifs des conventions collectives en cours au Luxembourg ».
En ce qui concerne le quatrième motif de refus, le demandeur l’estime erroné en fait, au motif que depuis le 11 octobre 2004, l’employeur n’aurait recouru qu’« à une main d’œuvre allemande, française et belge, moins nombreuse, moins spécialisée pour effectuer les travaux ».
En ce qui concerne le cadre légal applicable, il y a lieu d’énoncer les dispositions relevantes contenues dans le règlement grand-ducal modifié du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, dans leur teneur applicable au moment de la prise de la décision litigieuse, à savoir :
- l’article 1er, alinéas 1er et 4ième, qui dispose que « sans préjudice des dispositions relatives à l’entrée et au séjour au Grand-Duché de Luxembourg, aucun étranger ne peut, sur le territoire luxembourgeois, occuper un emploi, en qualité de travailleur manuel ou intellectuel, sans y être autorisé conformément aux dispositions du présent règlement » et que « les dispositions du présent règlement ne sont pas applicables aux travailleurs ressortissants d’un Etat membre de l’Union Européenne ou d’un Etat partie à l’Accord sur l’Espace Economique Européen » ;
- l’article 4, alinéas 1er et 3ième retenant qu’« aucun employeur ne peut occuper un travailleur étranger non muni d’un permis de travail valable et sans avoir au préalable fait une déclaration à « l’Administration de l’emploi » relative au poste de travail à occuper » et qu’« elle doit être faite avant l’entrée en service du travailleur » ;
- l’article 9 qui prévoit qu’« (1) une autorisation de travail collective peut être délivrée dans des cas exceptionnels pour les travailleurs étrangers détachés temporairement au Grand-Duché de Luxembourg pour le compte soit d’une entreprise étrangère, soit d’une entreprise luxembourgeoise, à la demande de l’entreprise sous l’autorité de laquelle les travailleurs sont employés.
Ne peuvent faire l’objet d’une autorisation de travail collective au sens de l’alinéa qui précède que les travailleurs liés moyennant contrat de travail à durée indéterminée à leur entreprise d’origine effectuant le détachement, à condition que le début de ce contrat soit antérieur d’au moins six mois au début de l’occupation sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg pour laquelle l’autorisation collective est demandée.
(2) L’autorisation de travail collective ne vaut que pour les travailleurs et le travail spécifiés dans la demande.
La durée de l’autorisation de travail collective est limitée à la durée des travaux faisant l’objet de la demande sans pouvoir excéder une durée maximale de huit mois, renouvellement compris. L’autorisation initiale est renouvelable une seule fois à condition que cette possibilité ait été sollicitée dans la demande et admise dans l’autorisation initiale.
(3) La demande en obtention d’une autorisation de travail collective est à adresser en triple exemplaire à l’Administration de l’emploi.
Elle indiquera :
- les noms, prénoms, date et lieu de naissance, état civil, nationalité et profession des travailleurs ;
- la qualification exacte des travailleurs ;
- la qualité dans laquelle ils sont engagés dans l’entreprise effectuant le détachement et l’occupation à laquelle ils y sont régulièrement affectés ;
- le domicile et, le cas échéant, la résidence habituelle des travailleurs à l’étranger ;
- le ou les lieux de travail au Luxembourg et la durée des travaux ;
- le cas échéant les organismes de sécurité sociale auxquels les travailleurs sont affiliés pendant leur séjour sur le territoire luxembourgeois.
Toute demande de changement de personnel occupé est à adresser sans délai en triple exemplaire à l’Administration de l’emploi en indiquant les données énumérées à l’alinéa qui précède.
La demande sera accompagnée des copies certifiées conformes des contrats à durée indéterminée des travailleurs pour lesquels l’autorisation de travail collective est sollicitée par l’entreprise effectuant le détachement ainsi que des copies certifiées conformes de leurs diplômes de formation professionnelle.
Ces copies sont aussi à joindre à la demande de changement de personnel conformément à l’alinéa 3 du présent paragraphe.
(4) L’autorisation de travail collective est délivrée, refusée ou retirée par le Ministre du travail ou son délégué, la commission d’avis spéciale et l’Administration de l’emploi entendues en leur avis. Il en est de même pour l’autorisation de changement de personnel.
