Tribunal administratif N° 18099 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 24 mai 2004 Audience publique du 27 janvier 2005 Recours formé par Madame …, …, contre quatre décisions du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural en matière d’aides agricoles
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18099 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 mai 2004 par Maître Marc ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, agricultrice, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural du 23 juillet 2003 tendant au remboursement du montant de 6.912,82 €, avec les intérêts légaux, concernant l’indemnité compensatoire à allouer aux agriculteurs dans les zones défavorisées pour l’année 2001 au titre du règlement CEE 1257/1999, de la décision confirmative du même ministre du 19 février 2004 suite à un recours gracieux contre la prédite décision du 23 juillet 2003, de la décision du même ministre, indiquée comme ayant été prise le 18 mars 2003, mais datée au 23 juillet 2003, tendant au remboursement du montant de 4.190,95 €, avec les intérêts légaux, concernant la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel pour l’année de culture 2000/2001 au titre des règlements CEE 1257/1999 et 2078/92 et de la décision confirmative du même ministre du 19 février 2004 suite à un recours gracieux contre la prédite décision du 18 mars 2003, respectivement 23 juillet 2003 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 septembre 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 octobre 2004 par Maître Marc ELVINGER au nom de Madame … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Marc ELVINGER et Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives.
Par deux courriers datés au 18 mars 2003, le directeur du Service d’Economie rurale s’est adressé à Madame … pour lui annoncer en application du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après dénommé le « règlement de 1979 », que l’Etat envisageait de réclamer le remboursement du montant de 6.912,82 €, perçu comme indemnité compensatoire allouée aux agriculteurs dans les zones défavorisées pour l’année 2001 au titre du règlement CEE 1257/1999, et du montant de 4.190,95 €, perçu comme prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel pour l’année de culture 2000-2001 au titre des règlements CEE 1257/1999 et 2078/92.
Madame … prit position par courrier du 28 mars 2003 adressé au directeur du Service d’Economie rurale auprès du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural.
En date du 23 juillet 2003, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, ci-après dénommé le « ministre », prit une première décision dont le contenu est libellé comme suit :
« Betrifft :
Ausgleichszulage für Erzeuger in benachteiligten Gebieten (Berechnungsbasis: Flächenantrag 2001) Sehr geehrte Frau …, Im Schreiben des Service d’Economie Rurale vom 18. März 2003 wurden Sie auf Folgendes hingewiesen:
„Laut der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, dient die Ausgleichszulage dazu, die Landwirte durch Zahlungen zum Ausgleich von Kosten und Einkommensverlusten zu unterstützen, die sich in benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten ergeben. Des weiteren dienen die Beihilfen für benachteiligte Gebiete und für Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen unter anderem der Gewährleistung des Fortbestandes der landwirtschaftlichen Bodennutzung und somit einer Erhaltung einer lebensfähigen Gesellschaftsstruktur im ländlichen Raum.
Die Ausgleichszulage wird so berechnet, dass sie ausreicht, um effektiv zum Ausgleich der bestehenden Nachteile beizutragen und eine Überkompensation zu vermeiden.
Da diese Kriterien bei Flächen, welche nur für einen kurzen Zeitraum zu Beweidungszwecken im Rahmen der Wanderschaftsbewirtschaftung genutzt werden, nicht erfüllt sind, sind diese Flächen nicht prämienfähig im Sinne der Ausgleichszulage.
Besagte Flächen sind demnach als Oedland resp. als Hutungsflächen zu klassieren.
In Folge dieser Entscheidung und den für ihren Betrieb daraus resultierenden wirtschaftlichen Konsequenzen, wurde nach Absprache zwischen dem Landwirtschaftsminister und dem Umweltminister beschlossen, die Wirtschaftlichkeit der Wanderschaftsbewirtschaftung bei der Beweidung durch „Moorschnucken“ mit einem Zuschlag von 75 EUR/ha zu verbessern. Dieser Beschluss wurden Ihnen in dem Brief vom 10. Juli 2000 durch die zwei zuständigen Minister mitgeteilt.
Da Sie jedoch weiterhin einen Teil Ihrer Flächen als Weide/Mähweide angegeben haben und nicht als Hutungsfläche resp. als Oedland, wurde Ihnen auf diesen Flächen eine Ausgleichszulage für das Jahr 2001 ausbezahlt, welche Ihnen nicht zusteht.
Wir beabsichtigen demnach die an Sie ausbezahlte Ausgleichszulage von 6.912,82 Euro (Detaillierte Berechnung siehe Anhang) wieder zurück zu fordern.“ Die Mitteilung des Service d’Economie Rurale vom 18. März 2003 erfolgte in Anwendung des grossherzoglichen Reglements vom 8. Juni 1979 bezüglich der von den Staats- und Gemeindeverwaltungen einzuhaltenden Prozedur. Ihnen wurde die Möglichkeit gegeben, innerhalb einer Frist von zwei Wochen ab der Zustellung der Mitteilung Ihre eventuellen Bemerkungen oder zusätzliche Elemente zu den erwogenen Tatbeständen schriftlich dem Service d’Economie Rurale zu unterbreiten.
Sie haben von diesem Recht Gebrauch gemacht indem Sie uns Ihre Argumente in Ihrem Brief vom 28. März 2003 mitgeteilt haben.
