Tribunal administratif N° 18414 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 16 juillet 2004 Audience publique du 12 janvier 2005 Recours formé par Madame …, … contre une décision du ministre de l’Intérieur en matière de fonctionnaires et agents publics (changement d’affectation)
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18414 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 16 juillet 2004 par Monsieur Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, commissaire de police, domiciliée à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 6 juillet 2004 retenant que son déplacement allait se faire d’office et dans l’intérêt du service vers le commissariat de proximité de Hosingen avec effet au 1er octobre 2004 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 octobre 2004 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision ministérielle attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Ferdinand BURG, en remplacement de Maître Gaston VOGEL, et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 22 novembre 2004.
Considérant que suivant arrêté grand-ducal du 25 juin 1998 un congé pour travail à mi-temps a été accordé à Madame …, à l’époque inspecteur de police, pour la période du 1er juillet 1998 au 7 avril 2011 pour élever son enfant à charge de moins de 15 ans ;
Que suivant communication du 4 février 2004 émanant du directeur général de la police grand-ducale, Madame …, commissaire de police, occupée à mi-temps au centre d’intervention principal (CIP) de Diekirch a été informée que « dans l’intérêt d’une bonne qualité du service au public, les fonctionnaires affectés à un centre d’intervention (CI) doivent dorénavant travailler à temps complet.
Par conséquent j’invite le commissaire … du centre d’intervention de Diekirch à introduire une demande de changement d’affectation dans le cadre du sondage annuel qui sera effectué mi-avril 2004 aux fins de régulariser sa situation. » Que par courrier du 13 février 2004 Madame … s’est adressée au ministre de l’Intérieur afin de lui demander des éclaircissements sur la demande de changement d’affectation lui adressée le 4 février 2004, laquelle ne serait compatible ni avec sa situation professionnelle du moment, ni surtout avec sa situation familiale fragile ;
Que le 19 février 2004 le directeur régional de la circonscription régionale de Diekirch s’est adressé au directeur général de la police grand-ducale pour lui faire part de son avis consistant à voir accorder une dérogation au commissaire … à titre exceptionnel, suite à sa situation sociale précaire et compte tenu du fait que jusqu’à présent l’intéressée avait effectué son travail sans donner lieu à critique que ce soit de la part du public ou de ses chefs ;
Que le 16 mars 2004 Madame … a saisi par la voie directe le ministre de l’Intérieur sur base des dispositions de l’article 57 de la loi modifiée du 18 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la Force publique en se disant gravement lésée dans ses droits statutaires suite à l’invitation précitée du 4 février 2004 tendant à voir introduire une demande de changement d’affectation ;
Que le 25 mars 2004 le directeur général de la police grand-ducale a adressé un courrier explicatif au ministre de l’Intérieur concernant notamment le changement d’affectation du commissaire … ;
Que le 25 avril 2004 Madame … s’est vu notifier un courrier du directeur général de la police grand-ducale du 14 avril 2004 concernant la nécessité de son changement d’affectation lui demandant de solliciter un poste au niveau de la direction générale, des services régionaux ou d’un commissariat de proximité, en conformité avec les exigences du périmètre d’habitation, pour le 30 avril 2004 au plus tard, l’affectation pouvant avoir lieu à une date à convenir pendant l’année en cours, sous peine de voir proposer un changement d’affectation d’office au ministre de l’Intérieur en conformité avec les dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, désigné ci-après par le « statut général » ;
Que le 28 mai 2004 Madame … s’est adressée au gouvernement en conseil conformément aux dispositions de l’article 33 (5) du statut général en estimant que le déplacement projeté constitue une mesure disciplinaire cachée à son encontre ;
Qu’elle a réitéré sa démarche en date du 16 juin 2004 en saisissant le président du gouvernement ainsi désigné ;
Que le 7 juin 2004 Madame … s’est vu notifier un avis de déplacement daté du 1er juin 2004, suivant lequel il est prévu de l’affecter pour des raisons d’intérêt de service au commissariat de proximité de Hosingen avec effet au 1er octobre 2004, avec indication que dans un délai de 8 jours à compter de l’accusé de réception de l’avis en question il lui était loisible de présenter ses observations, voire de solliciter d’être entendue en personne ;
Que par courrier du 9 juin 2004 adressé à la direction générale de la police à Luxembourg, Madame … a pris position relativement à l’avis de déplacement précité ;
Que suivant communication du 28 juin 2004 le ministre de l’Intérieur s’est adressé au premier ministre, ministre d’Etat pour lui exposer que de la combinaison des articles 1er paragraphe 4 du statut général et 57 de la loi modifiée du 16 avril 1979 concernant la discipline dans la Fonction publique, l’échelon le plus élevé à pouvoir instruire une réclamation émanant d’un membre de la police grand-ducale était le ministre de l’Intérieur, de sorte que le conseil de gouvernement n’était point compétent pour traiter la réclamation introduite par le commissaire de police … ;
