Tribunal administratif N° 18888 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 novembre 2004 Audience publique du 24 mars 2005 Recours formé par Monsieur … et consorts, Luxembourg, contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18888 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 19 novembre 2004 par Maître Charles OSSOLA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
1. Monsieur …, demeurant à L-… ;
2. Madame … ;
3. Madame … ;
4. Monsieur … ;
5. Madame … ;
6. Madame …, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 19 août 2004, référencée sous le numéro 453.2A.2004, accordant à la société anonyme ETS.
…, … S.A., établie et ayant son siège social à L- :::, l’autorisation de construire un immeuble résidentiel à 28 logements sur la propriété sise … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Geoffrey GALLE, demeurant à Luxembourg, du 22 novembre 2004, par lequel cette requête a été signifiée à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ainsi qu’à la société anonyme ETS. …, … S.A. ;
Vu l’ordonnance du premier vice-président du tribunal administratif du 7 décembre 2004 prononçant le sursis à exécution de l’autorisation de construire attaquée en attendant la solution du litige au fond ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 23 décembre 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, lequel mémoire a été notifié le même jour aux mandataires constitués pour les demandeurs et la société anonyme ETS. …, … S.A.;
Vu le mémoire en réponse déposé le 23 décembre 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Alain RUKAVINA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme ETS. …, … S.A., lequel mémoire a été notifié le même jour aux mandataires constitués pour les demandeurs et l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 11 janvier 2005 au greffe du tribunal administratif par Maître Charles OSSOLA en nom et pour compte des demandeurs, lequel mémoire a été notifié en date du même jour aux mandataires constitués de l’administration communale de la Ville de Luxembourg et de société anonyme ETS. …, … S.A. ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 25 janvier 2005 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean MEDERNACH en nom et pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, lequel mémoire a été notifié le même jour aux mandataires constitués des demandeurs et de société anonyme ETS. …, … S.A. ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 27 janvier 2005 au greffe du tribunal administratif par Maître Alain RUKAVINA en nom et pour compte de société anonyme ETS. …, … S.A., lequel mémoire a été notifié le même jour aux mandataires constitués des demandeurs et de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Charles OSSOLA, Christian POINT, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, et Annick BRAUN, en remplacement de Maître Alain RUKAVINA, en leurs plaidoiries respectives.
Suite à une demande présentée en date du 7 août 2002, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommé le « bourgmestre », délivra suivant décision du 27 janvier 2004 un accord de principe à la société anonyme ETS. …, … S.A., ci-après désignée la « société … », « pour la construction d’un immeuble à caractère résidentiel sur une parcelle regroupée sise aux abords de la rue des Pommiers à Luxembourg », s’agissant plus particulièrement des parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, ancienne commune de Hamm, section HaA de Hamm, portant les numéros cadastraux 144/4204 et 144/4205, sous les conditions y plus amplement énumérées et notamment sous la condition de soumettre dans les douze mois le projet définitif, sous peine de voir l’accord de principe perdre tous ses effets, et celle de présenter une demande de morcellement avec indication des cessions éventuelles en bordure de trottoir.
En date du 4 août 2004 fut publiée au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, Mémorial, la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée la « loi de 2004 », entrée en vigueur le 8 août 2004, ladite loi abrogeant à travers son article 110 la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après désignée la « loi de 1937 ».
Sur demande présentée en date du 28 mai 2004 au nom de la société …, le bourgmestre, par décision n° 453.2A.2004 du 19 août 2004, accorda à la société … l’autorisation de construire un immeuble résidentiel à 28 logements sur la propriété sise à Luxembourg, 18, 20 et 22 rue des Pommiers, sous réserve de l’observation de diverses conditions y énumérées, autorisation qui inclut un plan de morcellement du 17 juin 2003 établi par l’ingénieur géomètre officiel F.P. portant regroupement des parcelles n° 144/4204 et 144/4205, et documentant la parcelle regroupée sous le lot 1 d’une contenance de 67 ares 34 centiares et sous le lot n° 2 d’une contenance d’1 are 41 centiares.
En date du 19 novembre 2004, Monsieur …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Madame … et Madame …, tous préqualifiés, ci-après dénommés les « consorts … », ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision prévisée du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 19 août 2004.