Sie weisen auf den Anwendungsbereich des grossherzoglichen Reglements betreffend die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten hin. Gemäss Artikel 3 sind ausgleichszulageberechtigt alle im benachteiligten Gebiet liegenden landwirtschaftlich genutzten Flächen ausser Weinbergen, intensiven Obstanlagen, Baumschulen, Gemüse und Erdbeeren im Freilandanbau, Blumen und Zierpflanzen im Freilandanbau und Kulturen unter Glas.
Eine solche nationale Bestimmung kann jedoch nicht die Anwendung einer europäischen Verordnung umgehen, welche allgemeine Geltung hat, in all ihren Teilen verbindlich ist und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt. In diesem Fall ist eine teilweise oder selektive Anwendung ausgeschlossen.
In diesem Sinne weist das Schreiben des Direktors des Service d’Economie Rurale vom 18. März 2003 auf die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen hin. Diese sieht unter anderem vor, dass die Ausgleichszulage so berechnet wird, dass sie ausreicht, um effektiv zum Ausgleich bestehender Nachteile beizutragen und eine Überkompensation zu vermeiden.
Ausserdem stellen Sie die Frage nach der rechtlichen Grundlage für die rückwirkende Forderung zu Unrecht gezahlter Beträge.
Die Verpflichtung zur Rückzahlung gilt in Anwendung von Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr 2419/2001 der Kommission vom 11.
Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen.
Sie legen Ihrem Brief vom 28. März 2003 eine Kopie der Entscheidung vom 10. Juli 2000 bei, die zusammen mit dem Umweltminister getroffen wurde, mit der Argumentation, dass es sich bei dieser Entscheidung um eine Absprache handelt, die ausschliesslich mit der Anwendung des „Biodiversitätsreglementes“ zu tun hat.
Ich möchte Sie jedoch darauf hinweisen, dass diese gemeinsame Entscheidung vom 10.
Juli 2000 getroffen wurde in Folge der von mir mit den Verwaltungen des Landswirtschaftsministeriums abgesprochenen Vereinbarung, die betroffenen Flächen als Ödland resp. Hutungsflächen zu klassieren, d.h. auf diesen Flächen keine Ausgleichszulage sowie keine Landschaftspflegeprämie auszuzahlen. Um Ihr Projekt von extensiver Wanderschaftsbewirtschaftung jedoch nicht zu sehr zu belasten und die durch die vorgenannte Vereinbarung resultierenden Konsequenzen auszugleichen, wurde die Beihilfe bei der Beweidung durch „Moorschnucken“ im Rahmen des Biodiversitätsreglementes mit einem Zuschlag von 75 EUR/ha verbessert. Dies geht aus der Entscheidung vom 10. Juli 2000 hervor, indem folgende Textstelle („Eta[n]t donné que … le plan d’amélioration de l’exploitation Schwarz calculé par le Service d’Economie Rurale a conclu à un bénéfice en principe insuffisant dans les conditions actuelles, …“) auf Ihren unzureichenden Gewinn zu den gegebenen Bedingungen (d.h. in Anbetracht vorgenannter Vereinbarung, keine Ausgleichszulage sowie keine Landschaftspflegeprämie auf den betroffenen Flächen auszuzahlen) aufmerksam macht.
Ich sehe mich somit leider gezwungen, den Betrag von 6.912,82 € von Ihnen zurückzufordern, zuzüglich des Zinsbetrags von 12,91 €, gerechnet mit dem gesetzlichen Zinssatz von 5 % für den Zeitraum vom Datum des vorliegenden Schreibens bis zum voraussichtlichen Rückzahlungsdatum in zwei Wochen (in Anwendung von Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen).
Erfolgt die Rückzahlung zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt, so ändert sich der Zinsbetrag dementsprechend.
Ich bitte Sie den Gesamtbetrag von 6.912,82 €, zuzüglich Zinsen, zurückzuzahlen durch Überweisung auf das Postscheckkonto IBAN LU20 1111 0422 2227 0000 der Trésorerie de l’Etat mit dem Vermerk „Rückzahlung Ausgleichzulage 2001, 254857“.
Ich möchte Sie darauf hinweisen, dass Sie die Möglichkeit haben, innerhalb einer Frist von drei Monaten, ab der Zustellung dieses Schreibens, durch einen Anwalt, Einspruch gegen diese Entscheidung beim Verwaltungsgericht einzureichen.
Sollten Sie bei Erhalt dieser Entscheidung die Summe von 6.912,82 € schon überwiesen haben, möchte ich Sie bitten, dieses Schreiben als gegenstandslos anzusehen. » Le même jour, le ministre prit une deuxième décision de la teneur suivante:
« Betrifft :
Prämie zur Pflege der Landschaft und des natürlichen Lebensraums und zur Förderung einer umweltfreundlichen Landwirtschaft.
Sehr geehrte Frau …, Im Schreiben des Service d’Economie Rurale vom 18. März 2003 wurden Sie auf Folgendes hingewiesen:
„Laut der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren sowie der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, werden die Beihilfen für die Agrarumweltverpflichtungen (u.a. Landschaftspflegeprogramm) anhand der Einkommensverluste oder der zusätzlichen Kosten infolge der eingegangenen Verpflichtungen berechnet.
Da diese Kriterien bei Flächen, welche nur für einen kurzen Zeitraum zu Beweidungszwecken im Rahmen der Wanderschaftsbewirtschaftung genutzt werden, nicht erfüllt sind, sind diese Flächen nicht prämienfähig im Sinne der Landschaftspflegeprämie. Besagte Flächen sind demnach als Oedland resp. als Hutungsflächen zu klassieren.