Que le 6 juillet 2004 le ministre de l’Intérieur a adressé à Madame … la décision suivante toisant sa réclamation du 16 mars 2004 précitée : « Madame, J’ai l’honneur de vous informer que je partage les vues exprimées par le Directeur Général de la Police invitant les fonctionnaires qui travaillent à temps partiel et qui sont affectés à un centre d’intervention à changer d’unité. Ainsi, la Direction Générale de la Police a fait sienne une recommandation formulée par l’Inspection Générale de la Police (IGP) dans le cadre d’une étude que celle-ci a réalisée sur le fonctionnement du Centre d’Intervention de la circonscription régionale de Luxembourg. L’IGP préconise d’affecter le personnel policier travaillant à mi-temps à des unités ne nécessitant pas une présence régulière et continue de l’agent à son poste. En effet, cette catégorie de fonctionnaires est absent du Centre d’Intervention pendant des phases relativement longues, du fait qu’il est intégré dans des unités travaillant par équipes successives sur une période de chaque fois huit heures. Il s’ensuit qu’il ne peut pas être chargé d’affaires nécessitant des investigations urgentes d’une certaine importance, ce qui va à l’encontre des objectifs d’un service d’intervention qui se veut efficace, visible, rapide et présent sur le terrain.
A noter que le Directeur Général de la Police vous a proposé dans ce contexte différents postes en vue de concilier les intérêts du service et vos intérêts privés, offres que vous avez déclinées à chaque fois. Le déplacement vers le commissariat de proximité de Hosingen se fera dès lors d’office dans l’intérêt du service avec effet au 1er octobre 2004.
La décision est susceptible d’un recours en annulation devant le Tribunal Administratif à introduire par ministère d’avocat dans le délai de trois mois à partir de la notification de la présente.
Veuillez agréer, Madame, l’assurance de ma considération très distinguée. » Considérant que par requête déposée en date du 16 juillet 2004 Madame … a fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision du ministre de l’Intérieur du 6 juillet 2004 prérelatée ;
Considérant qu’aucun recours de pleine juridiction n’étant prévu en la matière, le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit pour le surplus suivant les formes et délai prévus par la loi ;
Considérant qu’au fond la demanderesse de faire valoir que le changement d’affectation décidé à son encontre comporterait pour le moins un effet disproportionné par rapport à l’intérêt du service ;
Qu’en l’espèce le changement d’affectation ne serait justifié par l’intérêt d’aucun des deux services concernés ;
Que la preuve contraire incombant à l’administration, celle-ci ne l’aurait point rapportée ;
Qu’il y aurait violation du principe de proportionnalité, principe général du droit ayant, d’après la demanderesse, valeur législative ;
Que d’un côté, la qualité du travail de la requérante au niveau du centre d’intervention de Diekirch n’aurait jusque lors jamais été mise en cause ;
Que d’un autre côté, la décision de changement d’affectation causerait à l’intéressée non seulement une perte de rémunération liée à la perte de la prime d’astreinte annuelle non liée à la fonction, mais encore des inconvénients majeurs dans l’organisation de sa vie familiale et plus particulièrement autour de l’encadrement de ses deux enfants mineurs, étant donné que dans le cas de son travail auprès du CIP Diekirch elle peut faire valoir une pause complète ainsi désignée jusqu’à concurrence de 20 heures par semaine, tandis qu’au niveau du commissariat de proximité de Hosingen elle serait contrainte de travailler pendant 4 heures par jour, ce qui l’obligerait à trouver une garde pour ses enfants pendant 7 après-midi supplémentaires alors que dans la région de Hosingen il n’existerait ni foyer du jour, ni service équivalent ;
Que le délégué du Gouvernement de faire valoir que la demanderesse confondrait les problèmes familiaux et droits statutaires, ces derniers étant sauvegardés, alors que son déplacement vers le commissariat de police de proximité de Hosingen serait dicté par des raisons de service ;
Qu’ainsi, la direction générale de la police se serait alignée sur une recommandation formulée par l’inspection générale de la police (IGP) dans le contexte d’une étude que celle-ci a effectuée pour le fonctionnement du centre d’intervention de la circonscription régionale de Luxembourg ;
Que l’IGP préconiserait dans ce rapport d’affecter le personnel policier travaillant à mi-temps à des unités ne nécessitant pas une présence régulière et continue de l’agent à son poste ;
Que d’après ce rapport les agents travaillant à mi-temps seraient absents du centre d’intervention pendant des phases relativement longues du fait qu’ils sont intégrés dans des unités travaillant par équipes successives sur une période de chaque fois huit heures ;
Que de fait ils ne pourraient pas être chargés d’affaires nécessitant des recherches urgentes et approfondies, ce qui irait à l’encontre des objectifs d’un service d’intervention se voulant efficace, visible, rapide et présent sur le terrain ;
Que ce serait en raison de ces considérations que le directeur général de la police aurait invité tous les fonctionnaires de police travaillant à temps partiel et affectés à un centre d’intervention à changer d’unité ;
