Tribunal administratif N° 17980 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 29 avril 2004 Audience publique du 27 janvier 2005
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Recours formé par la société à responsabilité limitée … & Cie S.àr.l., … contre une décision du ministre de l’Environnement en matière de protection de l’environnement
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 17980 du rôle, déposée le 29 avril 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Henri FRANK, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … & Cie S.àr.l., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de l’arrêté n° 1/04/0063 du ministre de l’Environnement du 22 mars 2004 fixant les conditions pour assurer la décontamination, l’assainissement du sous-sol et la remise en état du site sis à …, au motif que la demanderesse n’aurait pas déclaré la cessation d’activité de l’établissement en question ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 26 août 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 septembre 2004 en nom et pour compte de la société … & CIE S.àr.l. ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 octobre 2004 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté critiqué ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Henri FRANK et Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives.
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Par courrier recommandé du 11 octobre 2002, l’administration de l’Environnement invita la société à responsabilité limitée … & CIE S.àr.l., ci-après dénommée « la société … », à faire la déclaration de cessation de son activité qu’elle exploitait en son dépôt d’entrepreneur, comprenant des dépôts, un atelier d’entretien et de réparation de véhicules et une station de distribution d’hydrocarbures au numéro ….
Cette demande étant restée sans réponse, l’administration de l’Environnement par une lettre recommandée du 18 mars 2003 rappela sa prédite demande du 11 octobre 2002 à la société ….
Celle-ci n’ayant pas réagi aux deux courriers de l’administration de l’Environnement, le ministre de l’Environnement, sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, par lettre du 4 mars 2004, communiqua à la société …, en application des dispositions de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, le projet d’arrêté ministériel fixant les conditions pour assurer la décontamination, l’assainissement du sous-sol et la remise en état du site de l’établissement exploité par la société … au numéro … et l’invita à lui présenter ses observations dans un délai de huit jours.
Le 22 mars 2004, la société …, par le biais de son mandataire, prit position quant au courrier précité du 4 mars 2004.
Par lettre recommandée du même jour, l’administration de l’Environnement notifia à la société … l’arrêté ministériel n° 1/04/0063 délivré par le ministre de l’Environnement, sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, fixant les conditions pour assurer la décontamination, l’assainissement du sous-sol et la remise en état du site, tel que prévu à l’article 13, dernier alinéa, de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés.
Par lettre du 24 mars 2004, le mandataire de la société … introduisit un recours gracieux à l’encontre du prédit arrêté ministériel n° 1/04/0063 du 22 mars 2004, tout en signalant audit secrétaire d’Etat qu’il avait pris position par rapport au projet d’arrêté dans sa lettre précitée du 22 mars 2004.
Par requête déposée le 29 avril 2004, la société … a introduit un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de l’arrêté précité du ministre de l’Environnement du 22 mars 2004.
L’article 19 de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, prévoyant un recours au fond devant le juge administratif pour statuer en la présente matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal à l’encontre de l’arrêté ministériel litigieux, aucune contestation y relative n’ayant par ailleurs été élevée. Le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire est partant à déclarer irrecevable.
Le recours en réformation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Le fait que le recours contentieux a été déposé, alors que le recours gracieux introduit par la société … en date du 24 mars 2004 n’était pas encore vidé au moment du dépôt de la requête introductive d’instance, n’est pas de nature à affecter la recevabilité du recours contentieux.
Au fond, la demanderesse soutient en premier lieu que le ministre de l’Environnement aurait violé le principe de non-rétroactivité des lois en faisant application de l’article 13.7. de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, alors que depuis 1994, elle aurait cessé toute activité sur son site, de sorte que l’arrêté entrepris manquerait de base légale. Elle fait valoir qu’en vertu du même principe de non-rétroactivité, l’article 9, dernier alinéa de la loi du 9 mai 1990 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes ne saurait pas non plus trouver application en l’espèce, au motif que le site qui aurait été acquis en date du 20 septembre 1974 comme « terrain avec maison et activités industrielles », tel que figurant dans l’acte notarié de vente, aurait déjà auparavant été exploité industriellement et qu’il ne serait pas concevable de lui imposer des frais d’assainissement qui n’étaient pas prévisibles au moment de l’acquisition dudit terrain. Elle ajoute que les deux lois précitées contiendraient des dispositions pénales, ce qui les rendrait inapplicables à des situations acquises au moment de leur entrée en vigueur.
Elle estime en outre que les conditions fixées par l’article 13, dernier alinéa de la loi précitée du 10 juin 1999, respectivement l’article 9, dernier alinéa de la loi précitée du 9 mai 1990, en vertu desquels la cessation d’activité doit être déclarée à l’autorité qui a délivré l’autorisation, ne sont pas remplies en l’espèce, aucune autorisation ne lui ayant été délivrée.