(5) Le travail effectué en vertu d’une autorisation de travail collective ne confère pas de droit à l’obtention d’un des permis de travail individuels énumérés à l’article 2 du présent règlement ».
- l’article 9bis selon lequel « les permis de travail individuels et les autorisations de travail collectives ne seront délivrées qu’après que l’employeur aura fait état d’une garantie bancaire auprès d’un établissement financier dûment agréé, portant sur les frais de rapatriement éventuels des travailleurs pour lesquels une autorisation de travail est demandée.
Le montant de la garantie bancaire est fixé par la commission spéciale instituée par l’article 7bis du présent règlement et ne pourra être inférieur à 60.000.- francs par travailleur.
Le Ministre du travail peut accorder dispense de cette obligation ou adapter le montant lorsqu’il s’agit de travailleurs pouvant obtenir un permis C à condition qu’ils soient engagés moyennant contrat à durée indéterminée ne comportant pas de clause d’essai.
Le Ministre du travail peut renoncer à la garantie bancaire au plus tôt deux ans après que le travailleur ayant obtenu un permis C aura été engagé moyennant contrat à durée indéterminée ne comportant pas de clause d’essai » ;
- l’article 10 disposant que « (1) l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés au travailleur étranger pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi, compte tenu de la priorité à l’embauche dont bénéficient les ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen, conformément à l’article 1er du règlement CEE 1612/68 concernant la libre circulation des travailleurs.
La non-déclaration formelle et explicite de la vacance de poste à l’Administration de l’emploi, conformément à l’article 9 paragraphe (2) de la loi modifiée du 21 février 1976 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’Administration de l’emploi et portant création d’une Commission nationale de l’emploi, constitue un motif valable et suffisant de refus du permis de travail.
(2) Le permis de travail pourra être retiré au travailleur étranger qui travaille dans une profession autre que celle autorisée par son permis de travail.
(3) Le permis de travail sera retiré au travailleur étranger :
1) qui, dans une intention frauduleuse, a eu recours à des pratiques malhonnêtes ou à des déclarations inexactes pour l’obtenir, 2) auquel l’autorisation de séjour sur le territoire luxembourgeois a été retirée ».
Il y a encore lieu de préciser que même avant la modification du règlement grand-
ducal précité du 12 mai 1972 par le règlement grand-ducal du 18 avril 2005 qui prévoit qu’« à chaque fois que les termes « Ministre du Travail », « Ministre de la Justice » et « Ministère du Travail et de l’Emploi » sont utilisés dans le règlement, ils sont remplacés par les termes « Ministre du Travail et de l’Emploi » et « Ministère ayant l’immigration dans ses attributions » respectivement », déjà antérieurement, la compétence en la matière revenait au ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration par l’effet de l’arrêté grand-ducal du 7 août 2004 portant constitution des Ministères, pris en exécution de l’article 76 de la Constitution et de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 9 juillet 1857 portant organisation du gouvernement grand-ducal.
Ainsi, en vertu des articles 9 et 9bis du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972, en combinaison avec les articles 1er, 4 et 10 dudit règlement grand-ducal, la réglementation luxembourgeoise relativement au détachement, sur le territoire luxembourgeois, de travailleurs ressortissants d’un Etat non membre de l’Union européenne ou d’un Etat partie à l’Accord sur l’Espace Economique Européen par une entreprise prestataire de services conditionne tout détachement par différentes charges administratives et financières.
Dans ce contexte, force est de constater qu’entre autres, mais de prime abord, le détachement est conditionné par l’obtention d’une autorisation administrative préalable et l’autorité compétente dispose d’un pouvoir d’appréciation, à exercer sous le contrôle du juge.
En ce qui concerne l’encadrement de ce pouvoir d’appréciation, l’agencement de la réglementation relative aux autorisations collectives temporaires dans le cadre de la réglementation générale relative à l'accès des ressortissants étrangers au marché du travail luxembourgeois, en général, les références « aux cas exceptionnels » (art. 9) et aux « raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi » (art. 10) et ainsi, à la priorité d’emploi des ressortissants communautaires, en particulier, délimitent et circonscrivent l’exercice du pouvoir d’appréciation dont dispose le ministre compétent.
