Tribunal administratif N° 18622 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 août 2004 Audience publique du 28 février 2005 Recours formé par Messieurs …, … et …, … contre des décisions du bourgmestre de la commune de Consdorf en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18622 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 31 août 2004 par Maître Alain RUKAVINA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Monsieur …, …, demeurant à L-… et 2) Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation A) de la décision du bourgmestre de la commune de Consdorf du 22 mars 2004 portant a) refus de l’autorisation en vue de la construction d’une cabane de chasse sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Consdorf, section E de Colbette, numéro cadastral 219 au lieu-dit « … » et b) fermeture du chantier de construction afférent, B) pour autant que de besoin contre une décision implicite de refus se dégageant du silence gardé par ledit bourgmestre pendant plus de trois mois suite à un recours gracieux formé par courrier recommandé du 22 avril 2004 et C) d’une décision du même bourgmestre du 9 août 2004 portant confirmation sur recours gracieux de celle précitée du 22 mars 2004 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 10 septembre 2004 portant signification de ce recours à l’administration communale de Consdorf ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions explicites déférées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Alain RUKAVINA en ses plaidoiries à l’audience publique du 19 janvier 2005 à l’issue de laquelle l’affaire a été refixée en vue de permettre à la partie demanderesse de verser la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Consdorf ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 1er février 2005 par Maître Alain RUKAVINA au nom des demandeurs ensemble les pièces annexées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Alain RUKAVINA en ses plaidoiries supplémentaires à l’audience publique du 2 février 2005 ;
Vu la demande de communication de pièces du tribunal formulée en cours du délibéré du 3 février 2005 ensemble les pièces versées le 17 février 2005, à savoir les annexes aux demandes de construction posées ;
Considérant que Monsieur … déclare être détenteur d’un droit de chasse sur le lot de chasse n° 254 situé à Colbette/Marscherwald, comprenant un terrain inscrit au cadastre de la commune de Consdorf, section E de Colbette, sous le numéro 219 au lieu-dit « … » appartenant à Monsieur … ;
Que de l’accord de Monsieur …, Monsieur … a demandé en date du 21 mars 2003 auprès du ministre de l’Environnement l’autorisation d’installer sur le terrain prévisé une cabane de chasse en bois servant uniquement à des fins cynégétiques ;
Que par décision du 5 juin 2003, le ministre de l’Environnement a accordé une autorisation afférente sous les conditions y plus amplement émargées, le tout conformément aux dispositions de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, applicable à l’époque ;
Que sur demande orale introduite auprès du bourgmestre de la commune de Consdorf, ce dernier exprima un refus d’autorisation de construire pour non-conformité du projet de construction à l’article 11.1 du règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites de la commune de Consdorf (Rb), le terrain devant accueillir la cabane de chasse ne permettant pas l’activité cynégétique projetée en vertu dudit article 11.1, emportant la fermeture du chantier en cours avec effet immédiat conformément aux dispositions de l’article 105 Rb ;
Que sur recours gracieux de Messieurs … et … introduit par leur mandataire le 22 avril 2004, le bourgmestre de prendre position par décision confirmative de rejet du 9 août 2004 ;
Que cette dernière décision repose en premier lieu sur le motif que le terrain devant accueillir la cabane de chasse a vu sa nature classée par le propriétaire au rôle du cadastre comme terre labourée, impliquant qu’il s’agirait d’un terrain destiné aux activités agricoles et par conséquence situé dans le secteur agricole suivant l’article 11.1 Rb ;
Que dès lors le motif de refus tiré de la non-possibilité d’affectation du terrain en question à des fins cynégétiques resterait valable, étant donné que le terrain en question ne relèverait nullement du secteur forestier défini par l’article 11.2 Rb et prévoyant la mise en place de refuges de chasse ;
Qu’en conséquence le bourgmestre de confirmer sa décision d’interdiction et de fermeture du chantier ;
Considérant que par requête déposée en date du 31 août 2004, Messieurs … et … ont fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation 1) de la décision de refus du bourgmestre de la commune de Consdorf du 22 mars 2004 précitée prise en ses deux volets de refus d’autorisation et de fermeture du chantier, 2) de la décision implicite de refus résultant du silence gardé par le même bourgmestre durant plus de trois mois suite au recours gracieux introduit le 22 avril 2004, 3) de la décision du même bourgmestre du 9 août 2004, confirmative de rejet sur recours gracieux, également précitée ;