La société … se rapporte en premier lieu à prudence de justice quant à la recevabilité de la demande en la pure forme, plus particulièrement quant à la question de la régularité de la requête, « alors que les noms et professions exacts des requérants ne sont pas renseignés ».
Il échet cependant de rappeler que l’omission de l’indication de l’identité exacte de la partie requérante dans la requête introductive d’instance n’entraîne la nullité de la requête que si cette omission est de nature à violer les droits de la défense (cf. trib. adm 10 mai 2000, n° du rôle 11539, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse n° 194 et autres références y citées), étant relevé que la loi n’exige pas l’indication de la profession d’une partie demanderesse dans ladite requête. Or, s’il est vrai que tous les prénoms des demandeurs ne figurent pas dans la requête introductive d’instance, il n’en reste pas moins que lesdits demandeurs étaient identifiables, voire connus par la société …, d’autant plus que leurs prénoms exacts ont été indiqués dans le mémoire en réplique, de sorte qu’aucun grief concret portant atteinte aux droits de la défense d’une partie intéressée n’est décelable et que le moyen afférent est à rejeter.
La société … dénie ensuite aux consorts … un intérêt suffisamment caractérisé pour agir contre l’autorisation litigieuse au motif que ceux-ci ne seraient pas les voisins directs du terrain sur lequel la construction litigieuse est destinée à être érigée.
Toute partie demanderesse introduisant un recours contre une décision administrative doit justifier d’un intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Si les voisins proches ont un intérêt évident à voir respecter les règles applicables en matière d’urbanisme, cette proximité de situation constitue un indice pour établir l’intérêt à agir, mais ne suffit pas à elle seule pour le fonder. Il faut de surcroît que l’inobservation éventuelle de ces règles soit de nature à entraîner une aggravation concrète de leur situation de voisin (cf. trib. adm. 22 janvier 1997, confirmé par Cour adm. du 24 juin 1997, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 22 et autres références y citées). -
Même un second voisin justifie d’un intérêt à agir lorsque la construction litigieuse se trouve dans son champ de vision direct (cf. trib. adm. 9 novembre 1998, n° 10400 du rôle, confirmé par Cour adm. 30 mars 1999, n° 11028C et 11037C du rôle, Pas. adm.
2004, V° Procédure contentieuse, n° 23). - En se basant sur des considérations de vue tirées d’arguments relatifs au recul, à l’emplacement, au nombre de niveaux et à la hauteur de la construction du titulaire d’une autorisation de construire, les voisins directs et immédiats, dont la construction se trouve dans le champ de vision réciproque par rapport à celui du titulaire du permis de construire, justifient d’un intérêt personnel, direct et légitime suffisant à voir contrôler la conformité du permis aux dispositions réglementaires en vigueur, dans la mesure où les irrégularités invoquées sont de nature à aggraver leur situation de voisins, leur intérêt ne se confondant pas avec l’intérêt général (cf. trib. adm. 15 juillet 1997, n° 9842 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 23).
Au vu de l’envergure considérable du projet litigieux, destinée à recevoir 28 logements avec une surface habitable brute de 2.406 m2 et une hauteur de pratiquement 10 mètres, et en considération du fait que les demandeurs sont tous résidents d’immeubles adjacents sinon avoisinants situés dans la même rue dans laquelle est située la construction litigieuse avec une vue directe sur celle-ci, il y a lieu de retenir, en l’absence de contestations plus précises formulées à leur encontre, que la construction de la résidence litigieuse est de nature à leur causer une gêne supplémentaire, de sorte que les demandeurs se prévalent d’un intérêt à agir suffisant et que le moyen d’irrecevabilité afférent de la société … est à rejeter.
