Tribunal administratif N° 17925 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 avril 2004 Audience publique du 27 janvier 2005 Recours formé par Monsieur …, … contre un arrêté grand-ducal en matière de promotion
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17925 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2004 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, inspecteur principal au commissariat de district à Luxembourg, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’un arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 par lequel sa demande de promotion aux fonctions d’inspecteur principal 1er en rang lui a été refusée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 15 juin 2004 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté grand-ducal critiqué ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean-Marie BAULER et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
En date du 15 septembre 2003, Monsieur …, inspecteur principal auprès du commissariat de district à Luxembourg, sollicita sa promotion aux fonctions d’inspecteur principal 1er en rang.
Dans une communication du 10 novembre 2003 à l’adresse du ministre de l’Intérieur, le commissaire de district à Luxembourg avisa défavorablement la demande de promotion de Monsieur ….
Par un courrier du 12 janvier 2004 à l’adresse dudit commissaire de district, Monsieur … prit position quant à l’avis défavorable du commissaire de district et sollicita de ce dernier de reconsidérer les faits, de revenir sur son avis et « d’intervenir auprès du ministre de l’Intérieur afin que droit soit fait à ma demande du 15 septembre 2003 concernant mon avancement au grade 13 ainsi que le rétablissement du classement initial à la liste d’avancement suivant les résultats obtenus à l’examen de promotion session 1984 ».
En annexe à un courrier du ministère de l’Intérieur du 26 janvier 2004, Monsieur … se vit soumettre une copie conforme de l’arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 par lequel sa demande de promotion fut refusée. Ledit arrêté grand-ducal est de la teneur suivante :
« Vu la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d’avancement dans les différentes carrières des administrations et services de l’Etat ;
Vu la demande de Monsieur …, Inspecteur principal auprès du Commissariat de district à Luxembourg, sollicitant sa promotion aux fonctions d’inspecteur principal 1er en rang ;
Considérant que la promotion des fonctionnaires de l’Etat aux grades du cadre fermé de leur carrière est exclusivement régie par l’article 1er, paragraphe III de la loi modifiée du 28 mars 1986 prémentionnée, qui prévoit que « l’accès au cadre fermé se fait sur la base du tableau d’avancement » ; que cette disposition définit le critère fixant l’ordre selon lequel les fonctionnaires intéressés sont promus au premier grade du cadre fermé de leur carrière, mais qu’elle ne confère aucun droit à une telle promotion ; qu’il appartient en effet à l’autorité investie du pouvoir de conférer les promotions visées de décider si les conditions justifiant la promotion d’un fonctionnaire à une fonction supérieure, dont notamment celle ayant trait au besoin du service, sont remplies ;
Considérant donc qu’il y a lieu de constater qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire conférant un droit à la promotion aux différents grades à l’intérieur du cadre fermé ou fixant des critères d’avancement afférents ;
Considérant qu’il résulte d’une communication de Monsieur le Commissaire de district à Luxembourg du 10 novembre 2003, adressée au ministre de l’Intérieur, que le Commissariat de district fera au cours de l’année 2004 l’objet d’une restructuration profonde, de sorte qu’il n’est pas indiqué à l’heure actuelle d’accorder une promotion à un fonctionnaire au risque d’anticiper sur les changements qui interviendront au cours de l’année 2004 ; que les futures promotions à conférer aux agents du Commissariat devront tenir compte des changements à intervenir et notamment de la future répartition des missions et responsabilités entre les différents agents concernés ;
Sur le rapport de Notre Ministre de l’Intérieur et après délibération du Gouvernement en Conseil ;
Arrêtons :
Art.1er.-
La promotion aux fonctions d’Inspecteur principal premier en rang est refusée à Monsieur …, Inspecteur principal auprès du commissariat de district à Luxembourg.
Art.2.-
Notre Ministre de l’Intérieur est chargé de l’exécution du présent arrêté ».
Par requête déposée le 19 avril 2004, Monsieur … a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre de l’arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (cf. trib. adm. 28 mai 1997, n° 9667 du rôle, confirmé par Cour adm.
10 octobre 1997, n° 10082C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en réformation, n° 5 et autres références y citées).