Considérant que bien que la commune de Consdorf se soit régulièrement vu signifier la requête introductive d’instance dans le délai légal d’un mois, elle n’a pas comparu, de sorte que conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal est néanmoins amené à statuer à l’égard de toutes les parties suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire ;
Considérant que parmi les décisions déférées se trouve en second lieu la décision de refus implicite résultant, suivant les demandeurs, du silence gardé par le bourgmestre durant une période de plus de trois mois suite à leur recours gracieux du 22 avril 2004 ;
Considérant qu’une décision implicite de refus est supposée avoir été prise trois mois après l’introduction d’une demande conformément aux dispositions de l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, sauf si une décision expresse a été posée par l’autorité compétente avant expiration de ce délai trimestriel ;
Considérant qu’un recours contentieux est valablement dirigé contre une décision implicite de refus tiré du silence de plus de trois mois de l’autorité administrative depuis l’introduction de la demande, même si entre l’écoulement du délai de trois mois et l’introduction du recours contentieux une décision explicite est prise par l’administration (trib. adm. 23 décembre 1998, n° 10386 du rôle, confirmé par Cour adm. 20 mai 1999, n° 11101C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Actes administratifs, n° 19, p. 18 et autres décisions y citées) ;
Qu’il suit que le recours est recevable, quant à son objet ;
Considérant qu’encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision ;
Considérant qu’aucun recours de pleine juridiction n’étant prévu ni en matière de permis de construire communal, ni en celle de fermeture communale de chantier, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire ;
Considérant que le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi à l’encontre des trois décisions déférées ;
Considérant que si le recours a également pu être déclaré recevable à l’encontre de la décision implicite de refus dégagée du silence gardé par le bourgmestre pendant plus de trois mois suite au recours gracieux du 22 avril 2004, il n’en reste pas moins que compte tenu de la décision expresse sur recours gracieux intervenue avant l’introduction du recours, le 9 août 2004, ce dernier est sans objet concernant le refus implicite déféré ;
Considérant qu’il est constant en cause que d’après la demande des consorts …/… l’objet de leur démarche consiste à obtenir l’autorisation d’installer sur le terrain inscrit sous le numéro cadastral 219 précité une cabane de chasse devant servir uniquement à des fins cynégétiques ;
Considérant que s’il est encore constant en cause que l’emplacement projeté de la cabane litigieuse est situé en la zone rurale de la commune de Consdorf, les demandeurs énoncent dans leur requête introductive d’instance qu’il n’a pas été établi dans quel secteur est exactement situé l’emplacement ;
Que les demandeurs de distinguer alors suivant deux cas de figure ;
Que dans une première hypothèse ils concluent que l’indication du terrain en question comme terre labourée au cadastre serait sans caractère pertinent concernant son classement au niveau de la réglementation d’urbanisme communale, de sorte que le terrain ne relèverait pas de la section agricole sous ce point de vue, la question restant ouverte dans quelle zone il serait définitivement situé ;
Que la commune restant en défaut d’établir dans quelle zone l’emplacement projeté de la cabane serait situé, sa décision encourrait l’annulation pour violation du règlement des bâtisses ;
Que dans une seconde hypothèse où il serait jugé que l’article 11.1 Rb serait applicable et que l’emplacement du terrain devant accueillir la cabane se trouverait dès lors en secteur agricole, il y aurait encore lieu à annulation des refus du bourgmestre de la commune de Consdorf ;
Qu’en effet, le bourgmestre ferait d’abord état de motifs qui ne feraient pas partie de son champ de compétence, mais de celui du ministre de l’Environnement statuant dans le cadre de la législation du 11 août 1982 remplacée par celle du 19 janvier 2004 ;
Que force serait de constater que l’article 11.1 Rb, tout en se référant expressément à ladite loi modifiée du 11 août 1982, ne mentionnerait cependant pas les activités cynégétiques y prévues à son article 2 alinéa 2 ;
Que deux interprétations dudit article 11.1 Rb seraient dès lors possibles ;