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière, le recours est recevable pour avoir par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de leur recours les consorts … soutiennent que le bourgmestre, en accordant l’autorisation de construire litigieuse du 19 août 2004, aurait violé les articles 105 et 106 de la loi de 2004, lesquels prévoient que tout promoteur qui veut procéder au lotissement, relotissement ou morcellement de parcelles est soumis à l’obligation d’élaborer un plan d’aménagement particulier, conformément à la procédure prévue au chapitre 3 du titre 4 de la loi de 2004, lorsque le but de l’opération est d’aliéner ou de louer un ou plusieurs lots en vue de la mise en œuvre des dispositions du plan d’aménagement général afférent. Or, comme le projet en cause concernerait plusieurs terrains, sinon plusieurs parcelles et qu’il vise la construction de trois bâtiments comprenant trois blocs et trois entrées distinctes, dont la destination serait la vente ou la location d’un ou plusieurs lots, l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier aurait été requise.
Les consorts … estiment en outre qu’il y a violation du titre 4 de la loi de 2004, et plus particulièrement, des articles 26 et 27, d’après lesquels en principe l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier est requis pour les terrains devant accueillir une construction à autoriser, à moins que les terrains en question ne fassent partie de ceux définis dans le plan d’aménagement général pour lesquels pareille obligation n’est pas applicable. Or, en l’espèce, aucune exception ne serait prévue par le plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné le « PAG », de sorte que l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier serait obligatoire, d’autant plus que le projet litigieux ne s’adapterait pas au voisinage immédiat.
Pour le surplus, l’autorisation litigieuse violerait, d’une part, les alinéas 1 et 2 de l’article 37 de la loi de 2004 en ce que l’existence d’une autorisation de bâtir serait conditionnée par l’établissement d’un plan d’aménagement particulier et d’un projet de relotissement, ce qui n’aurait pas été fait, et, d’autre part, l’alinéa 3 dudit article, en ce qu’aucune convention spéciale concernant la viabilité de la construction projetée au regard des travaux de voirie et d’équipement publics n’existerait.
Les consorts … relèvent encore une violation de l’article 35 de la loi de 2004 en ce que le projet d’exécution y prévu, nécessaire en vue de la réalisation d’un plan d’aménagement particulier, n’aurait pas été soumis aux autorités compétentes pour approbation.
Finalement, les consorts … soutiennent qu’il y aurait violation de diverses dispositions de la partie écrite du PAG et de son règlement sur les bâtisses, ci-après désigné le « Rb », à savoir :
■ violation de l’article 57.2 du Rb, en ce que l’accord de principe y exigé ne serait pas repris dans les visas de la décision attaquée ;
■ violation des articles 59 à 62 du Rb, en ce que les projet d’aménagement particulier et autorisation de morcellement requis feraient défaut ;
■ violation de l’article 62.4 du Rb, en ce que les plans ne fourniraient pas de données sur les installations de ventilation, les foyers et les cheminées ;
■ violation de l’article 52.5 du Rb, en ce que différentes indications requises et y énumérées ne seraient pas reprises sur les plans concernant notamment l’épaisseur des murs extérieurs, la hauteur et l’épaisseur des murs de clôtures ;
■ violation de l’article A.0.10 du PAG, en ce que la partie de la construction du projet située en deuxième respectivement troisième position ne justifierait pas d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant le passage des véhicules d’intervention urgente et que la maquette volumétrique à l’échelle 1 : 200 y prévue ne serait pas jointe au dossier ;
■ violation des dispositions inscrites à l’article A.2 du PAG visant les zones d’habitation 2, en ce que la décision attaquée autorise la construction d’un bâtiment à trois blocs d’une profondeur totale de 53,21 mètres sur une largeur de 22,95 mètres ;
■ violation des articles A.2.4 et A.2.6 du PAG, en ce que la construction projetée serait trop élevée et ne saurait bénéficier de dispositions dérogatoires ;
■ violation de l’obligation d’intégration de façon harmonieuse dans la zone d’habitation 2, en ce que le projet litigieux apporterait une gène anormale pour les propriétés voisines, compte tenu du volume total s’évaluant par 3.000 m3, d’autant plus qu’un exposé des règles de sécurité, même très succinct, n’aurait pas été annexé à la décision litigieuse.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommée l’« administration communale », relève en premier lieu que l’article 108 de la loi de 2004 prévoit expressément la survivance des plans d’aménagement général et des règlements sur les bâtisses existants, de sorte que des autorisations de bâtir pourraient toujours être délivrées sur base du PAG et du Rb en vigueur et admettre le contraire aboutirait à vider d’utilité la règle prévoyant la survivance des plans d’aménagement général. Il s’en suivrait que les plans d’aménagement général existants devraient être lus et appliqués en considération des règles qui ont gouverné leur adoption, à savoir la loi de 1937 et que si un plan d’aménagement général n’imposait pas l’adoption préalable d’un plan d’aménagement particulier, la mise en valeur d’un terrain pourrait se faire directement sur base du seul plan d’aménagement général. Partant, les plans d’aménagement général existants s’inscriraient dans le mécanisme de dérogation décrit à l’article 27 de la loi de 2004, mais que par contre les futurs plans d’aménagement général qui seront élaborés et adoptés sur base de cette loi devraient désigner positivement les terrains qui pourront faire l’objet d’une mise en valeur en l’absence de plan d’aménagement particulier. Or, comme le terrain litigieux est situé en zone d’habitation 2 et non astreint à l’obligation préalable d’un plan d’aménagement particulier, le terrain bénéficierait du mécanisme dérogatoire inscrit à l’article 27 de la loi de 2004, les condition y énumérées étant remplies d’après l’administration communale.