In Folge dieser Entscheidung und den für diesen Betrieb daraus resultierenden wirtschaftlichen Konsequenzen, wurde nach Absprache zwischen dem Landswirtschaftsminister und dem Umweltminister beschlossen, die Wirtschaftlichkeit der Wanderschaftsbewirtschaftung bei der Beweidung durch „Moorschnucken“ mit einem Zuschlag von 75 EUR/ha zu verbessern. Dieser Beschluss wurde Ihnen in dem Brief vom 10. Juli 2000 durch die zwei zuständigen Minister mitgeteilt.
Da sie jedoch weiterhin einen Teil Ihrer Flächen als Weide/Mähweide angegeben haben und nicht als Hutungsfläche resp. als Oedland, wurde Ihnen auf diesen Flächen eine Landschaftspflegeprämie für das Kulturjahr 2000/2001 ausbezahlt, welche Ihnen nicht zusteht.
Wir beabsichtigen demnach den an Sie ausbezahlten Betrag von 4.190,95 Euro (Detaillierte Berechnung siehe Anhang) wieder zurück zu fordern.“ Die Mitteilung des Service d’Economie Rurale vom 18. März 2003 erfolgte in Anwendung des grossherzoglichen Reglements vom 8. Juni 1979 bezüglich der von den Staats- und Gemeindeverwaltungen einzuhaltenden Prozedur. Ihnen wurde die Möglichkeit gegeben, innerhalb einer Frist von zwei Wochen ab der Zustellung der Mitteilung Ihre eventuellen Bemerkungen oder zusätzliche Elemente zu den erwogenen Tatbeständen schriftlich dem Service d’Economie Rurale zu unterbreiten.
Sie haben von diesem Recht Gebrauch gemacht indem Sie uns Ihre Argumente in Ihrem Brief vom 28. März 2003 mitgeteilt haben.
Ich möchte Sie darauf aufmerksam machen, dass das Schreiben des Direktors des Service d’Economie Rurale vom 18. März 2003 hinweist auf die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren sowie der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen. Diese sehen unter anderem vor, dass die Beihilfen für die Agrarumweltverpflichtungen (u.a.
Landschaftspflegeprogramm) anhand der Einkommensverluste oder der zusätzlichen Kosten infolge der eingegangenen Verpflichtungen berechnet werden.
Eine europäische Verordnung hat allgemeine Geltung, ist in all ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Somit ist jegliche teilweise oder selektive Anwendung einer europäischen Verordnung ausgeschlossen.
Ausserdem stellen Sie die Frage nach der rechtlichen Grundlage für die rückwirkende Forderung zu Unrecht gezahlter Beträge.
Die Verpflichtung zur Rückzahlung gilt in Anwendung von Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr.
2419/2001 der Kommission vom 11.
Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen.
Sie legen Ihrem Brief vom 28. März 2003 eine Kopie der Entscheidung vom 10. Juli 2000 bei, die zusammen mit dem Umweltminister getroffen wurde, mit der Argumentation, dass es sich bei dieser Entscheidung um eine Absprache handelt, die ausschliesslich mit der Anwendung des „Biodiversitätsreglementes“ zu tun hat.
Ich möchte Sie jedoch darauf hinweisen, dass diese gemeinsame Entscheidung vom 10.
Juli 2000 getroffen wurde in Folge der von mir mit den Verwaltungen des Landswirtschaftsministeriums abgesprochenen Vereinbarung, die betroffenen Flächen als Ödland resp. Hutungsflächen zu klassieren, d.h. auf diesen Flächen keine Ausgleichszulage sowie keine Landschaftspflegeprämie auszuzahlen. Um Ihr Projekt von extensiver Wanderschaftsbewirtschaftung jedoch nicht zu sehr zu belasten und die durch die vorgenannte Vereinbarung resultierenden Konsequenzen auszugleichen, wurde die Beihilfe bei der Beweidung durch „Moorschnucken“ im Rahmen des Biodiversitätsreglementes mit einem Zuschlag von 75 EUR/ha verbessert. Dies geht aus der Entscheidung vom 10. Juli 2000 hervor, indem folgende Textstelle („Eta[n]t donné que … le plan d’amélioration de l’exploitation Schwarz calculé par le Servie d’Economie Rurale a conclu à un bénéfice en principe insuffisant dans les conditions actuelles, … “) auf Ihren unzureichenden Gewinn zu den gegebenen Bedingungen (d.h. in Anbetracht vorgenannter Vereinbarung, keine Ausgleichszulage sowie keine Landschaftspflegeprämie auf den betroffenen Flächen auszuzahlen) aufmerksam macht.
Ich sehe mich somit leider gezwungen, den Betrag von 4.190,95 € von Ihnen zurückzufordern, zuzüglich des Zinsbetrags von 7,82 €, gerechnet mit dem gesetzlichen Zinssatz von 5 % für den Zeitraum vom Datum des vorliegenden Schreibens bis zum voraussichtlichen Rückzahlungsdatum in zwei Wochen (in Anwendung von Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen).
Erfolgt die Rückzahlung zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt, so ändert sich der Zinsbetrag dementsprechend.
Ich bitte Sie den Gesamtbetrag von 4.190,95 €, zuzüglich Zinsen, zurückzuzahlen durch Überweisung auf das Postscheckkonto IBAN LU20 1111 0422 2227 0000 der Trésorerie de l’Etat mit dem Vermerk „Rückzahlung Landschaftspflegeprämie 2001, 254857“.