Qu’il ne saurait être par ailleurs soutenu valablement que l’employeur de la demanderesse eût ignoré les problèmes familiaux par elle invoqués, étant donné que le directeur général de la police lui aurait proposé différents postes en vue de concilier les intérêts du service avec ses intérêts privés, offres qu’elle aurait déclinées à chaque fois, de sorte que le déplacement vers le commissariat de proximité de Hosingen aurait dû se faire d’office avec effet au 1er octobre 2004 ;
Considérant que le changement d’affectation opéré d’office peut être décidé à partir du moment où il intervient, soit dans l’intérêt du service dans lequel la nouvelle affectation doit être faite, soit dans celui du service où le fonctionnaire était affecté avant sa mutation ;
Que la liberté d’appréciation dont dispose l’administration pour décider un changement d’affectation d’un fonctionnaire se trouve limitée par la preuve à rapporter par l’employeur que l’intérêt de l’un des deux services en question justifie le changement d’affectation projeté ;
Qu’en outre, le changement d’affectation ne doit avoir aucune influence sur le rang, le traitement et la carrière du fonctionnaire concerné ;
Que plus particulièrement il ne doit en aucun cas comporter pour lui un préjudice disproportionné par rapport à l’intérêt du service, étant entendu que l’administration est appelée à tenir compte, dans une certaine mesure, de la situation particulière du fonctionnaire concerné, c’est-à-dire dans la mesure où l’intérêt du service ne s’en trouve pas compromis (trib. adm. 16 février 1998, n° 10264 du rôle, confirmé par Cour adm., 2 juillet 1998, n° 10636C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Fonction publique, n° 70, p. 307) ;
Considérant qu’il est patent que la décision de changement d’affectation critiquée n’est point motivée par l’intérêt du service d’accueil, analysé dans le chef du commissariat de proximité de Hosingen, mais uniquement dans celui du CIP de Diekirch ;
Que dès la première communication ayant trait au changement d’affectation projeté dans le chef de Madame …, celle précitée du 4 février 2004, l’argumentaire étatique a été tiré directement de la recommandation formulée par l’inspection générale de la police dans le cadre de l’étude du 18 août 2003 réalisée sur le fonctionnement du centre d’intervention de la circonscription régionale de Luxembourg durant la période d’avril à août 2003 désignée ci-
après par « audit CI Luxembourg du 18 août 2003 »;
Que c’est ainsi qu’à travers le courrier du 25 mars 2004 précité adressé par le directeur général de la police grand-ducale au ministre de l’Intérieur, il est retenu que « la direction générale de la police grand-ducale n’a fait que s’aligner sur les recommandations de l’IGP en demandant aux fonctionnaires concernés par le régime de travail auprès d’un centre d’intervention d’introduire une demande de changement d’affectation » ;
Que dans le même courrier l’audit CI Luxembourg du 18 août 2003 en question est cité en ce qu’il a relevé lors de ses interviews que « comme leur disponibilité est réduite, aucune affaire majeure ne peut être attribuée à une personne travaillant à mi-temps et par conséquence, la frustration des autres agents augmente ». Face à ce constat l’IGP a formulé les conclusions suivantes « le genre de missions qu’un agent du centre d’intervention doit accomplir est tel qu’un service à temps complet est à favoriser, …, nous voyons ce type de personnel plutôt dans un service où ce genre de travail ne nécessite pas la présence régulière et continue de la personne concernée » ;
Considérant que l’audit CI Luxembourg versé au dossier à la demande du tribunal traite la question du travail à mi-temps en ses pages 30/88 et 31/88 ;
Qu’il convient de souligner que la doléance mise en avant est explicitée en ce que le « personnel travaillant à mi-temps est considéré comme du personnel travaillant à temps plein lors de l’établissement du plan de travail » ;
Qu’en exergue du problème relaté figure la remarque que « cette problématique se pose seulement au sein du groupe II et du groupe « Gare » » ;
Que force est dès lors au tribunal de constater qu’il ne s’agit en l’occurrence point d’un problème présenté comme étant général, sinon à généraliser ;
Considérant que la conclusion mise en avant à travers la décision déférée que le service à temps complet serait à favoriser base sur « des interviews des fonctionnaires de grade plus élevé ayant confirmé l’élément « perturbateur » que représente le personnel mi-
temps dans le bon fonctionnement du CI de Luxembourg. Comme leur disponibilité est réduite, aucune affaire majeure ne peut être attribuée à une personne travaillant à mi-temps et par conséquence, la frustration des autres agents augmente. Selon les policiers interviewés il faut se poser la question s’il n’existe pas d’autre poste plus adéquat pour le personnel travaillant à mi-temps au sein de la Police grand-ducale » ;
Que sur base de ces interviews le rapport développe « l’analyse du fichier EXCEL géré par le bureau de contrôle » énoncée comme suit : « en dépouillant le fichier des PV’s des rapports pour la période allant de janvier à mai 2003, nous avons pu constater que le nombre des PV’s traités par deux mi-temps est égal à 0 (moyenne de 32 pour le groupe en question) et le nombre des rapports est égal à 1 respectivement 3 (moyenne de 9 par le groupe). Cependant, il faut souligner ici que ces deux personnes occupent le poste de commandement. On peut donc conclure que le nombre de documents écrits produits par le personnel mi-temps est largement en dessous de la moyenne du groupe. Cependant, il faut souligner que la troisième personne, travaillant à mi-temps, se situe bien au-dessus des moyennes du groupe.