L’administration communale estime ensuite que l’insuffisance des plans d’aménagement général à permettre l’aménagement des terrains sur leur seule base ne saurait rejaillir sur les plans d’aménagement général « ancienne formule », conception qui serait encore la seule à éviter un blocage de tous les projets urbanistiques sur le territoire national, eu égard au fait que les règlements grand-ducaux d’application prévus à la loi de 2004 n’auraient été adoptés que le 25 octobre 2004 et publiés au Mémorial le 18 novembre 2004 et que l’obligation légale n’a partant pas pu prendre naissance faute d’être relayée par le pouvoir réglementaire, blocage qui serait encore contraire à l’exercice du droit de propriété, tel que garanti par l’article 16 de la Constitution, l’article 544 du Code civil et l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme. Pour le surplus, il ne serait toujours pas possible d’appliquer à l’heure actuelle la loi de 2004 et d’établir des plans d’aménagement, faute de publication de la liste ministérielle reprenant les personnes qualifiées autorisées à élaborer un plan d’aménagement général tel que prévu à l’article 7 de ladite loi.
Dans son mémoire en réponse, la société … souligne que tous les griefs des demandeurs en relation avec la loi de 2004 viseraient l’absence d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier d’après les critères de ladite loi. Or, d’après la société … l’élaboration de pareil plan d’aménagement particulier serait chose absolument impossible, faute de publication des actes réglementaires relatifs à l’exécution de la loi de 2004, de sorte que la mise en vigueur de ladite loi serait différée alors que ledit texte ne se suffirait pas à lui même et aurait besoin d’être complété. Il s’ensuivrait que les dispositions légales faisant référence à un règlement d’exécution non encore publié seraient suspendues et que le bourgmestre se serait à bon droit référé aux dispositions transitoires de l’article 108 de la loi de 2004 pour accorder l’autorisation sollicitée, sans pour autant enfreindre les articles de la loi de 2004 qui exigent l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier. Or, comme aucun plan d’aménagement particulier n’aurait pu être établi, le bourgmestre aurait à bon droit accordé l’autorisation sollicitée sur base de l’article 37 de la loi de 2004.
La société … précise encore qu’une position d’attente du bourgmestre, en attendant la publication de tous les règlements d’exécution prévus à la loi de 2004, aurait porté atteinte au principe du respect de la propriété pour être contraire à l’article 16 de la Constitution et à l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 de la Convention européenne des droits de l’homme.
La société … estime ensuite que la loi de 2004 devrait être interprétée de sorte à lui donner un effet utile par application de l’article 108, et qu’à ce niveau deux interprétations seraient possibles, à savoir en premier lieu à partir de l’article 108 (1), que le bourgmestre serait en droit de continuer à appliquer tel quel le PAG pendant une période transitoire de six ans, de sorte que la dispense de l’établissement d’un plan d’aménagement particulier résulterait non de l’article 27 de la loi de 2004, mais du PAG même, et en deuxième lieu par combinaison des paragraphes 1 et 2 de l’article 108, conduisant à une dispense de devoir élaborer un plan d’aménagement particulier pendant la période transitoire de douze mois prévue à l’article 108 (2).