Ich möchte Sie darauf hinweisen, dass Sie die Möglichkeit haben, innerhalb einer Frist von drei Monaten, ab der Zustellung dieses Schreibens, durch einen Anwalt, Einspruch gegen diese Entscheidung beim Verwaltungsgericht einzureichen.
Sollten Sie bei Erhalt dieser Entscheidung die Summe von 4.190,95 € schon überwiesen haben, möchte ich Sie bitten, dieses Schreiben als gegenstandslos anzusehen. » Par courrier de son mandataire daté au 23 octobre 2003, Madame … introduisit un recours gracieux à l’encontre des prédites décisions du 23 juillet 2003, libellé comme suit :
« Monsieur le Ministre de l’Agriculture, Je vous écris au nom de Madame … qui m’a chargé de la défense de ses intérêts en rapport avec vos décisions du 23 juillet 2003 moyennant lesquelles vous lui réclamez le remboursement des montants de 4.190,95 € et 6.912,82 € perçus, de manière prétendument indue, au titre des règlements CEE nos 2078/92 et 1257/1999 respectivement.
Dans sa lettre du 28 mars 2003, ma cliente vous a exposé les raisons pour lesquelles elle ne saurait partager votre analyse suivant laquelle elle n’aurait pas eu droit au paiement des montants dont le remboursement lui est actuellement réclamé.(…) Je constate que votre décision du 23 juillet 2003 ne comporte aucune réponse pertinente et convaincante aux questions soulevées et aux objections formulées par ma cliente. Dans votre lettre, vous vous limitez à renvoyer, sans autre précision, aux règlements communautaires nos 2078/92 et 1257/1999 sans même mentionner les dispositions dont vous prétendez déduire les critères par application desquels vous voudriez, actuellement, exclure ma cliente du bénéfice des aides qui lui ont été accordées.
En particulier, on reste, au vu de votre décision, en défaut de comprendre pourquoi les subventions litigieuses ne seraient pas dues au titre de surfaces dont vous dites qu’elles ne sont utilisées que « für einen kurzen Zeitraum zu Beweidungszwecken im Rahmen der Wanderschaftsbewirtschaftung ». On reste autant en défaut de comprendre pourquoi les surfaces visées devraient être classées comme « Ödland » ou « Hutungsflächen », ni à quel titre de telles surfaces, telles qu’exploitées par ma cliente, ne devraient pas bénéficier des aides litigieuses.
Par ailleurs, quoi que vous en disiez, il est impossible de lire dans votre lettre du 10 juillet 2000 que les aides allouées à ma cliente au titre du règlement « biodiversité » l’auraient été au motif ou sous la condition que ma cliente ne bénéficie pas, par ailleurs, des aides dues au titre des règlements communautaires 2078/92 et 1257/99. Pour certaines des surfaces exploitées par ma cliente, vous ne remettez d’ailleurs pas, vous-
même, en question le cumul de ces deux types de subvention.
Enfin, les aides dont vous réclamez actuellement le remboursement ont été allouées à ma cliente après la réalisation d’un contrôle sur place par deux de vos fonctionnaires au courant des mois d’août et de septembre 2001. Sur base de ce contrôle vos fonctionnaires ont confirmé la conformité de la demande de subvention de ma cliente par rapport aux surfaces exploitées par celle-ci. Vos fonctionnaires ont donc entériné la façon de voir de ma cliente quant à la classification des surfaces agricoles exploitées et quant à leur éligibilité au titre des subventions litigieuses.
A lui seul, ce fait forme obstacle à ce que vous reveniez actuellement sur votre décision d’allocation des aides en question.
L’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure dite non contentieuse, prévoit que « Le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits n’est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision ». La même disposition prévoit encore que « Le retrait d’une telle décision ne peut intervenir que pour une des causes qui auraient justifié l’annulation contentieuse de la décision ».
En l’occurrence, votre décision d’allocation de l’aide, prise après un contrôle sur place effectué par vos agents et ayant conclu à la conformité de la demande à la réalité des surfaces exploitées, est coulée en force de chose décidée et ne saurait faire l’objet d’une décision de retrait rétroactif.
Dans votre décision du 23 juillet 2003, vous faites référence, à l’appui de votre demande de remboursement, à l’article 49 du règlement communautaire n° 2419/2001.
Outre, cependant, que cette disposition ne peut trouver à s’appliquer qu’en combinaison avec les exigences de l’article 8 du règlement précité du 8 juin 1979, l’article 49, paragraphe 4 prévoit expressément que l’obligation de remboursement n’existe pas lorsque le paiement a été effectué à la suite d’une erreur de l’autorité compétente elle-même.
A supposer, par conséquent, que ce soit à tort (mais tel n’est en réalité pas le cas) que vos agents aient entériné le classement de certaines surfaces dans la catégorie des surfaces éligibles aux subventions litigieuses, ce serait à la suite d’une faute commise par votre administration que des aides auraient été indûment allouées à ma cliente.
Dans ces conditions, il serait tout à la fois inéquitable et contraire aux dispositions du règlement communautaire d’en réclamer la restitution à ma cliente. Sous ce rapport, votre décision de demande de remboursement se heurte d’ailleurs au principe dit de la « confiance légitime », un principe général de droit communautaire. La façon de procéder envisagée par vous engagerait d’ailleurs encore, à ce titre, la responsabilité de l’Etat pour fonctionnement anormal de ses services (cf. article 1er de la loi du 1er septembre 1988 qui dispose que « L’Etat et les autres personnes morales de droit public répondent (…) de tout dommage causé par le fonctionnement défectueux de leurs services, tant administratifs que judiciaires (…) ».