Le délégué du gouvernement rétorque que, contrairement à l’affirmation de la demanderesse, l’arrêté déféré n’aurait pas été délivré sur base de l’article 13.7. dans sa version antérieure à la modification introduite par une loi du 19 novembre 2003, mais principalement sur base de l’article 13.7., dernier alinéa de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, tel qu’introduit par la prédite loi du 19 novembre 2003, afin de conférer à l’autorité compétente le droit d’agir à l’encontre des exploitants qui auraient omis, volontairement ou non, de déclarer la cessation d’activité. Ce serait dès lors à tort que la demanderesse estimerait que l’article 13.7. de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, ne serait pas d’application, au motif que même si la loi modifiée du 10 juin 1999 ne disposait que pour l’avenir, l’article 13.7., dernier alinéa s’appliquerait à des situations qui se seraient réalisées avant son entrée en vigueur et que ce serait principalement pour pouvoir agir à l’encontre des anciens exploitants qui n’ont pas déclaré la cessation de leurs activités que cette nouvelle disposition aurait été introduite, de manière à créer davantage de sécurité juridique. Dans ce contexte, il précise qu’avant la loi du 19 novembre 2003, les autorités se seraient basées sur une application combinée des articles 27.1. et 13.7. de la loi précitée du 10 juin 1999 en vue d’agir en matière de cessations d’activités non déclarées.
Dans sa réplique, la société … soutient que le principe de non-rétroactivité des lois s’opposerait également à l’application de l’article 13.7., tel que modifié par la loi précitée du 19 novembre 2003, en l’absence d’une disposition légale expresse en ce sens. Elle fait relever que le principe de sécurité juridique invoqué par le représentant étatique en faveur de l’effet rétroactif de l’article modifié 13.7. serait difficilement concevable, au motif que cette application rétroactive remettrait justement en cause la sécurité juridique à laquelle l’administré aurait droit.
Le délégué du gouvernement insiste encore dans son mémoire en duplique sur ce que l’article 13.7. de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, s’appliquerait à des situations qui se seraient réalisées avant son entrée en vigueur et que la modification introduite par la loi précitée du 19 novembre 2003 ne ferait que clarifier le cas des cessations d’activités non déclarées que le ministre de l’Environnement aurait résolu précédemment par une application combinée des dispositions des articles 13.7. et 27.1 de la loi précitée du 10 juin 1999. Il en déduit que l’article modifié 13.7., dernier alinéa de la loi précitée du 10 juin 1999 constituerait une « disposition interprétative à caractère rétroactif ».
Il se dégage des termes de l’arrêté ministériel sous analyse que le ministre de l’Environnement s’est basé notamment sur l’article 13.7., dernier alinéa de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée.
Ledit article dispose qu’« avant la cessation d’activité définitive d’un établissement, l’exploitant doit déclarer cette cessation d’activité par lettre recommandée avec avis de réception, en quatre exemplaires, à l’autorité destinataire en matière de demande d’autorisation suivant la classification de l’établissement. Le cas échéant, une copie de cette déclaration est transmise, pour information et affichage, au bourgmestre de la commune d’implantation de l’établissement.
Les ministres et le bourgmestre, suivant leurs compétences respectives en matière d’autorisation, fixent les conditions en vue de la sauvegarde et de la restauration du site, y compris la décontamination, l’assainissement et, le cas échéant, la remise en état et toutes autres mesures jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés à l’art. 1er.
Les mêmes dispositions s’appliquent lorsque la cessation d’activité n’est pas déclarée alors qu’elle est constatée par l’autorité compétente ».
Il échet de constater que l’article 13.7. précité, tel qu’il a été modifié par la loi du 19 novembre 2003, outre de clarifier la situation en précisant que « les mêmes dispositions s’appliquent lorsque la cessation d’activité n’est pas déclarée alors qu’elle est constatée par l’autorité compétente », ne fait en substance que reprendre le même principe déjà inscrit à l’article 9, dernier alinéa de la loi précitée du 9 mai 1990, ainsi qu’à l’article 13.7. de la loi précitée du 10 juin 1999, à savoir que l’autorité prescrit les conditions devant assurer la remise en état d’un site industriel en fin d’exploitation, eu égard aux intérêts protégés par la loi.
Il se dégage des termes de la requête introductive d’instance que depuis 1994, la société … a cessé toute exploitation sur le site en question. Même à supposer que le site serait à l’heure actuelle toujours utilisé comme dépôt pour matériaux de construction, ce qui n’est pas prouvé à suffisance de droit - les déclarations afférentes dans la requête introductive d’instance étant en contradiction flagrante avec les affirmations du mandataire de la demanderesse lors des plaidoiries - il n’empêche que le fait d’utiliser le terrain comme dépôt pour matériaux de construction, cette activité ne représentant qu’un volet de l’activité complexe exploitée dans le passé par la société … sur le site en question, à savoir un dépôt d’entrepreneur, comprenant des dépôts, un atelier d’entretien et de réparation de véhicules et une station de distribution d’hydrocarbures, n’est pas de nature à conclure à une continuation de l’activité, telle qu’elle était exploitée précédemment.