Subsidiairement, la société … estime, pour l’hypothèse où la question de l’établissement obligatoire d’un plan d’aménagement particulier par application de la loi de 2004 devait se poser, que pareil établissement ne serait pas nécessaire, au motif que la construction litigieuse remplirait les conditions dérogatoires prévues à l’article 27 de la loi de 2004.
Pour le surplus, tant l’administration communale que la société …, en expliquant que le projet litigieux a été autorisé sur base des dispositions combinées des articles A.0.9 et A.0.10 du PAG, visant « les constructions en deuxième zone » et « la transposition des volumes et surfaces », estiment que ledit projet serait en tous points conforme aux règles urbanistiques applicables, à savoir le PAG et le Rb.
Dans leur mémoire en réplique, les consorts … estiment que la non-publication des règlements grand-ducaux d’exécution relèverait tout au plus « d’une responsabilité politique mais ne saurait porter entrave à l’application d’une loi applicable », qu’il serait faux de prétendre que la nécessaire mise en exécution de la loi de 2004, et partant la mise en œuvre d’un plan d’aménagement particulier, imposerait l’existence d’un nouveau plan d’aménagement général et que la loi de 2004 s’appliquerait « telle quelle ». Concernant l’argumentation de l’administration communale et de la société … tirée d’une violation du droit de propriété, les consorts … estiment que le refus de délivrance d’une autorisation de bâtir ne serait pas constitutif d’une violation du droit de propriété, mais réglementerait seulement l’usage du droit de propriété en y apportant certaines restrictions.
Pour le surplus, les consorts … sollicitent encore la nomination d’un expert en architecture, afin de vérifier si les surfaces et volumes autorisées dans la décision attaquée ne dépassent pas le maximum autorisable.
Finalement, les consorts … soutiennent que la décision attaquée serait contraire à la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, au motif que la construction autorisée empièterait sur la zone verte, nécessitant de la sorte une autorisation préalable du ministre de l’Environnement.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale précise encore que le principe de l’obligation de l’adoption préalable d’un plan d’aménagement particulier nécessiterait une interprétation de la loi de 2004, et notamment de ses articles 26 et 27, et ne résulterait pas d’un texte clair et précis. Or, l’interprétation préconisée par elle ferait produire à la loi de 2004 un effet utile, à la fois dans le respect de sa lettre et de son esprit, permettant une survie efficace du PAG et une mise en valeur des terrains sans que l’élaboration préalable d’un plan d’aménagement particulier ne soit nécessaire.
Pour le surplus, l’administration communale insiste sur le risque d’atteinte au droit de propriété, étant donné que l’absence de réglementation permettant l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, et l’interdiction de toute construction en résultant, priverait les propriétaires du droit d’obtenir la délivrance d’une autorisation de bâtir et interdirait l’exercice quasi-total du droit de propriété.
Finalement, l’administration communale estime qu’il n’y a aucune violation de la loi du 19 janvier 2004, précitée, au motif qu’aucune construction n’empièterait sur la zone verte. Elle s’oppose encore à la nomination d’un expert au motif qu’« une mesure d’instruction ne peut être ordonnée en vue de suppléer la carence de la partie dans l’administration de la preuve ».
La société … fait encore ajouter dans son mémoire en duplique que la demande basée sur la prétendue violation de la loi du 19 janvier 2004, précitée, serait à déclarer irrecevable comme s’agissant d’une part, d’une demande nouvelle, et d’autre part, pour ne pas être suffisamment précise, les consorts … omettant de préciser « sur quelle disposition exacte de la loi du 19 janvier 2004 ils entendraient se baser ». Pour le surplus, la société … entend réfuter toute violation de ladite loi du 19 janvier 2004.
Il convient de souligner que les parties respectives sont en désaccord concernant l’étendue de l’application de la loi de 2004, les consorts … préconisant une application textuelle et immédiate de tous les articles de la loi de 2004, de sorte que l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier serait requise préalablement à la délivrance d’une autorisation de construire, sauf pour l’hypothèse où le PAG en disposerait autrement, tandis que l’administration communale et la société … estiment que la loi de 2004 ne serait pas applicable en ses dispositions nécessitant la publication d’actes réglementaires d’exécution.