Au vu des développements qui précèdent, je vous prie de bien vouloir revenir sur votre décision du 23 juillet 2003 en renonçant à votre demande de remboursement.
Veuillez agréer, Monsieur le Ministre de l’Agriculture, l’expression de mes sentiments très distingués.
Par deux courriers recommandés datés au 19 février 2004, le ministre rejeta le recours gracieux de Madame ….
Dans lesdites décisions, le ministre précisa en premier lieu les dispositions légales respectives et son argumentation en relation avec ses demandes de remboursement ayant trait à l’indemnité compensatoire dans les zones défavorisées et à la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel. Concernant la prétendue violation de l’article 8 du règlement de 1979 et la problématique soulevée par l’article 49 du règlement CEE n° 2419/2001 de la Commission du 11 décembre 2001, ci-après dénommé le « règlement 2419/2001 », le ministre dans les deux décisions, s’exprima comme suit :
« Vous faites également référence à l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations de l’Etat et des communes en précisant que « le retrait rétroactif d’une décision ayant créé des droits n’est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux… ».
Je me permets de vous rappeler que le retrait rétroactif d’une décision entraîne anéantissement rétroactif de celle-ci permettant de la considérer comme n’ayant jamais existé. Si l’allocation de l’aide en question est à considérer comme une décision, alors il peut tout au plus s’agir d’une modification partielle pour l’avenir de la décision car la demande de remboursement ne concerne qu’une partie de la somme payée. Ainsi les conditions exceptionnelles de l’article 8 ne s’appliquent pas en l’espèce.
Par ailleurs, vous vous référez à des contrôles sur place ayant eu lieu au[x] mois d’août et de septembre 2001 en précisant que le paiement effectué pour la prime en question aurait « confirmé la conformité de la demande de subvention de votre cliente par rapport aux surfaces exploitées par celle-ci ».
J’aimerais vous préciser que [l’article 9 du règlement grand-ducal modifié du 11 février 2002 (fixant les modalités d’application de l’indemnité compensatoire annuelle à allouer aux agriculteurs dans les zones défavorisées) respectivement l’article 34 du règlement grand-ducal modifié du 1er octobre 2002 (instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement)] opère une distinction pour le respect des conditions prévues entre les missions effectuées par les autorités compétentes du Service d’Economie Rurale (contrôle administratif) et de l’Administration des Services Techniques de l’Agriculture (contrôle sur place).
Ainsi un contrôle sur place opère certes détermination et vérification de l’exactitude des surfaces déclarées, mais n’emporte pas automatiquement approbation quant à l’éligibilité de [l’indemnité compensatoire respectivement de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel].
De plus, les paiements sont en principe accompagnés d’une lettre d’information qui renseigne les exploitants sur le montant auquel ils ont droit avec la précision que le montant en question vaut sans préjudice de nouveaux éléments éventuels pouvant résulter de contrôles administratifs ou sur place ultérieurs.
Vous renvoyez également à l’application du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission du 11 décembre 2001 portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil et plus particulièrement à son article 49, paragraphe 4 qui exclut l’obligation de remboursement si le paiement a été effectué à la suite d’une erreur de l’autorité compétente elle-même ou d’une autre autorité et si l’erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par l’exploitant.
Je me permets de vous préciser que l’erreur décrite à l’article 49 précité est toujours à apprécier au moment du paiement de la prime en question et que le paiement reste révisable sur base de nouveaux éléments pouvant résulter, a posteriori, de l’évaluation de différents contrôles.
Ainsi un contrôle administratif ou un rapport de l’Administration des Services Techniques de l’Agriculture qui auront pour objet de révéler l’inéligibilité d’une surface, ne sont pas à considérer comme « erreur de l’autorité compétente », mais comme de nouvelles informations constatées ou analysées postérieurement au paiement de la prime.
En l’espèce les contrôles sur place ont certes eu lieu avant le paiement de la prime en question, mais force est cependant de constater que le paiement qui a été effectué au mois de [janvier respectivement mai] 2002 l’a été avant la validation du contrôle sur place, avant l’introduction d’une note au dossier et avant la transmission du dossier au Service d’Economie Rurale en septembre 2002.
Compte tenu des développements qui précèdent, je ne peux donc que renvoyer à ma décision du 23 juillet 2003.
Je vous prie de noter que la présente décision est susceptible de faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif à introduire dans le délai de trois mois par ministère d’avoué. » Par requête déposée le 24 mai 2004, Madame … a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre des deux décisions ministérielles initiales du 23 juillet 2003 et des deux décisions ministérielles confirmatives du 19 février 2004.
Dans la mesure où aucune disposition légale n’instaure un recours de pleine juridiction en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours pour autant qu’il est dirigé contre une décision ministérielle du 18 mars 2003 réclamant le remboursement du montant de 4.190,95 € perçu au titre des règlements CEE nos 2078/92 et 1257/1999, au motif que la lettre du 18 mars 2003 n’aurait aucun caractère décisionnel mais constituerait une déclaration d’intention non susceptible de recours. Le représentant étatique se rapporte encore à prudence de justice quant à la recevabilité du recours pour autant qu’il est dirigé contre une décision confirmative du ministre du 19 février 2004 par rapport à la lettre initiale du 18 mars 2003.
