Tribunal administratif N° 19111 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 janvier 2005 Audience publique du 25 mai 2005 Recours formé par Monsieur …, contre deux décisions du ministre de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche en matière de statut d’artiste professionnel indépendant
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 19111 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 6 janvier 2005 par Maître Guy THOMAS, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, artiste indépendant, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche du 12 août 2004 lui refusant l’octroi du statut d’artiste professionnel indépendant, ainsi que d’une décision confirmative du même ministre intervenue sur recours gracieux en date du 30 septembre 2004, expédiée le 5 octobre 2004 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 mars 2005 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 avril 2005 par Maître Guy THOMAS au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 mai 2005 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Guy THOMAS et Madame le délégué du Gouvernement Jacqueline JACQUES en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 mai 2005.
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Par courrier datant du 8 juin 2004, la ministre de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche s’adressa à Monsieur … dans les termes suivants :
« La loi du 26 mai 2004 vient de modifier certaines dispositions de la loi du 30 juillet 1999 en vertu de laquelle le statut de l’artiste professionnel indépendant vous a été accordé.
Les modifications les plus importantes sont retracées dans le dépliant annexé à la présente.
Comme le statut de l’artiste professionnel indépendant vous a été accordé en date du 13 novembre 2000 et en vertu des dispositions transitoires de la nouvelle loi, les effets de cette reconnaissance cesseront avec la publication prochaine de la loi modificative.
Il vous est loisible de m’adresser une demande de renouvellement de la reconnaissance en tant qu’artiste professionnel indépendant tout en y joignant un descriptif sommaire de vos activités artistiques des derniers 24 mois ainsi qu’un certificat d’affiliation à la sécurité sociale et un certificat de revenu et de fortune récents. » Monsieur … répondit à la ministre par courrier du 30 juin 2004 en sollicitant le renouvellement de la reconnaissance du statut d’artiste professionnel indépendant lui accordé le 13 novembre 2000. Au titre de descriptif de ses activités artistiques des derniers 24 mois, il informa la ministre de ce qui suit :
« Ech liewen zënter 1975 als Sänger, Museker, Schrëftsteller a Publizist zu Lëtzebuerg. 5 LPën, 9 CDën an eng Rei vu musekwessenschaftleche Beiträg a Bicher sin d’Frucht vu ménger artistescher Carrière. An deenen leschten zwee Joer hun ech zwou Cdë produzéiert an un engem gréissere Wierk iwwert d’Lëtzebuerger Kultur a Mëttelalter a fréier Neizäit geschafft. D’Manuskript as elo ofgeschloss, mee et bleiwen nach d’Selektiounen vun den Illustratiounen an de Layout ze realiséieren. D’Buch kënnt nach dëst Joer op de Maart.
Fir weider Détailer stin ech Iech gär ze Verfügung.“ Suivant arrêté du 12 août 2004, le ministre de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche refusa de reconnaître comme artiste professionnel indépendant Monsieur … sur base des considérations suivantes :
« Vu la loi modifiée du 30 juillet 1999 concernant a) le statut d’artiste professionnel indépendant et l’intermittent du spectacle b) la promotion de la création artistique Vu le règlement grand-ducal du 21 février 2000 fixant le contenu du dossier à joindre à la demande en reconnaissance du statut de l’artiste professionnel indépendant tel que prévu par la loi sus énoncée ;
Vu le règlement grand-ducal du 21 février 2000 déterminant la mission, la composition et le fonctionnement de la commission consultative prévue par la loi sus énoncée ;
Vu la demande en renouvellement de la reconnaissance en tant qu’artiste professionnel indépendant de Monsieur …, datée au 30 juin 2004 et le dossier y joint ;
Vu l’avis négatif de la commission consultative daté au 12 juillet 2004 ;
Attendu que le requérant est reconnu comme artiste professionnel indépendant depuis le 13 novembre 2000 ;
Attendu que pour la période de novembre 2000 à juillet 2004, la preuve du travail artistique du requérant n’est pas rapportée à suffisance ; qu’en effet, le dossier du requérant n’indique pas de concerts mais uniquement la production de 2 disques d’enregistrement « live » (réalisés, par présomption, avant l’obtention du statut) et la réalisation d’un recueil de textes ; que de surcroît le requérant ne peut indiquer la réalisation d’un livre pour laquelle il a obtenu une bourse (culture du Cap Vert) ;
Attendu que, partant, les conditions essentielles au renouvellement de la reconnaissance comme artiste professionnel indépendant ne sont pas remplies ; » Monsieur … fit introduire un recours gracieux à l’encontre dudit arrêté ministériel suivant courrier du 19 août 2004. Le ministre ayant cependant confirmé sa décision initiale par courrier du 30 septembre 2004, Monsieur …, après avoir soumis d’autres précisions au ministre par courrier du 7 octobre 2004 ainsi que d’avoir saisi le médiateur au service des citoyens de son dossier, a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des deux décisions ministérielles prévisées des 12 août et 30 septembre 2004 par requête introduite le 6 janvier 2005.
