Tribunal administratif N° 18565 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 août 2004 Audience publique du 27 janvier 2005 Recours formé par Monsieur X., … contre un arrêté grand-ducal en matière de nomination
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18565 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 17 août 2004 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur X., inspecteur principal au commissariat de district à Luxembourg, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’un arrêté grand-ducal du 30 juin 2004 nommant Monsieur Y., inspecteur principal auprès du commissariat de district à Luxembourg, au poste de secrétaire de district auprès du même commissariat, ainsi que contre le rejet implicite de son propre acte de candidature en découlant ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Camille FABER, demeurant à Luxembourg, du 23 septembre 2004, portant signification de ce recours à Monsieur Y., demeurant à L-
… ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 octobre 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 novembre 2004 par Maître Jean-Marie BAULER en nom et pour compte du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 1er décembre 2004 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté grand-ducal critiqué ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean-Marie BAULER et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
En date du 15 septembre 2003, Monsieur X., inspecteur principal auprès du commissariat de district à Luxembourg, sollicita sa promotion aux fonctions d’inspecteur principal 1er en rang.
Dans une communication du 10 novembre 2003 à l’adresse du ministre de l’Intérieur, le commissaire de district à Luxembourg, ci-après dénommé le « commissaire de district », avisa défavorablement la demande de promotion de Monsieur X..
Par un courrier du 12 janvier 2004 à l’adresse du commissaire de district, Monsieur X. prit position quant à l’avis défavorable préindiqué et sollicita de ce dernier de reconsidérer les faits et de revenir sur cet avis.
En annexe à un courrier du ministère de l’Intérieur du 26 janvier 2004, Monsieur X. se vit soumettre une copie conforme de l’arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 par lequel sa demande d’avancement aux fonctions d’inspecteur principal premier en rang lui fut refusée.
Par courrier du 21 avril 2004 à l’adresse du commissaire de district, Monsieur X.
releva que les fonctions de secrétaire de district auprès du commissariat de district à Luxembourg seraient vacantes à partir du 1er août 2004, qu’il serait le fonctionnaire le plus élevé en grade et pria le commissaire de district de l’informer des suites « que vous avez l’intention de réserver à cette vacance de poste », et de « respecter mes droits légitimes ».
Suivant courrier du 22 avril 2004, le commissaire de district informa Monsieur X.
qu’il « ne manquerai pas d’adresser ma proposition au département de l’Intérieur », conformément aux dispositions de la loi communale du 13 décembre 1988, telle que modifiée, ci-après désignée par la « loi communale ».
Suite à l’arrêté grand-ducal du 18 avril 2004 accordant démission honorable à l’ancien secrétaire de district A.D., Monsieur X., par courrier du 2 juin 2004, posa officiellement sa candidature au poste de secrétaire de district auprès du commissaire de district, en réaffirmant être « le fonctionnaire de la carrière moyenne le plus élevé en grade ».
Suivant courrier du 7 juin 2004 à l’adresse du ministre de l’Intérieur, le commissaire de district proposa Monsieur Y. pour être nommé aux fonctions de secrétaire de district, estimant notamment que « M. Y. est le plus qualifié à assumer les fonctions de secrétaire de district ».
Par arrêté grand-ducal du 30 juin 2004, Monsieur Y. fut nommé secrétaire de district auprès du commissariat de district à Luxembourg à partir du 12 juillet 2004.
Par requête déposée le 17 août 2004, Monsieur X. a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre de l’arrêté grand-ducal du 30 juin 2004 en ce qu’il a nommé Monsieur Y. secrétaire de district auprès du commissariat de district à Luxembourg et contenant rejet implicite de sa propre candidature en découlant.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (cf. trib. adm. 28 mai 1997, n° 9667 du rôle, confirmé par Cour adm.
10 octobre 1997, n° 10082C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en réformation, n° 5 et autres références y citées).