C’est cependant à juste titre que la demanderesse estime que la référence faite à la décision du 18 mars 2003 dans sa requête introductive constitue une erreur purement matérielle. En effet, il ressort à l’exclusion de tout doute que la demanderesse a voulu soumettre à l’appréciation du tribunal les deux décisions ministérielles initiales du 23 juillet 2003, tel que cela ressort du paragraphe 4 de l’exposé des faits et antécédents. Pour le surplus, la partie demanderesse a encore clairement désigné les décisions critiquées dans le cadre de son inventaire des pièces, de sorte qu’aucune méprise quant aux décisions critiquées n’a pu naître dans l’esprit du représentant étatique et l’Etat a pu exercer utilement ses droits de la défense.
Il s’ensuit que le moyen d’irrecevabilité est à rejeter.
Le recours en annulation est pour le surplus recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
A l’appui de son recours, la demanderesse explique qu’elle entretient un troupeau de moutons dit « Moorschnucken », auquel elle fait pratiquer le pâturage itinérant qui constituerait un mode d’exploitation agricole extensif et qui présenterait des avantages considérables en termes d’écologie et d’entretien du paysage et qu’elle aurait bénéficié à ce titre de diverses subventions et indemnités et en particulier de l’indemnité compensatoire allouée aux agriculteurs dans les zones défavorisées, d’une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et d’une subvention allouée en vertu de la réglementation communautaire pour la sauvegarde de la diversité biologique. La demanderesse expose plus particulièrement que les subventions dont le remboursement est réclamé lui auraient été allouées à la suite d’une déclaration de surface (Flächenanträge) ayant fait l’objet d’un contrôle de conformité sur place par les agents contrôleurs du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural en date du 28 septembre 2001, tel que cela ressortirait d’un document intitulé « constat de contrôle sur place des déclarations de surfaces agricoles dans le cadre des régimes de prime soumis au système intégré de gestion et de contrôle – Année de récolte 2001 ».
La demanderesse estime remplir les conditions d’allocation des subventions litigieuses et le ministre resterait en défaut d’expliquer pourquoi les critères d’attribution des subventions litigieuses ne seraient plus remplis par rapport aux surfaces en question.
Pour autant que la position ministérielle s’expliquerait par le fait qu’il ne pourrait y avoir cumul entre les subventions allouées sur base de la réglementation « biodiversité », dont elle a bénéficié suivant décision prise par le ministre et le secrétaire d’Etat à l’Environnement en date du 10 juillet 2000, et celles allouées sur base des règlements communautaires se trouvant à l’origine des subventions dont le remboursement est actuellement réclamé, cette position serait dénuée de toute base légale tant en droit interne qu’en droit communautaire, alors que les surfaces litigieuses répondraient tout à fait aux conditions d’octroi des subventions litigieuses.
Finalement, en ordre subsidiaire, la demanderesse estime que les décisions critiquées ont été prises en violation de l’article 8 du règlement de 1979 au motif que les décisions d’allocation des primes litigieuses seraient coulées en force de chose décidée et ne sauraient faire l’objet d’une décision de retrait rétroactif, d’autant plus que ces décisions d’allocation seraient intervenues à la suite dudit contrôle sur place par les agents compétents du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural. Dans ce contexte, la demanderesse se réfère encore à l’article 49, paragraphe 4 du règlement 2419/2001, qui prévoirait expressément que l’obligation de remboursement n’existe pas lorsque le paiement a été effectué à la suite d’une erreur de l’autorité compétente elle-même.
Le délégué du gouvernement précise en premier lieu que les décisions ministérielles critiquées auraient été annoncées à la demanderesse par deux écrits du 18 mars 2003 lui accordant un délai de deux semaines pour prendre position et pour fournir de nouveaux éléments, le tout en conformité avec les dispositions inscrites au règlement de 1979.
Concernant plus particulièrement les raisons pour lesquelles les indemnités n’auraient pas pu être accordées en entier à la demanderesse, le représentant étatique précise qu’il faudrait prendre en considération principalement les objectifs recherchés et les justifications des aides en question qui se dégageraient de divers règlements communautaires, tout en évitant des surcompensations. Ainsi dans les zones défavorisées, les agriculteurs pourraient bénéficier d’un soutien sous forme de paiements destinés à compenser les coûts et les pertes de revenus résultant des handicaps naturels et la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel serait versée en contrepartie d’une participation à un programme environnemental d’une durée minimale de cinq ans, prime qui serait fixée en fonction de la perte de revenu encourue, des coûts additionnels résultant des engagements et de la nécessité de fournir une incitation financière. Or, ces aides ne seraient pas adaptées au caractère itinérant du pâturage d’ovins, ce qui rendrait les surfaces inéligibles à l’indemnité compensatoire allouée aux agriculteurs dans les zones défavorisées et à la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel, inéligibilité non seulement à cause de la courte durée de l’utilisation à des fins agricoles, mais essentiellement en raison du fait que le pâturage itinérant n’engendrerait aucune perte de revenus et ne nécessiterait partant aucune compensation du type « indemnité compensatoire » ou « prime à l’entretien du paysage ». Par contre, il faudrait souligner que l’exclusion des deux régimes d’aides concernés aurait comme corollaire une augmentation de la prime pour la sauvegarde de la diversité biologique à hauteur de 3.000,- Flux/ha et le remboursement sollicité par les décisions ministérielles critiquées aurait été compensé par cette prime « biodiversité » qui aurait été accordée à la demanderesse par le ministre et le secrétaire d’Etat à l’Environnement en date du 10 juillet 2000.