Ceci dit, c’est à tort que le demandeur invoque une prétendue entrave à la liberté des prestations de services et soutient que les dispositions communautaires prohibitives de pareilles entraves impliqueraient la tenue en échec de la réglementation luxembourgeoise relative à l'accès des ressortissants étrangers, en l’occurrence polonais, au marché du travail luxembourgeois.
En effet, les moyen et argumentation afférent laissent d’être fondés en ce qu’ils se basent sur la prémisse erronée d’un droit inconditionné et illimité existant dans le chef des ressortissants de la Pologne à la libre prestation de services, tel n’étant, au jour de la prise de décision, de même qu’au jour du présent jugement, pas encore le cas.
Cette conclusion s’impose dès lors que l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République de Slovaquie et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, adopté dans le cadre du traité d’adhésion conclu entre les quinze pays membres de l’Union européenne et les dix susdits pays et signé à Athènes le 16 avril 2003, et annexé audit traité, dans son annexe XII, fixant les dispositions temporaires et mesures transitoires concernant la Pologne, pris dans le cadre de l’article 24 de l’acte d’adhésion, prévoit expressément que les articles 39 et 49, premier alinéa, du traité instituant la Communauté européenne ne s'appliquent pleinement que « sous réserve des dispositions transitoires prévues aux paragraphes 2 à 14 pour ce qui est de la libre circulation des travailleurs et de la libre prestation de services impliquant une circulation temporaire de travailleurs, telle qu'elle est définie à l'article 1er de la directive 96/71/CE, entre la Pologne, d'une part, et la Belgique, la République tchèque, le Danemark, l'Allemagne, l'Estonie, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Irlande, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Hongrie, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Slovénie, la Slovaquie, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni, d'autre part » et le paragraphe 2 de ladite annexe précisant que par dérogation aux articles 1er à 6 du règlement (CEE) nº 1612/68 et jusqu'à la fin de la période de deux ans suivant la date de l'adhésion, les États membres actuels peuvent appliquer leurs dispositions nationales, respectivement celles résultant d'accords bilatéraux, en ce qui concerne la réglementation de l'accès des ressortissants polonais aux marchés du travail des États membres actuels.
En d’autres termes, au regard des dispositions temporaires et mesures transitoires concernant l’adhésion à l’Union européenne de la Pologne, la soumission d’un détachement temporaire de travailleurs polonais sur le territoire luxembourgeois aux conditions applicables à l’accès de travailleurs au marché local de l’emploi n’est pas de nature à constituer une restriction contraire à l’article 49 CE.
Ceci étant, force est de constater qu’à défaut d’éléments probants relativement à des circonstances exceptionnelles, le ministre a fait une juste application des dispositions légales en invoquant la priorité d’emploi des ressortissants de l’Espace économique européen à l’appui de sa décision de refus de délivrance d’une autorisation collective.
S’y ajoute que la disponibilité concrète d’ouvriers aptes à exécuter le travail dont il est question en cause (« Trockenputz- und Trockenausbauarbeiten ») ne saurait pas être utilement contestée par le demandeur, étant donné que même abstraction faite de ce que, compte tenu des pièces produites en cause, des déclarations de vacances de poste n’apparaissent pas avoir été faites, de sorte que l’ADEM n’a pas été en mesure de faire des assignations de demandeurs d’emploi, le demandeur reconnaît lui même avoir pu recourir par la suite à de la main d’œuvre communautaire en vue de la réalisation, au moins partielle, des travaux qu’il s’était engagé de faire.
L’arrêté ministériel déféré étant partant légalement justifié par les motifs de la « priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen » et de la disponibilité sur place de demandeurs d’emploi appropriés, il n’y a plus lieu à analyse des moyens invoqués à l’encontre des autres motifs de refus dont le ministre a fait état, le caractère éventuellement pertinent de ces moyens n’étant pas de nature à ébranler la légalité de la décision querellée.
Le recours en annulation est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit cependant non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 30 mai 2005, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Campill 7