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en la présente matière, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal. Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur soutient en premier lieu que la façon de procéder violerait l’article 35 de la Constitution d’après lequel « l’autorité compétente en matière de nomination est le Grand-Duc », au motif que ni le ministre de l’Intérieur, ni le commissaire de district n’auraient eu compétence pour rejeter sa candidature. Or, par le fait de ne pas soumettre sa candidature au Grand-Duc, ce dernier se serait vu « ôter » une compétence expressément prévue dans son chef, de sorte que le refus implicite de nomination dans son chef serait à annuler pour incompétence de l’autorité de laquelle il émane et l’arrêté grand-ducal de nomination de Monsieur Y. du 30 juin 2004 serait de ce fait entaché d’ « irrégularité ».
Aux termes de l’article 111 de la loi communale, « il est attaché à chaque commissariat de district un secrétaire de district qui est nommé par le Grand-Duc sur proposition du commissaire de district. Les conditions de nomination et de promotion du secrétaire de district sont celles qui sont applicables au personnel de l’administration gouvernementale (…) ».
Il échet de constater en premier lieu que le nouveau secrétaire de district a été nommé par le Grand-Duc, par l’arrêté critiqué du 30 juin 2004, sur proposition du commissaire de district du 7 juin 2004, en conformité avec les termes de l’article 111 précité de la loi communale. Dans ce contexte, c’est à juste titre que le délégué du gouvernement relève que la nomination au poste de secrétaire de district ne se fait pas par suite à une publication de poste vacant, mais sur proposition du commissaire de district, proposition que le Grand-Duc est libre de refuser.
Pour le surplus, il convient encore de relever qu’en l’espèce, l’avis du commissaire de district du 7 juin 2004 relève spécifiquement que deux fonctionnaires du commissariat de district ont fait acte de candidature, de sorte que le Grand-Duc, en nommant, par arrêté grand-ducal du 30 juin 2004, Monsieur Y. aux fonctions de secrétaire de district, a implicitement mais nécessairement écarté l’acte de candidature de Monsieur X., son arrêté de nomination se référant expressément à l’avis du commissaire de district du 7 juin 2004.
Il s’ensuit que la décision implicite de refus de la candidature de Monsieur X. a été prise par l’autorité compétente et le moyen afférent du demandeur est à rejeter.
Le tribunal n’étant pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés, pouvant les traiter suivant un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 226 et autres références y citées), il convient d’examiner ensuite l’argument tiré d’une insuffisance respectivement d’une absence de motivation à la base de la décision critiquée.
Le demandeur soutient en effet que l’arrêté grand-ducal du 30 juin 2004, et la décision implicite de faire droit à sa candidature en découlant, ne fournirait aucune précision ni en fait, ni en droit justifiant le rejet de sa candidature et que dans la proposition faite au Grand-Duc, le commissaire de district ne préciserait pas « en quoi les qualités et compétences professionnelles du requérant sont insuffisantes pour justifier que le choix final se porte sur un autre candidat qui est inférieur en grade par rapport au requérant ».
Ledit moyen, basé en substance sur une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, est cependant à écarter, étant donné que même à admettre que le reproche formulé soit justifié, il ne s’en dégagerait pas une cause d’annulation de l’arrêté grand-ducal critiqué, l’omission de l’obligation d’indiquer les motifs dans le corps même de la décision que l’autorité administrative a prise entraînant uniquement que les délais impartis pour l’introduction du recours ne commencent pas à courir. – Ceci étant, il convient encore d’ajouter, comme relevé ci-dessus, que le refus de nomination dans le chef du demandeur doit être apprécié à la lumière de la motivation de l’arrêté grand-ducal de nomination du 30 juin 2004, la nomination de Monsieur Y. valant refus de nomination dans le chef du demandeur. Or, il se dégage du corps même de l’arrêté grand-
ducal du 30 juin 2004 que ce dernier repose sur l’avis du commissaire de district du 7 juin 2004 qui dans une motivation circonstanciée, tant en droit par référence à l’article 111 de la loi communale, qu’en fait, par référence aux mérites de Monsieur Y. a proposé ce dernier au poste vacant de secrétaire de district.
Comme pour le surplus le demandeur ne critique pas ladite motivation qui s’appuie sur les mérites professionnels de Monsieur Y., motivation largement suffisante pour appuyer le choix opéré, le moyen tiré d’une absence respectivement d’une insuffisance de motivation est à rejeter.