Aucun recours au fond n’étant prévu en la présente matière, le tribunal n’est pas compétent pour connaître du recours principal en réformation.
Le recours en annulation, introduit dans les formes et délai de la loi, est recevable.
A l’appui de son recours le demandeur conclut à l’annulation des décisions litigieuses pour résulter d’une erreur manifeste d’appréciation des faits et violer tant le principe général du droit au respect de la confiance légitime que le texte et l’esprit de la loi modifiée du 30 juillet 1999 concernant a) le statut de l’artiste professionnel indépendant et l’intermittent du spectacle b) la promotion de la création artistique, ainsi que pour s’analyser en un véritable abus et détournement de pouvoir dans un but de sanctionner des prises de position publiques du requérant.
Il reproche plus particulièrement au ministre de mélanger deux procédures prévoyant pourtant des conditions d’octroi différentes, en l’occurrence celle relative à la reconnaissance du statut d’artiste professionnel indépendant, ainsi que celle, à son avis seule pertinente en l’espèce, du renouvellement du statut dans le chef de personnes en ayant déjà bénéficié sous l’empire de la loi initiale. Dans cet ordre d’idées il estime que le dépôt d’un dossier dont le contenu est déterminé par règlement grand-ducal du 21 février 2000 ne serait pas requis dans le chef d’un demandeur en renouvellement du statut, conclusion qu’il estime par ailleurs être en phase avec le premier courrier lui adressé par l’ancienne ministre de la Culture en ce qu’elle lui a demandé de joindre à sa demande un descriptif sommaire de ses activités artistiques sur les derniers 24 mois. Il estime que dans ces conditions il aurait appartenu au ministre compétent de décider au préalable, avant la prise d’une décision et sur avis de la commission consultative, que tout ou partie d’un nouveau dossier devrait être produit, plutôt que de lui imposer cette charge d’office, sans lui adresser une demande afférente.
Le délégué du Gouvernement rétorque que le courrier ministériel prérelaté du 8 juin 2004 avait comme objectif de donner à tous les artistes professionnels indépendants la possibilité de voir renouveler leur statut dans les meilleurs délais au vu de l’entrée en vigueur imminente de la nouvelle loi en la matière, ceci notamment afin de ne pas voir suspendre leur droit aux aides sociales. Ainsi, la demande d’un descriptif sommaire d’activités artistiques de Monsieur … durant les derniers 24 mois aurait eu pour but de faire fournir à la commission consultative et au ministre une liste des activités de l’artiste, étant entendu que ces dernières, décrites de façon sommaire, devraient néanmoins en leur nombre, suffire pour le renouvellement du statut. En l’absence d’autres spécifications fournies par Monsieur …, le délégué du Gouvernement relève qu’il aurait été clair tant pour la commission consultative que pour le ministre, que le nombre des activités artistiques de Monsieur …, sommairement décrites dans son dossier, était la totalité, sinon le gros de ce qu’il avait réalisé pendant les dernières années.
Concernant plus particulièrement le reproche d’un prétendu mélange des procédures, le représentant étatique répond que pour les artistes, le but de la procédure en reconnaissance du statut serait le même que celui de la procédure en renouvellement du statut, en l’occurrence l’obtention du statut d’artiste professionnel indépendant. Dans la mesure où Monsieur … n’aurait plus été reconnu comme artiste professionnel indépendant depuis le 20 juin 2004, date de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, une nouvelle décision ministérielle aurait été requise pour arrêter à nouveau cette reconnaissance.