Il ressort des éléments non contestés du dossier soumis à l’appréciation du tribunal que le bureau d’ingénieurs-conseils, la société L. S.A. de …, après avoir été chargé par la société … de réaliser une « Altlastenstudie » de son site, en a informé par lettre du 7 octobre 2002 l’administration de l’Environnement, laquelle a autorisé le 11 octobre 2002 la méthode d’analyse que la société L. S.A. se proposait d’utiliser.
Constatant sur base de la prédite lettre de la société L. S.A. que l’établissement de la société … sur le site en question n’était plus exploité, l’administration de l’Environnement a, par lettre du 11 octobre 2002, invité celle-ci à faire la déclaration de cessation d’activité, demande réitérée par courrier du 4 mars 2003, mais restée sans prise de position de la part de la société ….
Ayant par ailleurs constaté sur base de l’étude d’impact de la société L. S.A., que celle-ci lui a fait parvenir par courrier du 3 mars 2003, que le site est pollué, le ministre de l’Environnement a pris l’arrêté litigieux, imposant à la société … les prescriptions de remise en état du site.
C’est dès lors à tort que la demanderesse conclut à une violation du principe de non-rétroactivité des lois, au motif que le ministre de l’Environnement aurait fait rétroagir l’article 13.7. de la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, à une situation qui se serait réalisée avant son entrée en vigueur, à savoir la cessation d’activité. En effet, le ministre de l’Environnement, en qualifiant une situation de fait telle qu’elle se présentait à lui au moment de la prise de décision et en appliquant les dispositions légales en vigueur n’a pas conféré un effet rétroactif à la loi mais, après constat de ce qu’il y avait cessation d’activité non déclarée, que le site de la société … était pollué, a tiré les conséquences qui s’imposaient en prenant l’arrêté litigieux prescrivant les mesures de remise en état, étant par ailleurs relevé que l’obligation de remise en état d’un site pollué était inscrite tant dans l’article 9, dernier alinéa de la loi précitée du 9 mai 1990 qu’à l’article 13.7. de la loi précitée du 10 juin 1999.
Le fait que la société …, bien qu’ayant cessé son activité sur le site en question en 1994 n’en a pas informé l’administration de l’Environnement, alors qu’à cette époque la loi précitée du 9 mai 1990 en son article 9, dernier alinéa disposait que l’exploitant qui met à l’arrêt définitif son activité doit le déclarer à l’autorité qui a délivré l’autorisation, celle-ci fixant alors « les conditions pour assurer la décontamination, la démolition des immeubles, l’assainissement du sous-sol et la remise en état du site », ni n’a fait la déclaration de cessation d’activité à la suite des deux courriers de l’administration de l’Environnement, est sans incidence, étant donné que l’obligation de remise en état existe indépendamment de la déclaration de cessation d’activité. Dans ce contexte, le tribunal ne saurait suivre l’argumentation de la société … consistant à affirmer qu’elle n’aurait pas pu déclarer la cessation d’activité, au motif qu’elle ne disposait pas d’une autorisation d’établissement, de sorte qu’elle n’aurait pas su à quelle autorité s’adresser. Admettre le contraire serait admettre que la société … puisse prétendre à tirer un avantage de l’exercice illégal de son activité. Or, nul ne saurait se prévaloir de sa propre turpitude.
Il s’ensuit que le moyen afférent laisse d’être fondé.
La société … soutient ensuite que depuis les années 1950, le site aurait été exploité par d’autres firmes et, qu’il serait inéquitable de lui imposer seule le coût financier de l’assainissement du site.
S’il est vrai qu’elle a acquis le terrain en 1970 comme terrain industriel, il n’empêche que, indépendamment de la question de savoir si les exploitants antérieurs ont contribué à la pollution du site, elle demeure, en tant que dernier exploitant, le débiteur « de premier rang » de l’obligation de remise en état, quitte à se retourner contre d’éventuels autres pollueurs ou le vendeur du terrain, cette action relevant du contentieux civil.
La société … conclut encore à une violation du principe d’égalité de traitement en soutenant qu’à proximité de son site, d’autres entreprises industrielles, et notamment la société A., bien qu’ayant porté atteinte à l’environnement, auraient été dispensées de procéder à la remise en état de leur site industriel et que les frais d’assainissement des terrains de celles-ci seraient supportés par la collectivité dans le cadre de la réalisation de projets immobiliers.