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en la présente matière, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal. Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur soutient que l’arrêté grand-ducal critiqué devrait être annulé aux motifs :
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qu’il violerait l’article 1er (3) de la loi du 15 juillet 1969 portant réorganisation des secrétariats des commissariats de district, ainsi que l’article 1er alinéa 2 du règlement grand-ducal du 31 octobre 1969 portant détermination du rang des fonctionnaires des carrières moyenne et inférieure des secrétariats des commissariats de district, au motif qu’aux termes de ces dispositions légale et réglementaire « le personnel [des commissariats de district] sera nommé aux fonctions lorsque ces fonctions ou (…) des fonctions équivalentes sont atteintes par les fonctionnaires de l’administration gouvernementale de rang égal ou immédiatement inférieur », respectivement que « pour la promotion aux fonctions supérieures à celles de rédacteur principal et de commis adjoint, le rang est déterminé par le classement établi à la suite des examens de promotion auxquels ils ont pris part avec leurs collègues de l’administration gouvernementale ». Or, il se serait révélé que pas moins de trois fonctionnaires auraient été nommés suivant arrêtés grand-ducaux des 17 et 19 septembre 2003 au grade 13, malgré le fait qu’ils figuraient derrière lui sur la liste d’avancement gouvernementale ;
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qu’il violerait l’article 15 bis de la loi modifiée du 22 juin 1963 sur le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat, au motif qu’aux termes dudit article « il aurait pu bénéficier de la promotion depuis 1996 » ;
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qu’en se basant sur une future réorganisation des services du commissariat de district de Luxembourg et sur « la future répartition des missions et responsabilités entre les différents agents concernés », il ne contiendrait pas de motivation suffisante, au motif que l’autorité de nomination aurait purement et simplement repris des formules générales et abstraites, équivalant à une absence de motivation mettant le juge administratif dans l’impossibilité de contrôler la légalité de l’acte ;
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qu’il violerait l’article 5.1. alinéa 3 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, en ce que le refus de la promotion sollicitée équivaudrait « de facto » à une suspension de tout avancement à son profit, de sorte que, d’une part, son chef d’administration aurait dû dresser un rapport circonstancié qui aurait dû lui être transmis afin de lui permettre de formuler ses observations écrites et que, d’autre part, ladite suspension à l’avancement aurait dû être prononcée par le ministre du ressort et non pas par le Grand-Duc ;
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qu’il y aurait violation de la procédure disciplinaire au motif que le refus de promotion équivaudrait à une « sanction disciplinaire majeure » et qu’aux termes de l’article 51 alinéa 1er de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée, aucune sanction disciplinaire ne pourrait être appliquée sans instruction préalable et sans qu’il y ait eu décision du conseil de discipline.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement précise en premier lieu que le refus de promotion serait basé sur l’avis du commissaire de district à Luxembourg, duquel ressortirait, d’une part, « qu’il serait opportun, dans l’intérêt du service du commissariat de district visé, de surseoir à toute promotion dans le cadre fermé des fonctionnaires concernés, en attendant l’aboutissement de la restructuration à opérer au cours de l’année 2004 » et, d’autre part, qu’il n’existerait aucune disposition légale ou réglementaire conférant un droit à la promotion aux différents grades à l’intérieur du cadre fermé ou fixant des critères d’avancement afférents.
Le représentant étatique souligne que la matière serait exclusivement régie par l’article 1er paragraphe III 3.) de la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d’avancement dans les différentes carrières des administrations et services de l’Etat, aux termes duquel « l’accès au cadre fermé se fait sur la base du tableau d’avancement » et que cette disposition définirait le critère fixant l’ordre selon lequel les fonctionnaires intéressés sont promus au premier grade du cadre fermé de leur carrière, sans toutefois conférer aucun droit à une telle promotion, de sorte « qu’il appartient en effet à l’autorité investie du pouvoir de conférer les promotions visées de décider si les conditions justifiant la promotion d’un fonctionnaire à une fonction supérieure, dont notamment celle ayant trait au besoin du service, sont remplies ». Partant, l’accès au cadre fermé d’une carrière se ferait sur la base du tableau d’avancement et le pouvoir de nomination disposerait d’un pouvoir d’appréciation non lié en ce qui concerne les promotions à l’intérieur du cadre fermé, étant entendu que cette appréciation devrait néanmoins reposer sur des critères objectifs et s’opérer d’une manière non arbitraire. Comme le motif invoqué en l’espèce aurait exclusivement trait à l’intérêt du service et à l’organisation interne du commissariat visé, les conditions justifiant un refus de promotion dans le chef du demandeur seraient remplies.
Le délégué du gouvernement entend réfuter l’argumentation du demandeur basée sur une violation de l’article 1er (3) de la loi du 15 juillet 1969, précitée, respectivement sur l’article 1er alinéa 2 du règlement grand-ducal du 31 octobre 1979, précité, au motif qu’aux termes de l’article 15 bis de la loi précitée du 28 mars 1986 « toutes les dispositions légales ou réglementaires prévoyant que les promotions aux grades supérieurs des carrières visées par la présente loi se font par référence à un fonctionnaire d’une autre administration sont abrogées ».
Finalement, le délégué du gouvernement estime encore qu’aucun argument du dossier ne permet de qualifier le refus de promotion litigieux comme une suspension à l’avancement, respectivement une sanction disciplinaire.
Le tribunal n’étant pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés, pouvant les traiter suivant un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 226 et autres références y citées), il convient d’examiner en premier lieu le moyen tiré d’une insuffisance respectivement d’une absence de motivation à la base de la décision critiquée.