Il est constant que la loi de 2004 a abrogé à travers son article 110 la loi de 1937, sauf les procédures d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement général ou particulier en cours au moment de l’entrée en vigueur de ladite loi, lesquels, d’après l’article 108 (2) sont appelées à suivre les dispositions de la loi de 1937 pour autant qu’elles puissent être achevées dans un délai de douze mois qui suit l’entrée en vigueur de la loi de 2004 et que passé ce délai une nouvelle procédure d’adoption doit être engagée conformément aux dispositions de la nouvelle loi. Pour le surplus, l’article 108 (1) prévoit que les plans d’aménagement général dûment approuvés par le ministre de l’Intérieur conformément à la loi de 1937 existant au moment de l’entrée en vigueur de la loi de 2004 doivent faire l’objet d’une refonte et adaptation complète dans un délai de six ans à partir de l’entrée en vigueur de ladite loi.
Or, la situation d’espèce ne concerne pas une procédure d’adoption et d’approbation d’un plan d’aménagement en cours entamée d’après les dispositions de la loi de 1937, ni la problématique de la refonte des plans d’aménagement général existants, mais la délivrance d’une autorisation de construire sous l’empire de la nouvelle loi de 2004, applicable à partir du 8 août 2004. Partant, conformément à l’article 110 de la loi de 2004, le litige sous rubrique est à examiner exclusivement en relation avec les dispositions inscrites à ladite loi de 2004, la loi de 1937 se trouvant abrogée.
Avant toute interprétation le juge est amené à appliquer les dispositions légales suivant le sens premier qu'elles revêtent, dans la mesure où elles sont claires et précises.
En présence d'un texte clair et précis, ni le recours à un texte antérieur que le texte invoqué remplace, ni les avis et opinions exprimés au niveau des travaux parlementaires préparatoires du texte, ni encore des réflexions de politique sociale ou législative n'entrent en ligne de compte (cf. trib. adm. 12 janvier 1999, n° 10800 du rôle, Pas. adm.
2004, V° Lois et règlements, n° 45 et autres références y citées).
Aux termes de l’article 37 de la loi de 2004, intitulé, « Autorisations de construire » :
« Toute construction, transformation ou démolition d’un bâtiment est soumise à l’autorisation du bourgmestre.
L’autorisation de construire n’est accordée que si les travaux sont conformes soit au plan ou au projet d’aménagement général et le cas échéant au plan ou au projet d’aménagement particulier, voire au plan ou au projet de lotissement, de relotissement ou de morcellement, parties graphique et écrite. (…) ».
D’après l’article 106 (1) de la loi de 2004 :
« Tout promoteur, personne physique ou morale de droit public ou de droit privé, qui veut procéder au lotissement, respectivement relotissement d’un terrain ou au morcellement de parcelles est soumis à l’obligation d’élaborer un plan d’aménagement particulier conformément à la procédure prévue au chapitre 3 du titre 4 lorsque le but de l’opération est d’aliéner ou de louer un ou plusieurs lots en vue de la mise en œuvre des dispositions du plan d’aménagement général afférent ».
Il ne saurait être contesté que le projet litigieux vise une opération de relotissement d’un terrain par la réunion de plusieurs parcelles en une seule parcelle nouvelle en vue de la construction d’un groupe d’au moins deux maisons, tel que cela ressort du plan de morcellement du 17 juin 2003 et des plans versés en cause, et ceci dans un but d’aliénation respectivement de location, de sorte que l’obligation d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, d’après les termes des articles 37 et 106 (1) de la loi de 2004, avant la délivrance d’une autorisation de construire, est en principe donnée.
S’il est certes exact que la mise en vigueur d’une loi peut être différée ou suspendue à la publication d’actes réglementaires relatifs à son exécution pour l’hypothèse où la loi ne se suffit pas à elle-même, il convient de retenir que le principe même de l’établissement d’un plan d’aménagement particulier, tel que consacré par la loi de 2004, afin de garantir notamment que la nouvelle construction ne dérange pas l’harmonie du voisinage, ne saurait être contesté, seul son contenu d’après l’article 29 de la loi de 2004 devant être arrêté par des règlements grand-ducaux d’exécution.