Le représentant étatique explique encore que cette manière de procéder reposerait sur la volonté de compenser des pertes de revenus et d’éviter des surcompensations, notion qui figurerait dans la législation communautaire, de sorte qu’il ne saurait être question d’une absence de base légale et les deux règlements grand-ducaux du 2 mars 2004 concernant l’indemnité compensatoire allouée aux agriculteurs dans les zones défavorisées et du 17 mai 2004 concernant la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel auraient tranché à l’heure actuelle une « situation mal interprétée ».
Concernant le reproche de la demanderesse que les subventions litigieuses auraient été allouées à la suite d’une déclaration de surfaces déposée et du contrôle de conformité effectué par les fonctionnaires compétents, le représentant étatique relève que si à la première page du constat de contrôle sur place, les agents contrôleurs ont certes certifié avoir effectué le contrôle sur place des indications de surfaces faites par l’exploitant, notamment en ce qui concerne la taille, la localisation et l’utilisation des différentes parcelles agricoles déclarées et si l’utilisation mentionnée comprend également un contrôle sur l’éligibilité, force serait cependant de constater que ladite éligibilité ne viserait que les surfaces déclarées pour la prime aux producteurs de certaines cultures arables, éligibilité qui serait à distinguer de l’éligibilité à l’indemnité compensatoire ou à la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel, qui par contre seraient régies par une perte de revenus résultant de l’exploitation de ces surfaces suite à des handicaps naturels respectivement suite à l’engagement dans un programme environnemental. Il s’ensuivrait que le contrôle sur place pourrait tout au plus confirmer la conformité de la « déclaration surfaces » quant à la taille et à la localisation des surfaces déclarées, mais n’emporterait pas automatiquement approbation d’une demande qui resterait de la compétence du Service d’Economie rurale. Partant, l’éligibilité aux aides en question ne ferait pas l’objet du contrôle sur place et celui-ci ne pourrait pas confirmer, ni la conformité de la « déclaration surfaces » faite, ni le bien-fondé de la classification à laquelle la demanderesse avait procédé.
Concernant ensuite la prétendue violation de l’article 8 du règlement de 1979, le délégué du gouvernement estime que les « conditions exceptionnelles » dudit article 8 ne s’appliquent pas, étant donné qu’il ne s’agirait que d’une modification partielle pour l’avenir de la décision d’allocation des aides en question « car la demande de remboursement ne concerne qu’une partie de la somme payée » à savoir, les surfaces non éligibles servant au pâturage itinérant et non les autres surfaces de la demanderesse qui resteraient éligibles à l’indemnité compensatoire, ainsi qu’à la prime à l’entretien du paysage.
Concernant finalement le reproche de la demanderesse que l’application de l’article 49 du règlement 2419/2001 empêcherait le remboursement sollicité, le représentant étatique estime que l’erreur décrite à l’article 49, paragraphe 4 dudit règlement constituerait un cas exceptionnel qui serait toujours à apprécier au moment du paiement de la prime en question et que le paiement resterait révisable sur base de nouveaux éléments pouvant résulter, à posteriori, de l’évaluation de différents contrôles et que les contrôles qui auraient pour objet de révéler une surface comme inéligible à une prime ne seraient pas à considérer comme erreur de l’autorité compétente, mais plutôt comme de nouvelles informations constatées ou analysées postérieurement au paiement de la prime et amenant à l’application du principe général relatif à la répétition de l’indu.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse réaffirme qu’elle n’entreverrait toujours aucune raison pour laquelle elle n’aurait pas droit aux aides qui lui ont été accordées et dont le remboursement lui est actuellement réclamé et qu’elle resterait en défaut de comprendre l’affirmation suivant laquelle le constat de contrôle sur place ne concernerait que l’éligibilité des surfaces déclarées pour la prime aux producteurs de certaines cultures arables, prime dont elle n’aurait jamais bénéficié et pour lesquelles elle n’aurait jamais fait de demande.
Concernant la violation de l’article 8 du règlement de 1979, la demanderesse rétorque que les restrictions apportées par ledit article au retrait rétroactif des décisions administratives s’appliqueraient indistinctement à une décision de retrait partiel qu’à une décision de retrait en entier.
Concernant finalement l’applicabilité de l’article 49 du règlement 2419/2001, la demanderesse est d’avis qu’on ne se trouverait pas en l’espèce en présence d’une erreur de l’autorité compétente, de sorte qu’il n’y aurait pas lieu à restitution des aides par elle perçues, mais si telle erreur existait, l’article 49 serait susceptible de s’appliquer, afin d’éviter précisément pareil remboursement.
En termes de plaidoiries, le mandataire de la demanderesse a encore insisté à voir toiser le fond du litige à la lumière des dispositions communautaires et nationales applicables, prioritairement par rapport à la problématique du retrait rétroactif des primes litigieuses en relation avec les dispositions inscrites à l’article 8 du règlement de 1979, au motif que des primes similaires auraient été allouées à sa mandante pour les années de culture 2002 et 2003 et que le jugement à intervenir serait partant susceptible d’avoir également une utilité concernant des demandes de remboursement pour ces années.
Comme le tribunal n’est pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés pouvant les traiter dans un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 226), il échet cependant d’analyser en premier lieu le moyen tiré de la violation de l’article 8 du règlement de 1979, étant donné que ce moyen épingle les décisions ministérielles critiquées en ce qu’elles ont procédé à un retrait rétroactif des primes litigieuses en dehors du délai de recours contentieux, l’examen de la façon de procéder de l’Etat étant à examiner avant l’examen du bien- ou mal-fondé des décisions critiquées.
