Tribunal administratif N° 18163 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 3 juin 2004 Audience publique du 12 janvier 2005 Recours formé par Madame …, … contre deux décisions du ministre du Travail et de l’Emploi en matière de permis de travail
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18163 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 juin 2004 par Maître Jean Georges GREMLING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, épouse …, de nationalité camerounaise, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 30 janvier 2004 portant refus du permis de travail par elle sollicité, ainsi que de la décision du même ministre du 5 avril 2004, confirmative de refus sur recours gracieux ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 novembre 2004 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions ministérielles attaquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sibel DEMIR, en remplacement de Maître Jean-Georges GREMLING et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 janvier 2005.
Considérant que suivant courrier de son mandataire du 16 octobre 2003, Madame …, épouse …, s’est adressée au ministre du Travail et de l’Emploi en ces termes :
« … Ma mandante est inscrite à des cours de formation services-restauration 2003 au Centre National de Formation Professionnelle Continue d’Esch-sur-Alzette à partir du 4 mars 2003 jusqu’à la fin du mois de décembre 2003.
Madame …-…vient d’être admise à l’apprentissage pour adultes dans la spécialité Cuisinier en classe de 10ième CATP. Les cours d’apprentissage auront lieu du 10 novembre 2003 jusqu’au 28 novembre 2003, du 2 février 2004 au 20 février 2004 et du 26 avril 2004 jusqu’au 14 mai 2004.
Monsieur … , hôtelier et traiteur à … souhaite engager comme apprenti adulte (cuisinière) Madame …-…en raison de ses excellences aptitudes professionnelles.
Dans ces conditions, je vous prie de bien vouloir accorder à ma mandante un permis de travail afin qu’elle puisse suivre les cours d’apprentissage.
Je me tiens à votre entière disposition pour tous autres renseignements. … » ;
Que cette demande de permis de travail a été rencontrée par une décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 30 janvier 2004 portant refus du permis de travail sollicité « pour les raisons inhérentes à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi suivantes - des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place, - priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen, - poste de travail non déclaré vacant par l’employeur, - occupation irrégulière depuis le 10.11.2003, - recrutement à l’étranger non autorisé » ;
Que sur recours gracieux de son mandataire du 12 février 2004, le ministre de confirmer sa décision initiale de refus en date du 5 avril 2004 comme suit :
« Maître, Me référant à votre recours gracieux dans l’affaire émargée, j’ai le regret de vous informer que faute d’éléments nouveaux, je ne me vois pas en mesure de revenir sur ma décision du 30 janvier 2004 de refuser le permis de travail à l’intéressée.
Quant à votre argument que Madame … serait en droit d’occuper un emploi en application des articles 10 et 11 du règlement CEE 1612/68, je tiens à vous informer que ce texte ne s’applique pas à des situations purement internes. Ensuite, le règlement CEE 1612/68 exige que le conjoint communautaire exerce une activité salariée ou non salariée sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg – ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Enfin, Madame … n’a pas d’autorisation de séjour.
Quant à la contestation de l’occupation irrégulière depuis le 10 novembre 2003, il résulte de l’article 26 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, « qu’aucun travailleur étranger ne pourra être occupé sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg sans permis de travail ».
Comme aucun permis de travail n’a été délivré et que l’intéressé a commencé à travailler à l’Hôtel Saint Nicolas en date du 10 novembre 2003, elle a bien été occupée irrégulièrement depuis cette date.
J’adresse une copie de la présente à Monsieur le Ministre de la Justice (…) » ;
Que par jugement du tribunal administratif du 26 avril 2004 (n° 17163 du rôle), la décision du ministre de la Justice du 5 mai 2003 ayant porté refus de sa demande de prolongation de son autorisation de séjour dans le chef de Madame … a été annulée avec renvoi du dossier devant le ministre compétent ;
Que par décision du 24 juin 2004, le ministre de la Justice a conféré à l’intéressée une autorisation de séjour jusqu’au 31 mai 2005 ;
Que suivant du jugement du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, 4ième section, du 13 mai 2004, la demande en divorce introduite par Monsieur Jean Henri … à l’encontre de Madame …. a été rejetée comme étant non fondée ;
Considérant que par requête déposée en date du 3 juin 2004, Madame … a fait introduire un recours en annulation dirigé contre les deux décisions de refus du ministre du Travail et de l’Emploi prérelatées des 30 janvier et 5 avril 2004 ;
Considérant que le délégué du Gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours dans la mesure où il tend à la réformation de la décision entreprise ;
Considérant que force est au tribunal de constater que seul un recours en annulation a été introduit en l’espèce ;
Que ce recours ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’il est constant en fait qu’au moment où les décisions déférées ont été prises, Madame … s’est trouvée dans les liens du mariage avec Monsieur …, de nationalité luxembourgeoise ;
Considérant qu’au fond, la demanderesse d’invoquer les dispositions des articles 10 et 11 du règlement modifié CEE 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la communauté pour prétendre être investi du droit dérivé d’accéder au Grand-Duché de Luxembourg à un emploi ;
Que la demanderesse de faire valoir que l’énonciation ministérielle contenue dans la décision de refus sur recours gracieux suivant laquelle l’article 11 précité ne s’appliquerait pas à des situations purement internes ne serait pas pertinente « dans la mesure où la décision critiquée n’explique pas en quoi ce texte ne serait pas applicable », pour conclure qu’à défaut de pareille explication, l’affirmation ministérielle avancée serait à écarter pour défaut de motivation ;