Ce moyen laisse d’être fondé, étant donné que, d’une part, le principe que le juge est appelé à dire le droit dans le cas concret et, d’autre part, même à admettre que d’autres entreprises se soient trouvées dans des situations de droit et de fait analogues et que des dispenses aient été accordées, questions dont n’est pas saisi le tribunal dans le cadre du présent litige, un tel état des choses n’est pas de nature à justifier dans le chef de la demanderesse un droit à réclamer un traitement identique, étant donné que l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement de tous les administrés, n’a lieu que dans les limites de la stricte légalité. Il s’ensuit que le moyen afférent laisse d’être fondé.
La société … fait encore valoir que, contrairement aux dires du représentant étatique, il ne se dégagerait pas de l’étude d’impact de la société L. S.A. qu’elle serait le seul pollueur du site, en relevant que ladite étude admettrait également le rôle des entreprises voisines dans la pollution du site. Dans ce contexte, elle conteste formellement le rapport de la société L. S.A. et demande la nomination d’un nouvel expert avec comme mission de se prononcer sur le degré de pollution du site …, sur la nécessité de procéder à un assainissement du site, ainsi que sur les différentes sources de pollution. Enfin, elle sollicite de la part du représentant étatique la production de documents renseignant sur le sort réservé à l’entreprise voisine ayant eu comme activité le traitement de matières goudronneuses.
S’il est vrai que l’étude d’impact de la société L. S.A. ne mentionne pas la société … comme seul pollueur, en indiquant notamment la possibilité d’infiltrations du côté d’entreprises voisines, il n’empêche que la société …, en tant que débiteur de premier rang, ne peut échapper à son obligation de remise en état qui pèse sur le dernier exploitant de l’installation, quitte à se retourner éventuellement contre lesdites entreprises.
Il s’ensuit que la demande consistant à condamner le représentant étatique à produire des documents se rapportant à la distillerie de goudron avoisinante est non pertinente dans le cadre de la présente affaire et partant à rejeter comme non fondée.
L’argumentation de la société … consistant à contester l’étude d’impact de la société L. S.A., laquelle a été établie à sa demande, ne saurait être suivie par le tribunal, étant donné que le tribunal n’a aucune raison de mettre en doute la probité scientifique de la société L. S.A., personne agréée pour ce genre de missions par l’administration de l’Environnement, et qu’une expertise telle que sollicitée par la demanderesse ferait double emploi avec l’étude d’impact de la société L. S.A.. Il s’y ajoute que l’administration de l’Environnement a fait siennes les conclusions du rapport d’expertise et que le principe du contradictoire a été respecté, de sorte qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de la société … tendant à l’institution d’un nouvel expert.
Enfin, la demanderesse soutient que l’arrêté ministériel déféré violerait le principe de proportionnalité, en imposant des mesures qui seraient démesurées par rapport à l’atteinte à l’environnement et qui causeraient certainement sa ruine et elle demande de voir ramener l’assainissement à des proportions plus justes et équitables.
Le délégué du gouvernement soutient, d’une part, que les objectifs poursuivis par la loi modifiée du 10 juin 1999, précitée, seraient supérieurs à celui de la préservation des emplois et que la demanderesse n’aurait pas prouvé en quoi l’arrêté déféré aurait violé ledit principe, de sorte que le moyen afférent serait à rejeter comme non fondé.
Dans sa duplique, il donne encore à considérer que le coût de l’assainissement ne serait pas disproportionné vu que, d’après l’étude de la société L. S.A., le gros de la dépollution pourrait se faire par excavation, travail que la société … pourrait elle-même réaliser.
S’il est vrai qu’il appartient au juge administratif de vérifier que l’activité administrative ne devienne illégale, en outrepassant sa finalité sociale dans la mesure où elle empiète sur les droits et libertés des particuliers au-delà de ce qui est nécessaire et utile à la réalisation des objectifs qu’elle a pour mission de poursuivre (F. Schockweiler, Les principes généraux du droit en droit communautaire et en droit administratif luxembourgeois, in Mélanges dédiés à Michel Delvaux, 1990, p. 241), il n’en reste pas moins que c’est à tort que la demanderesse soutient que le principe de proportionnalité aurait en l’espèce été violé, étant donné qu’elle n’établit pas en quoi les prescriptions de remise en état du site pollué imposées par le ministre de l’Environnement ne seraient pas conformes aux objectifs de la loi sur les établissements classés, respectivement en quoi le ministre aurait commis une erreur d’appréciation, de sorte que le moyen afférent laisse d’être fondé.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare compétent pour connaître du recours en réformation ;
le reçoit en la forme ;
rejette les demandes en institution d’une expertise et en production de pièces supplémentaires telles que sollicitées par la partie demanderesse ;
au fond, déclare le recours en réformation non justifié et en déboute ;
déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 27 janvier 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Campill 8