Que soit l’article 11.1 en question se référerait intégralement à la loi de 1982 devenue celle de 2004 et le fait que des exploitations à des fins cynégétiques ne soient pas énumérées constituerait une simple erreur matérielle ;
Que sinon, malgré la référence à la législation sur la protection de la nature et des ressources naturelles il n’y aurait pas de renvoi aux activités cynégétiques, alors les décisions de refus déférées pêcheraient pour ne pas être conformes à ladite loi de 1982 remplacée par celle du 19 janvier 2004 rendant toutes les deux possibles des constructions telles des abris de chasse érigés en zone verte dans l’intérêt d’activités cynégétiques ;
Que dans la mesure où le règlement sur le bâtisses serait plus restrictif que la loi, il devrait rester sans application en vertu des dispositions de l’article 95 de la Constitution, de sorte que la motivation étayée à la base des décisions déférées du bourgmestre de la commune de Consdorf, en ce qu’elle est basée sur l’article 11.1 Rb serait à écarter ;
Qu’en troisième lieu, les demandeurs de faire valoir que l’article 11.1 b) Rb prévoirait la possibilité d’une autorisation pour une construction servant au séjour prolongé de personnes en zone agricole, de sorte à demander par argument a fortiori de rendre possible l’autorisation en cette même zone de construction ne servant pas au logement de personnes mais permettant que les personnes s’y retrouvent ponctuellement ;
Considérant que suite à l’information de la part du ministère de l’Intérieur que la parcelle de terrain devant accueillir la cabane litigieuse n’est pas couverte par la partie graphique du plan d’aménagement général de Consdorf, les demandeurs de conclure qu’il n’y a pas lieu d’opérer les distinctions prévues par l’article 11 Rb, mais que situé en zone verte, ce terrain relèverait directement des dispositions successives des lois des 11 août 1982 et 19 janvier 2004 précitées, en vertu desquelles une construction aux fins cynégétiques serait possible ;
Considérant que les demandeurs demandent à voir enjoindre à la commune de Consdorf de communiquer la copie de la partie graphique de son PAG ;
Que cette demande est devenue sans objet suite aux informations requises et obtenues par les demandeurs auprès du ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire ;
Considérant qu’il est constant en cause que le terrain inscrit sous le numéro cadastral 219 précité, devant accueillir la cabane litigieuse, se trouve compris dans les zones rurales telles que définies par l’article 11 Rb ;
Considérant que la question litigieuse soumise au tribunal à travers les moyens proposés est celle de savoir dans quelle zone précise faisant partie des zones rurales le terrain en question est classé ;
Considérant qu’en l’état de l’instruction du dossier, compte tenu du courrier du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire du 26 janvier 2005 versé au dossier par les demandeurs « la partie graphique du projet d’aménagement général (PAG) de la commune de Consdorf, approuvée le 17 juillet 1997 par le ministre de l’Intérieur, ne porte pas sur les fonds concernés par l’installation de la cabane de chasse litigieuse. Les plans établis à l’échelle 1:2500 indiquent en effet que les différentes agglomérations, ainsi que les parties du territoire communal s’y situant à proximité.
On peut donc admettre que ces fonds sont régis par les dispositions de l’article 11 intitulé zones rurales de la partie écrite du PAG » ;
Considérant qu’en l’absence d’une partie graphique recouvrant l’intégralité du territoire et en présence d’une partie écrite, en l’espèce le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites recouvrant l’entier territoire communal concerné, le tribunal est amené à toiser la question de la classification du terrain litigieux sur base de la seule partie écrite en question ;
Considérant que parmi les zones rurales énoncées par l’article 11 Rb, outre les zones des réserves naturelles (article 11.3), les zones de protection des paysages (article 11.4) et les zones de protection des sources (article 11.5) spécifiques, répondant à des critères précis dont la vérification n’est pas rapportée en l’espèce, figurent deux secteurs ainsi désignés, à savoir le secteur agricole (article11.1) et le secteur forestier (article 11.2) ;
Que suivant l’article 11.1. a) Rb le secteur agricole est défini comme suit : « le secteur agricole comprend les parties du territoire communal situées à l’extérieur du périmètre d’agglomération et destinées aux activités agricole, maraîchère, piscicole ou apicole. Seules sont autorisées les constructions en relation directe avec ces activités, conformément à la loi du 11 août 1982 sur la protection de la nature et des ressources naturelles » ;
Que suivant l’article 11.2 Rb le secteur forestier est défini en ce qu’il « comprend les parties du territoire communal boisées ou à boiser et destinées aux activités sylvicoles et cynégétiques » ;