Cette prise de position a suscité de nouvelles observations de la part du demandeur qui, dans son mémoire en réplique, fait relever que le délégué du Gouvernement, en soutenant qu’il aurait fallu « de nouveau arrêter cette reconnaissance », admettrait que l’ancienne décision ministérielle du 13 novembre 2000 lui ayant accordé le statut litigieux était toujours susceptible de sortir des effets, alors qu’il serait de principe que la loi nouvelle ne saurait porter atteinte aux droits acquis sous l’empire de la loi ancienne et que la reconnaissance du statut, bien qu’étant venue à expiration par l’effet de la nouvelle loi, n’en sortait pas moins ses effets en ce sens que c’était la procédure relative au renouvellement de la reconnaissance du statut qui aurait été applicable et non pas celle ayant trait à une première reconnaissance du statut.
Dans son mémoire en duplique le délégué du Gouvernement précise sa position en faisant valoir que les mesures transitoires de la loi modifiée du 30 juillet 1999 précitée disposent que la reconnaissance du statut d’artiste professionnel indépendant, délivrée sous la loi initiale non modifiée, devient caduque après 24 mois. Il en déduit qu’en l’espèce Monsieur … n’aurait plus bénéficié du statut d’artiste professionnel indépendant à partir du troisième jour franc après la publication de la loi modificative, c’est-à-dire à compter du 20 juin 2004 avec la conséquence que la décision du 13 novembre 2000 lui ayant accordé le statut n’aurait plus sorti d’effet à partir de cette même date. Il relève pour le surplus qu’à la rigueur et au vu des mesures transitoires telles qu’invoquées, cette décision serait devenue rétroactivement caduque à partir du 13 novembre 2002, soit 24 mois après avoir été prise.
Afin de déterminer avec précision le cadre légal applicable en l’espèce, il y a lieu de tirer au clair dans un premier temps la situation de Monsieur … à partir des dispositions transitoires contenues dans la loi du 26 mai 2004 ayant modifié celle précitée du 30 juillet 1999. Ladite loi de 2004 dispose dans son article 10 que les dispositions de l’article 15 de la loi précitée du 30 juillet 1999 sont remplacées par les dispositions suivantes : « Les personnes reconnues comme artistes professionnels indépendants au jour de l’entrée en vigueur de la loi modificative gardent le bénéfice de la loi du 30 juillet 1999 pendant les 24 mois qui suivent le jour de cette reconnaissance. Après l’épuisement de ce terme, la reconnaissance du statut d’artiste professionnel indépendant devient caduc et peut être renouvelée d’après les termes de la loi modifiée (…) ».
Si les parties sont certes en accord pour admettre que Monsieur … était une personne reconnue comme artiste professionnel indépendant sous l’empire de la loi initiale du 30 juillet 1999, du moins jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi modificative ainsi visée du 26 mai 2004, soit au 20 juin 2004, leurs positions sont divergentes quant à l’interprétation dudit article 15 en ce qu’il prévoit la caducité de la reconnaissance du statut d’artiste professionnel indépendant après l’épuisement du terme y énoncé de 24 mois : tandis que le demandeur insiste sur le caractère continu du statut jusqu’au jour de l’entrée en vigueur de la loi pour conclure à l’hypothèse d’une demande en renouvellement dans son chef, le délégué du Gouvernement situe d’abord le constat de la caducité au moment de l’entrée en vigueur de la loi, tout en ajustant sa position dans son mémoire en duplique dans le sens de situer l’effet de la caducité à l’issue du terme de 24 mois à compter de la date de reconnaissance initiale du statut, de sorte à l’entendre comme s’opérant rétroactivement à la date du 13 novembre 2002 par l’effet de la loi du 26 mai 2004 précitée.
Il est constant qu’avant la modification opérée à travers la loi du 26 mai 2004, la loi du 30 juillet 1999 précitée permettait à l’artiste professionnel indépendant d’obtenir un statut à vie et que l’un des objectifs de la modification opérée était de permettre au Gouvernement de revoir, après une période déterminée, « la carrière d’un artiste professionnel indépendant reconnu, de vérifier si son activité correspond toujours aux critères de la loi et de dire, par la confirmation de son statut, qu’il est toujours méritant pour bénéficier des aides sociales destinées spécialement aux artistes professionnels indépendants », ceci afin de permettre à l’artiste méritant d’être reconduit dans ses droits et de toucher, en cas de besoin, des aides sociales pendant une nouvelle période de 24 mois1.