Monsieur X. soutient finalement que l’arrêté grand-ducal du 30 juin 2004 et le rejet implicite de sa candidature au poste de secrétaire de district en découlant serait entaché de nullité pour violation de l’article 111 de la loi communale, au motif que le règlement grand-ducal du 31 octobre 1969 portant détermination du rang des fonctionnaires des carrières moyenne et inférieure des secrétariats des commissariats de district, ci-après désigné par le « règlement de 1969 », précise en son article 4 que « le fonctionnaire de la carrière moyenne le plus élevé en grade du secrétariat de chaque commissariat de district, titulaire d’une nomination aux fonctions de chef de bureau, d’inspecteur, d’inspecteur principal ou d’inspecteur principal premier en rang, portera le titre de secrétaire de district » et étant donné qu’il serait le fonctionnaire le plus élevé en grade, le titre de secrétaire de district lui reviendrait de plein droit.
Le délégué du gouvernement rétorque que le règlement de 1969 a été pris en exécution de la loi du 15 juillet 1969 portant réorganisation des secrétariats des commissariats de district, ci-après désignée par la « loi de 1969 », loi qui ne comporterait aucune disposition accordant au pouvoir exécutif compétence pour définir les conditions en vue de l’accès au poste de secrétaire de district. Partant, la disposition réglementaire invoquée serait illégale dans la mesure où elle ne prendrait pas appui sur une disposition légale tirée de la loi de 1969.
Cette constatation serait corroborée par le fait que la disposition réglementaire concernée se révélerait encore contraire à l’article 111 de la loi communale dans la mesure où elle exclurait le droit de proposition conférée en la matière au commissaire de district, droit de proposition qui n’aurait de sens que s’il existe une possibilité réelle de choisir parmi plusieurs candidats, dont un seul sera proposé. En effet, la procédure prévue audit article 111 ne conférerait pas un droit à chaque candidat de voir soumettre sa candidature au Grand-Duc, le candidat au poste ayant uniquement la possibilité de soumettre sa candidature au commissaire de district. Dès lors, l’article 111 de la loi communale attribuerait au commissaire de district une compétence pour opérer un premier choix entre les diverses candidatures, le souverain étant libre de respecter ce choix ou de l’écarter, en refusant de nommer le candidat proposé. Il s’ensuivrait que la disposition inscrite à l’article 4 du règlement de 1969 serait manifestement contraire à la loi et ne pourrait dès lors pas être appliquée lors de la nomination d’un candidat au poste de secrétaire de district.
Subsidiairement, et pour autant que l’article 4 du règlement de 1969 s’appliquerait à la nomination d’un secrétaire de district, le représentant étatique est d’avis que la nomination de Monsieur Y. ne serait pas entachée de nullité, au motif que ledit article 4 ne ferait que conférer un droit de priorité au fonctionnaire le plus élevé en grade dudit commissariat de district. Or, les deux candidats auraient tous les deux été classés au même grade, en l’occurrence le grade 12, et le texte visé ne permettrait pas d’écarter un candidat en raison du fait qu’il offrirait moins d’ancienneté dans ledit grade qu’un autre candidat, de sorte que le fait que Monsieur Y. a été nommé au grade 12 postérieurement à Monsieur X. ne saurait conférer dans le chef de ce dernier un droit à la nomination au poste de secrétaire de district.
Le demandeur, dans son mémoire en réplique, entend réfuter l’argumentation du délégué du gouvernement tirée de l’illégalité de l’article 4 du règlement de 1969, au motif que cette disposition réglementaire prendrait appui sur la loi de 1969, et plus particulièrement sur l’article 1er (5) de ladite loi aux termes duquel « un titre spécial peut être introduit par voie de règlement grand-ducal pour le titulaire des fonctions de chef de bureau, d’inspecteur, d’inspecteur principal et d’inspecteur principal premier en rang ».