Considérant que force est au tribunal de constater que si dans le secteur agricole les activités admises (agricole, maraîchère, piscicole ou apicole) font partie de l’ensemble limitatif des activités admises en zone verte suivant les dispositions de l’article 2, alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, repris par l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004, le même principe reste valable pour l’article 11.2 Rb concernant le secteur forestier au niveau duquel seules les activités sylvicoles et cynégétiques sont admises, ces deux activités faisant à leur tour partie de l’ensemble limitatif défini par ledit article 2, alinéa 2 ;
Considérant que dans la mesure où la réglementation communale d’urbanisme, d’un côté, et la loi sur la protection de la nature et des ressources naturelles, de l’autre, relèvent de compétences différentes et répondent à des critères distincts, aucun chef d’illégalité de l’article 11 Rb pris en ses paragraphes 1 et 2 ne saurait être valablement décelé à ce stade sur base des moyens proposés par rapport à la loi modifiée du 11 août 1982, voire celle du 19 janvier 2004 précitées, ce d’autant plus que les deux paragraphes de l’article 11 en question se situent justement par rapport à l’ensemble limitatif des activités admises en zone verte, sans le dépasser, mais au contraire en le subdivisant suivant les affectations respectives admises dans les secteurs agricole et forestier d’après les définitions afférentes fournies ;
Que dans la mesure où les activités cynégétiques ne figurent pas parmi celles limitativement énumérées admises dans le secteur agricole, la cabane de chasse ne saurait être admise en secteur agricole, si tant est que le terrain devant l’accueillir s’y retrouve ;
Qu’il s’ensuit que la cabane de chasse projetée par les demandeurs ne saurait être admise que sur un terrain faisant partie du secteur forestier, secteur destiné aux activités cynégétiques ;
Considérant que pour que l’emplacement précis prévu pour la cabane de chasse projetée puisse dès lors utilement accueillir la construction en question aux termes de la réglementation communale d’urbanisme de Consdorf en vigueur, il faudrait que ce terrain fasse partie du secteur forestier, c’est-à-dire du territoire communal boisé ou à boiser ;
Considérant que contrairement à l’argumentation communale déployée dans sa décision déférée du 9 août 2004, l’indication cadastrale fournie par « terre labourée » n’est point dirimante, alors qu’elle constitue tout au plus un indice concernant l’affectation à un certain moment du terrain en question ;
Considérant que s’il résulte des éléments du dossier, pièces et plans soumis au tribunal par les demandeurs, que l’emplacement définitif choisi pour la cabane en question se situe à proximité de la bordure des parties boisées du territoire communal de Consdorf, les parties demanderesses restent cependant, en l’état, en défaut d’établir à suffisance de droit que l’emplacement en question fasse partie du territoire communal boisé ;
Considérant que suivant l’article 11.2 Rb font également partie du secteur forestier, les parties du territoire communal à boiser ;
Considérant que dans la mesure où les demandeurs ont pu recueillir de la part du ministre de l’Environnement sur base de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, l’autorisation de construire la cabane litigieuse à l’emplacement y désigné en proximité de la bordure des parties boisées du territoire communale de Consdorf et que cette même autorisation est assortie de la condition que « la construction sera intégrée dans le paysage par la plantation d’un écran de verdure dense qui sera réalisée conformément aux instructions du préposé forestier territorialement compétent », il peut être admis à suffisance de droit que l’emplacement de la cabane en question, compte tenu de sa situation spécifique en bordure de forêt et de l’obligation de plantation d’un écran de verdure dense imposée par ailleurs, se trouve sur une partie du territoire communal à boiser ;
Que dès lors le terrain en question est à classer dans le secteur forestier prévu par l’article 11.2 Rb ;
Que le classement en secteur agricole, sinon secteur forestier étant alternatif, les décisions déférées, parties de l’hypothèse que le terrain en question se trouve en secteur agricole, encourent l’annulation ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
le dit sans objet quant à la décision implicite de refus déférée ;
le dit fondé pour le surplus ;
partant annule les décisions déférées et renvoie l’affaire devant le bourgmestre de la commune de Consdorf en prosécution de cause ;
condamne la commune de Consdorf aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 28 février 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