Or, dans ces conditions, il n’appartient pas au pouvoir communal de faire abstraction de la nouvelle exigence posée par la loi de 2004, et ceci à peine 11 jours après l’entrée en vigueur de ladite loi, en accordant une autorisation de construire sur base d’une demande qui ne contient pas un plan d’aménagement particulier, mais il aurait appartenu aux autorités communales compétentes d’adopter au mois pendant un délai raisonnable une position d’attente, en attendant la publication des actes réglementaires d’exécution définissant le contenu du plan d’aménagement particulier, publication qui est d’ailleurs intervenue en date du 18 novembre 2004, et d’accorder l’autorisation sollicitée par la suite.
En ce qui concerne le non-établissement de la liste des « personnes qualifiées » auprès du ministre de l’Intérieur, dont la tenue est prévue par l’article 7 de la loi de 2004, il convient de décider que cet état des choses, qui perdure encore au jour des présentes, ne saurait néanmoins pas tenir en échec l’applicabilité de la loi de 2004, la seule conséquence à en tirer est celle que les autorités communales sont tenues d’accepter un plan d’aménagement particulier dès lors qu’il est établi par une personne qualifiée, étant relevé que l’appréciation des qualifications professionnelles de la personne ayant élaboré le plan d’aménagement particulier et présenté la demande en autorisation de construire devant se faire dans cette hypothèse sous la responsabilité des autorités communales et sans préjudice du pouvoir d’appréciation des juridictions administratives. Autrement dit, les autorités communales ne sauraient invoquer le non-établissement de ladite liste pour justifier le refus d’une demande en autorisation de construire, contenant un plan d’aménagement particulier, présentée en conformité avec les dispositions inscrites à la loi de 2004.
Concernant la thèse défendue par l’administration communale et la société … en ce que la loi de 2004 n’interdirait pas formellement ou expressément la délivrance d’une autorisation de bâtir sur base du seul plan d’aménagement général respectivement n’imposerait pas obligatoirement l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, ce qui serait d’ailleurs démontré par l’utilisation de la terminologie « le cas échéant » au deuxième alinéa de l’article 37 de la loi de 2004, celle-ci n’emporte pas la conviction du tribunal, étant donné que les textes légaux et réglementaires doivent être interprétés de préférence de façon à dégager un sens concordant, en conciliant les termes de leurs dispositions plutôt que d’en voir dégager des significations contradictoires (cf. trib. adm., 7 octobre 2002, n° 14677 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Lois et règlements, n° 47).
En effet, par l’emploi de ladite terminologie, le législateur a pris en considération les deux hypothèses possibles d’après la loi de 2004, à savoir, l’hypothèse où l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier n’est pas requise, pour ne pas viser un projet de lotissement, de relotissement ou de morcellement, et celle où pareille obligation s’impose d’après l’article 106 (1). Or, comme en l’espèce l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier s’impose, l’article 37 alinéa 2 ne saurait être interprété dans le sens voulu par l’administration communale et la société …, à savoir que l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier ne serait requise que pour l’hypothèse ou le plan d’aménagement général existant l’exige.
C’est encore à tort que l’administration communale et la société … soutiennent que la disposition transitoire inscrite à l’article 108 (1) de la loi de 2004, prévoyant la survivance des anciens plans d’aménagement général pendant une période maximale de six ans, permettrait la délivrance d’une autorisation de construire sur base des PAG et Rb existants et en l’absence d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, au motif que les anciens plans d’aménagement général ne prévoyaient pas pareille obligation, étant donné que la seule exception prévue par la loi de 2004 est celle inscrite à l’article 27, qui prévoit que « les communes peuvent définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou ensembles de terrains auxquels l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier n’est pas applicable et dont la mise en valeur pourra par conséquent se faire directement sur base du plan d’aménagement général ». En effet, ledit raisonnement est à écarter, à défaut d’une disposition expresse en ce sens contenue dans la loi de 2004, qui a été conçue dans une logique différente que la loi de 1937, à savoir que l’établissement d’un plan d’aménagement particulier est devenu la règle, sauf les exceptions prévues à l’article 27 de la loi de 2004, le nouveau texte de loi étant clair et précis à ce sujet et ne pouvant être interprété dans le sens voulu par l’administration communale et la société ….