En effet, comme un retrait rétroactif des primes litigieuses et une demande de remboursement afférente ne sont envisageables que si la décision initiale est entachée d’illégalité et tant que le délai du recours contentieux n’a pas expiré, il convient en premier lieu de vérifier s’il existe une décision antérieure « ayant créé ou reconnu des droits » et, dans l’affirmative, si pareil retrait est intervenu « pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux », l’examen du délai pendant lequel l’administration peut procéder à pareil retrait devant nécessairement et logiquement précéder une décision éventuelle du tribunal en relation avec le bien-fondé de ce retrait.
Pour le surplus, il convient de noter que le tribunal n’est pas saisi d’une demande de remboursement des primes litigieuses pour les années 2002 et 2003 et son rôle, dans le cadre du recours sous analyse, sous peine de méconnaître son rôle de juge, ne consiste pas à juger à titre préventif et de manière indirecte le bien- ou mal-fondé de demandes de remboursement visant des années de culture différentes, et à solutionner de sorte des litiges éventuels et hypothétiques.
Aux termes de l’article 8 du règlement de 1979 :
« En dehors des cas où la loi en dispose autrement, le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits n’est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision.
Le retrait d’une telle décision ne peut intervenir que pour une des causes qui auraient justifié l’annulation contentieuse de la décision ».
Comme relevé ci-avant, pour qu’il puisse y avoir retrait rétroactif, il faut d’abord qu’il existe une décision antérieure « ayant créé ou reconnu des droits ».
En l’espèce, le tribunal constate en premier lieu que les parties respectives sont en accord pour affirmer que les primes litigieuses ont été versées à la demanderesse au courant des mois de janvier et mai 2002 après que les agents contrôleurs du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural avaient procédé à un contrôle sur place, tel que cela ressort d’un constat de contrôle du 28 septembre 2001. Il est également constant en cause, pour ne pas être contredit par la partie étatique, que les parcelles agricoles litigieuses sont situées en zone défavorisée. Pour le surplus, contrairement à l’affirmation du représentant étatique, le constat de contrôle sur place préindiqué ne visait pas uniquement l’éligibilité des surfaces déclarées pour la prime aux producteurs de certaines cultures arables (page 3 du constat), mais encore le respect de la réglementation en matière de protection de l’environnement et la prime à l’entretien de l’espace naturel et du paysage (page 4 du constat), ainsi que les superficies fourragères pâturées (page 6 du constat). A cela s’ajoute que les primes litigieuses ont été payées sans la moindre réserve au courant des mois de janvier et mai 2002.
Le tribunal ne saurait pas non plus suivre l’argumentation de l’Etat, consistant à affirmer que l’exclusion des deux régimes d’aide aurait comme corollaire une augmentation de la prime pour la sauvegarde de la diversité biologique, décidée en commun par le ministre et le secrétaire d’Etat à l’Environnement en date du 10 juillet 2000, étant donné que dans cette hypothèse, il est totalement incompréhensible que les services de l’Etat aient pu encore verser les primes litigieuses plus de 18 mois plus tard.
Le tribunal arrive dès lors à la conclusion que Madame …, au vu des données factuelles relatées ci-avant, et même en l’absence de décision formelle lui ayant attribué les primes litigieuses après le contrôle sur place effectué au courant de l’automne 2001, était bénéficiaire, au moment et par le paiement sans réserves desdites primes, d’une décision administrative ayant pour objet de l’admettre au bénéfice de l’indemnité compensatoire à allouer aux agriculteurs dans les zones défavorisées pour l’année 2001 et de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel pour l’année de culture 2000/2001.
Dans ce contexte, c’est encore à tort que le délégué du gouvernement soutient, en se référant aux explications fournies dans les décisions ministérielles confirmatives du 19 février 2004, que « si l’allocation de l’aide en question serait à considérer comme une décision, alors il peut tout au plus s’agir d’une modification partielle pour l’avenir de la décision car la demande de remboursement ne concerne qu’une partie de la somme payée », étant donné qu’en premier lieu, l’article 8 du règlement de 1979, comme l’a relevé la partie demanderesse dans son mémoire en réplique, ne fait pas de distinction entre un retrait partiel ou intégral, qu’en deuxième lieu, le retrait litigieux vise en fait l’intégralité des surfaces litigieuses de la demanderesse servant au pâturage itinérant et non pas seulement certaines de ces surfaces qualifiés de « Oedland » respectivement de « Hutungsflächen » et en troisième lieu, les demandes de remboursement ne visent pas uniquement l’avenir, mais à l’évidence des primes allouées et liquidés auparavant.
Comme le mécanisme de retrait des primes litigieuses n’a été enclenché qu’en date du 18 mars 2003 par les deux courriers du Service de l’Economie rurale tendant à la restitution des primes, c’est-à-dire en dehors du délai de recours contentieux de trois mois suite aux paiements intervenus au courant de mois de janvier et mai 2002, le tribunal arrive à la conclusion que le ministre, à travers les décisions litigieuses, a procédé à un retrait rétroactif prohibé des décisions d’allocation au profit de Madame … de l’indemnité compensatoire à allouer aux agriculteurs dans les zones défavorisées pour l’année 2001 et de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel pour l’année de culture 2000/2001.
Il s’ensuit que les décisions critiquées du ministre encourent l’annulation pour violation de l’article 8 du règlement de 1979, l’examen des autres moyens étant surabondant.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifiée, partant annule les décisions critiquées initiales du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural du 23 juillet 2003 et confirmatives du 19 février 2004 ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge et lu à l’audience publique du 27 janvier 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 17