Recommandations, dispositifs de contrôle interne :
La réalité montre que le personnel mi-temps a de la peine à pouvoir exister dans un centre d’intervention. A notre avis, le genre de missions qu’un agent du centre d’intervention doit accomplir est tel qu’un service à temps complet est à favoriser. En effet, dans la situation actuelle de la gestion du personnel au centre d’intervention, nous voyons ce type de personnel plutôt dans un service où ce genre de travail ne nécessite pas la présence régulière et continue de la personne concernée.
Vu les nouvelles dispositions concernant le travail à 25, 50 ou 75 % il y aurait lieu de se pencher sur cette problématique au niveau de la Direction Générale de la Police. Un concept plus général pourrait être trouvé où ce problème du centre d’intervention pourrait être réglé.
Degré d’urgence : court à moyen terme.
Responsabilité : Direction Générale ainsi que Direction Régionale. » Considérant que force est au tribunal de retenir à partir du détail des éléments figurant au rapport-audit concernant le travail à mi-temps que la conclusion y tirée n’est ni générale, ni ne comporte un automatisme en ce que les fonctionnaires à mi-temps engagés auprès d’un CIP devraient nécessairement et automatiquement se soumettre sans exception à un changement d’affectation du seul fait que leur travail n’est point exercé à plein temps ;
Qu’à cet égard il convient de souligner que l’échantillon à la base de la recommandation formulée a été limité en ce que la problématique analysée n’a été rencontrée, pour le centre d’intervention Luxembourg, qu’au niveau de deux groupes, à savoir le groupe II et le groupe Gare ;
Considérant que si dès lors le directeur général de la police grand-ducale et à sa suite le ministre de l’Intérieur, ont déclaré ne faire que suivre la recommandation du rapport-audit, force est encore au tribunal de retenir que la recommandation y formulée n’étant ni absolue, ni encore ne comportant un changement d’affectation automatique à proposer, la situation est à vérifier au cas par cas, groupe par groupe, concernant les centres d’intervention précisément visés ;
Considérant que compte tenu du fait qu’au niveau du CIP de Diekrich aucune doléance n’a été rapportée comme étant vérifiée concernant le fait du travail à mi-temps de Madame …, étant donné qu’au contraire la qualité de son travail a été constamment et unanimement appréciée comme ne donnant lieu à aucune critique, ni du public, ni de ses supérieurs hiérarchiques, ni encore de ses collègues de travail par ailleurs, force est encore au tribunal de conclure que la motivation mise en avant par l’Etat pèche par son caractère à la fois automatique et abstrait ne correspondant point aux réalités sur le terrain telles que se dégageant du dossier soumis à la juridiction actuellement saisie ;
Que partant la décision ministérielle déférée encourt l’annulation pour erreur manifeste d’appréciation, les difficultés d’ordre privé mises en avant par l’intéressée n’étant par ailleurs point contestées par la partie publique, laquelle admet la fragilité de la situation familiale de la demanderesse, élevant ses deux enfants mineurs de façon mono-parentale suite au divorce dont elle a fait l’objet, le congé pour travail à mi-temps ayant été pour le surplus accordé à l’époque en vue de permettre à l’intéressée d’élever ses enfants mineurs ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond le dit justifié ;
partant annule la décision déférée du ministre de l’Intérieur et renvoie l’affaire devant le ministre de la Justice actuellement compétent ;
condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 janvier 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12.1.2005 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 8