Or, à l’heure actuelle, le PAG ne prévoit pas d’exception pour le terrain litigieux, et ledit mécanisme dérogatoire ne pourra de toute façon être consacré qu’une fois un nouvel plan d’aménagement général établi pour le territoire de la commune de Luxembourg.
Dès lors, l’examen des conditions dérogatoires inscrites au deuxième alinéa de l’article 27 de la loi de 2004 est superflu, étant donné que le PAG ne définit pas à l’heure actuelle des terrains ou ensembles de terrains auxquels l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier n’est pas applicable.
Il n’empêche que pendant les phases transitoires de six respectivement deux ans prévues aux articles 108 (1) et 108 (3) de la loi de 2004, les plans d’aménagement général et règlements sur les bâtisses existants gardent cependant leur utilité en définissant les différents secteurs du territoire communal et les règles urbanistiques afférentes applicables en attendant la refonte devant intervenir dans les délais prescrits audit article 108. Cette survivance des plans d’aménagement général et règlements des bâtisses existants ne fait cependant pas obstacle à ce que pendant ladite phase transitoire toute autorisation de construire visant un projet tel que défini à l’article 106 (1) doive pour le surplus être accompagnée d’un plan d’aménagement particulier.
Concernant la violation alléguée du droit de propriété, tel que consacré par les articles 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, 16 de la Constitution et 544 du Code civil, il échet de retenir que l’absence de publication immédiate des règlements grand-ducaux d’exécution à la loi de 2004 et de la liste des « personnes qualifiées » a certes conduit à une situation de blocage dans l’immédiat, mais ne prive pas le propriétaire d’un terrain de tous ses droits y relatifs, respectivement ne réduit pas ses droits à néant en en limitant simplement l’usage de manière temporaire. En effet, s’il est exact que, comme dans la présente espèce, un projet immobilier est susceptible de connaître un certain retard au niveau de son examen en raison d’une carence du pouvoir exécutif, il ne faut pas perdre de vue que l’acquisition d’un terrain et la présentation d’un projet immobilier ne confèrent pas le droit de construire, celui-ci étant seulement acquis au moment de l’obtention d’une autorisation de bâtir en bonne et due forme, de sorte que le droit de propriété en cause, bien qu’il ait perdu momentanément de sa substance par le fait que les autorités communales ne peuvent pas délivrer une autorisation de bâtir en l’absence d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, n’a pas disparu pour autant.
Or, la situation de blocage mise en avant par l’administration communale et la société … et la prétendue violation du droit de propriété en résultant, au vu de la carence du pouvoir exécutif empêchant une application immédiate de la loi de 2004 en toutes ses dispositions, si elle est susceptible de poser une question de responsabilité politique pouvant le cas échéant donner lieu à indemnisation pour l’hypothèse où la non-réalisation immédiate d’un projet immobilier serait à la base d’un dommage dans le chef de l’auteur dudit projet, ne saurait automatiquement conduire à une non-application de la loi de 2004 et à la survivance du système tel qu’instauré par la loi de 1937, pourtant expressément aboli par l’article 110 de la loi de 2004. En effet, si tel avait été le vœu du législateur, ce dernier n’aurait pas manqué d’insérer d’autres dispositions transitoires en attendant la refonte et l’adaptation des plans d’aménagement général et règlements sur les bâtisses existants.
Il s’ensuit que l’autorisation attaquée du 19 août 2004 du bourgmestre a été prise en violation de la loi de 2004, à défaut notamment d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, de sorte qu’elle encourt l’annulation, l’examen des autres moyens tirés des prétendues violations des différentes dispositions urbanistiques inscrites au PAG et au Rb devenant surabondant.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
partant annule la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 19 août 2004 portant autorisation de construire un immeuble résidentiel à 28 logements sur la propriété sise 18, 20 et 22 rue des Pommiers à Luxembourg ;
renvoie l’affaire devant le bourgmestre de la commune de Luxembourg ;
condamne l’administration communale de la Ville de Luxembourg aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 24 mars 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 13