Dans la mesure où les travaux parlementaires relatifs à l’adoption de la loi du 26 mai 2004 précitée ne comportent pas d’indication permettant de dégager avec plus de précision l’intention du législateur concernant le point de départ du délai de 24 mois prévu à l’article 15 précité, la disposition légale en question étant présentée tout simplement comme étant destinée à régir les cas des personnes ayant acquis des droits par le texte actuel afin de garantir la coexistence entre ces droits et les nouvelles dispositions, le tribunal est partant appelé à appliquer ledit article 15 de la loi modifiée du 30 juillet 1999 suivant son libellé et, en cas d’incompatibilité entre la lettre de la loi et sa finalité présumée conforme aux principes généraux du droit de trancher en faveur du principe non écrit dont il présume que le législateur n’a pas voulu entraver le respect2.
En visant les personnes reconnues comme artistes professionnels indépendants au jour de l’entrée en vigueur de la loi modificative comme « gardant » le bénéfice de la loi du 30 juillet 1999 pendant les 24 mois qui suivent le jour de cette reconnaissance, le législateur, en se référant au « jour de cette reconnaissance » en tant que point de départ du terme énoncé, a certes créé une ambiguïté en ce sens qu’au-delà de la reconnaissance comme artiste professionnel indépendant se cristallisant au jour de l’entrée en vigueur de la loi, visée en début de phrase, chacun des artistes concernés a également fait l’objet d’une reconnaissance initiale de son statut à une époque se situant nécessairement avant l’entrée en vigueur de ladite loi modificative.
1 cf doc. parl. n° 5023, Exposé des motifs, p. 13 2 cf Principes généraux et fondements du droit, le phénomène institutionnel juridictionnel et normatif, sous la direction de Etienne CEREXHE, précis de la faculté de droit de Namur, n° 3, p. 450 Dans la mesure où tout texte légal est présumé respecter une certaine cohérence intrinsèque, la référence à « cette » reconnaissance, se rapporte nécessairement à la reconnaissance visée en début de phrase et s’analysant de fait en un constat de reconnaissance au jour de l’entrée en vigueur de la loi modificative.
En effet, admettre le raisonnement du délégué du Gouvernement consistant à soutenir que la reconnaissance visée comme point de départ du terme de 24 mois serait celle ayant eu lieu initialement, en l’espèce en date du 13 novembre 2000, reviendrait non seulement à conférer un effet rétroactif à la loi au mépris des exigences fondamentales de sécurité juridique et de respect des droits acquis ainsi que du principe de la confiance légitime, mais encore à méconnaître les indices linguistiques relatifs à l’agencement dans le temps de la disposition légale globalement concernée, laquelle commence d’abord en situant dans le temps le moment d’appréciation de la qualité d’artiste reconnue au jour de l’entrée en vigueur de la loi modificative pour enchaîner sur l’idée du maintien du bénéfice de l’ancienne loi pendant un terme déterminé, de sorte à annoncer a priori une projection vers l’avenir et non un effet rétroactif.
En l’absence de référence expresse à la reconnaissance initiale du statut et en présence d’une référence dans la même phrase au jour de l’entrée en vigueur de la loi modificative pour apprécier l’état reconnu ou non de l’artiste concerné, le tribunal ne saurait dès lors présumer que le législateur ait voulu entraver le respect des principes généraux du droit et exigences fondamentales ci-avant énoncés, de sorte à considérer à partir des dispositions mêmes de l’article 15 sous analyse que c’est seulement à l’épuisement d’un terme de 24 mois suivant le jour de l’entrée en vigueur de la loi modificative que la reconnaissance initiale du statut d’artiste professionnel indépendant devient caduque.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le ministre, au moment de la prise des décisions litigieuses, ne pouvait pas valablement refuser le statut sollicité à Monsieur …, étant donné que celui-ci, par l’effet de l’article 15 de la loi modifiée du 30 juillet 1999, se trouvait encore valablement investi, certes à titre transitoire, de ce même statut.
Il y a partant lieu d’annuler les deux décisions ministérielles litigieuses.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme, au fond le dit justifié.
partant annule les deux décisions déférées ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 25 mai 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Lenert 7