Ledit moyen, basé en substance sur une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, est cependant à écarter, étant donné que même à admettre que le reproche formulé soit justifié, il ne s’en dégagerait pas une cause d’annulation de la décision ministérielle critiquée, l’omission de l’obligation d’indiquer les motifs dans le corps même de la décision que l’autorité administrative a prise entraînant uniquement que les délais impartis pour l’introduction du recours ne commencent pas à courir. – Ceci étant, il convient encore d’ajouter qu’il se dégage du corps même de l’arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 une motivation circonstanciée, tant en droit par référence à l’article 1er paragraphe III de la loi modifiée du 28 mars 1986, précitée, qu’en fait, par référence à l’avis du commissaire de district à Luxembourg du 10 novembre 2003.
Concernant ensuite la prétendue violation de l’article 15 bis de la loi modifiée du 22 juin 1963, précitée, et l’affirmation de Monsieur … qu’il aurait pu bénéficier de la promotion sollicitée depuis 1996, ledit moyen est cependant à écarter pour imprécision.
En effet, un moyen non autrement développé est à écarter. Tel est le cas d’un moyen non assorti de précisions requises par rapport aux dispositions légales concrètement visées, de sorte que la partie défenderesse n’a pas utilement pu prendre position, c’est-à-dire qu’elle n’a pu préparer et assurer sa défense (cf. trib. adm. 17 juillet 2002, n° 14253 du rôle, confirmé par Cour adm. 27 février 2003, n° 15225C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 224 et autres références y citées). En l’espèce, le demandeur, en affirmant laconiquement qu’il aurait pu bénéficier « de la promotion depuis 1996 » en vertu dudit article 15 bis n’explicite nullement le moyen soulevé, mettant de sorte la partie défenderesse dans l’impossibilité de débattre cette conclusion.
Il convient de souligner ensuite que le présent litige ne trouve pas à sa base une contestation ayant trait à l’accès au cadre fermé, Monsieur … ayant déjà accédé au grade 12, mais a trait plus particulièrement à une promotion à l’intérieur dudit cadre, à savoir une demande d’avancement aux fonctions d’inspecteur principal 1er en rang.
Si le passage du cadre ouvert au cadre fermé d’une carrière donnée est fonction du rang au tableau d’avancement, pour les avancements ultérieurs dans le cadre fermé, le pouvoir de nomination dispose d’un pouvoir d’appréciation non lié, étant entendu que cette appréciation doit néanmoins reposer sur des critères objectifs et s’opérer d’une manière non arbitraire (cf. trib. adm. 14 octobre 1998, n° 10546 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Fonction publique, n° 40). Partant, il appartient à l’autorité de nomination de décider si et quand elle fait droit à une demande de promotion d’un fonctionnaire et le fait de ne pas procéder à ladite promotion trouve sa base légale dans le pouvoir d’appréciation dont elle dispose.
En l’espèce, l’arrêté litigieux repose sur la constatation qu’aucune disposition légale ou réglementaire ne confère un droit à la promotion aux différents grades à l’intérieur du cadre fermé ou fixe des critères d’avancement afférents et sur le fait que le commissariat de district de Luxembourg ferait l’objet d’une restructuration profonde au cours de l’année 2004, de sorte qu’au moment de la prise de l’arrêté litigieux, il n’aurait pas été indiqué d’accorder une promotion à un fonctionnaire, promotion qui risquait d’anticiper sur des changements voire promotions futures en fonction de la répartition des missions et responsabilités entre les différents agents concernés.
Il y a de prime abord lieu de constater que le demandeur reste en défaut de démontrer que l’autorité de nomination, en refusant sa demande d’avancement, aurait fait usage de ses pouvoirs dans un but différent de l’intérêt de service allégué et ceci d’une manière arbitraire, de sorte que l’arrêté grand-ducal repose sur de justes motifs et n’est pas entaché d’illégalité sous cet aspect.
C’est encore à juste titre que le délégué du gouvernement a relevé que l’article 15 bis de la loi modifiée du 28 mars 1986, précitée, a abrogé toutes les dispositions légales ou réglementaires prévoyant que les promotions aux grades supérieurs des carrières visées par ladite loi se font par référence à un fonctionnaire d’une autre administration.
Partant, l’argumentation de Monsieur … basée sur le seul fait de la nomination de trois fonctionnaires de l’administration gouvernementale au grade 13 et qui figuraient derrière lui sur la liste d’avancement gouvernementale est également à écarter.
Finalement, il ne ressort d’aucun élément du dossier que la décision critiquée serait à considérer comme une mesure de suspension à l’avancement voire une sanction disciplinaire déguisée, étant relevé que l’arrêté grand-ducal du 19 janvier 2004 prend en considération le seul intérêt du service et plus particulièrement la réorganisation future du commissariat de district de Luxembourg et le demandeur est resté en défaut d’avancer le moindre argument valable permettant de mettre en doute l’intérêt du service avancé.
Partant, les reproches tirés d’une prétendue violation des articles 5.1. alinéa 3 et 51 de la loi du 16 avril 1979, précitée, sont à rejeter pour manquer en fait.
Il se dégage des développements qui précèdent que le recours est à rejeter comme étant non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 27 janvier 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 7