Or, l’article 4 du règlement de 1969 aurait précisément introduit ce « titre spécial », à savoir celui de secrétaire de district, et l’attribuerait au fonctionnaire de la carrière moyenne le plus élevé en grade du secrétariat de chaque commissariat de district, de sorte que le règlement de 1969 n’irait pas au-delà des dispositions de la loi de 1969.
Concernant l’argumentation du représentant étatique tirée de la contrariété du règlement de 1969 avec la loi communale, le demandeur estime que l’article 111 de la loi communale n’est pas contraire audit règlement et ledit article 111 ne ferait qu’expliciter un processus décisionnel n’attribuant aucun autre pouvoir au commissaire de district que celui de transmettre les demandes des différents candidats.
Concernant finalement le droit de priorité, tel que ressortant de l’article 4 du règlement de 1969, et en présence de deux fonctionnaires titulaires du même grade, le demandeur est d’avis que la situation devrait être examinée à la lumière de la pratique antérieure à 1969, consacrée par la loi de 1969 et le règlement de 1969, qui aurait toujours consisté à attribuer au fonctionnaire bénéficiant de la plus grande ancienneté le titre de secrétaire de district. Or, comme il aurait été nommé au grade 12 sept ans avant Monsieur Y., le titre de secrétaire de district aurait dû lui revenir, d’autant plus qu’une promotion au grade 13 lui aurait été refusée à tort par un arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 qui aurait également fait l’objet d’un recours contentieux.
Il convient en premier lieu de retenir que c’est à juste titre que le demandeur soutient que l’article 4 du règlement de 1969 a été pris en exécution de l’article 1er de la loi de 1969, de sorte que la disposition réglementaire concernée n’est pas illégale et ne va pas au-delà des dispositions de la loi de 1969 en prévoyant que le fonctionnaire de la carrière moyenne le plus élevé en grade du secrétariat de chaque commissariat de district portera le titre de secrétaire de district.
Les textes légaux et réglementaires doivent être interprétés de préférence de façon à dégager un sens concordant, en conciliant les termes de leurs dispositions plutôt que d’en voir dégager des significations contradictoires (cf. trib. adm. 7 octobre 2002, n° 14677 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Lois et règlements, n° 47).
Or, si à première vue l’article 4 du règlement de 1969 semble prévoir un automatisme en ce qui concerne le port du titre de secrétaire de district, ledit article 4 doit cependant être lu à la lumière de l’article 111 de la loi communale qui confère un droit de proposition au commissaire de district. Afin de ne pas vider ce droit de proposition de toute sa substance, ce qui irait manifestement à l’encontre de la volonté du législateur au moment de la rédaction de l’article 111 de la loi communale, la seule lecture concordante des dispositions légale et réglementaire en cause consiste à conférer au commissaire de district soit un droit et devoir de transmission en cas d’un acte de candidature unique, soit un véritable droit de proposition pour l’hypothèse où il est confronté à une pluralité de candidatures de candidats classés au même grade, soit encore un droit de proposition liée du candidat classé au grade le plus élevé en présence de candidats classés dans des grades différents.
Il s’ensuit que c’est à juste titre que le commissaire de district, dans son avis du 7 juin 2004, a pris en considération les deux candidatures de candidats classés au même grade pour proposer un des deux candidats en fonction de ses mérites professionnels, le choix opéré par le commissaire de district, repris par l’arrêté de nomination du 30 juin 2004, n’étant de sorte pas arbitraire.
Finalement, c’est à tort que le demandeur argumente qu’il s’est vu injustement refuser une promotion au grade 13 par un arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004, étant donné que le commissaire de district, de même que le Grand-Duc en tant que autorité de nomination, peuvent uniquement prendre en considération le grade attribué à un fonctionnaire au moment de la vacance de poste et non pas un éventuel grade auquel ce dernier aurait droit en cas d’une issue favorable d’un recours introduit devant les juridictions administratives. Dans ce contexte, il convient d’ailleurs de relever que le tribunal, par jugement de ce jour, inscrit sous le numéro 17925 du rôle, a déclaré non fondé le recours du demandeur contre l’arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 lui refusant une promotion au grade 13.
Il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours est à rejeter comme étant non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 27 janvier 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 8