Que de même manquerait de précision l’affirmation ministérielle suivant laquelle le conjoint communautaire n’exercerait pas une activité salariée en l’espèce ;
Que la demanderesse d’affirmer que son mari, Monsieur … aurait une activité salariée au Luxembourg, en ce que depuis le 26 juin 2000 il serait reconnu comme invalide, bénéficie d’une pension d’invalidité ainsi qu’il résulterait d’un certificat de l’établissement d’assurance contre la vieillesse et l’invalidité du 4 février 2003 ;
Que de même, l’affirmation suivant laquelle la demanderesse n’aurait pas d’autorisation de séjour serait à redresser, étant donné que la décision de refus de prolongation de l’autorisation de séjour du ministre de la Justice du 5 mai 2003 a été annulée par jugement précité du 26 avril 2004 et que suivant décision du ministre de la Justice du 24 juin 2004, la demanderesse dispose d’une autorisation de séjour jusqu’au 31 mai 2005 ;
Que l’argument suivant lequel Madame … serait en occupation irrégulière depuis le 10 novembre 2003 serait à écarter pour se trouver en violation de l’article 11 du règlement modifié CEE 1612/68 précité, étant donné que l’application de la procédure du permis de travail ne serait point applicable au conjoint non communautaire d’un ressortissant communautaire ;
Que l’administration ne justifierait pas de la disponibilité concrète des demandeurs d’emploi par elle invoqués comme étant appropriée à l’emploi concerné auprès de Monsieur … , hôtelier et traiteur à… , de sorte à mettre le juge administratif dans l’impossibilité de contrôler la légalité des décisions déférées, l’affirmation ministérielle en question étant encore contraire à l’article 11 du règlement modifié CEE 1612/68 précité, d’après les énonciations de la demanderesse ;
Que de même l’allégation de la priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen serait à annuler pour absence de précision et de motivation ainsi que pour contrariété audit article 11 ;
Que l’obligation légale d’une déclaration de vacance de poste de travail ne serait pas applicable en l’espèce, alors que la demanderesse ne serait pas soumise à la procédure du permis de travail ;
Qu’à titre subsidiaire Madame … de faire valoir que Monsieur … a adressé une demande en déclaration de vacance de poste à l’administration de l’Emploi en date du 8 juillet 2003, en y précisant qu’il serait formateur en restauration et qu’il souhaiterait engager Madame … , apprentie-cuisinière ;
Que finalement, la demanderesse de contester l’affirmation ministérielle suivant laquelle elle serait en occupation irrégulière depuis le 10 novembre 2003 pour être encore énoncée en violation dudit article 11 du règlement modifié CEE 1612/68 ;
Considérant qu’une obligation de motivation expresse et exhaustive d’un arrêté ministériel de refus d’une autorisation de travail n’est imposée ni par la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main d’œuvre étrangère, ni par le règlement grand-ducal modifié d’exécution du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Considérant qu’en application de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et une décision refusant de faire droit à la demande de l’intéressé doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base ;
Considérant qu’en l’espèce, l’arrêté ministériel déféré du 30 janvier 2004 énonce cinq motifs tirés de la législation sur l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, par ailleurs étayés à travers le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement, de même que la décision ministérielle de refus sur recours gracieux du 5 avril 2004, également déférée, énonce plusieurs motifs en fait et en droit à leur tour étayés par le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement, de sorte à suffire ainsi aux exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité ;
Considérant que l’existence et l’indication des motifs ayant été vérifiées, il y a lieu d’examiner si lesdits motifs sont de nature à justifier la décision déférée au regard des moyens invoqués au fond par la demanderesse ;
Considérant que sur la toile de fond du droit communautaire, dont notamment l’article 39 CE et le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 précité, la loi modifiée du 28 mars 1972 également précitée, dispose en son article 26 qu’« aucun travailleur étranger ne pourra être occupé sur le territoire du Grand-Duché sans permis de travail » tout en retenant à travers son article 28 que « le permis de travail prévu à l’article 26 n’est pas requis pour les travailleurs ressortissants des pays membres de l’Union européenne et des pays parties à l’Accord sur l’Espace économique européen » ;
Que d’après l’article 27 de ladite loi modifiée du 28 mars 1972 « l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés au travailleur étranger pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi (…)» ;
Considérant qu’à partir de l’article 1er de la loi modifiée du 28 mars 1972 il est patent qu’elle ne concerne que les étrangers y visés, à savoir toute personne qui ne rapporte pas la preuve qu’elle possède la nationalité luxembourgeoise ;
Considérant que sous cet aspect le ressortissant luxembourgeois n’est pas visé par la priorité à l’embauche confirmée à travers les articles 26 et 28 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée dans le chef des ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen, laquelle s’analyse sur le fondement de l’article 1er du règlement CEE 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 précité, texte communautaire se positionnant par référence aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur régissant l’emploi des travailleurs nationaux de l’Etat concerné, tandis que l’article 10 (1) du règlement grand-
ducal modifié du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, tout en se référant à la même norme communautaire, dispose « compte tenu de la priorité à l’embauche dont bénéficient les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne et des Etats parties à l’accord sur l’Espace Economique Européen, conformément à l’article 1er du règlement CEE 1612/68 concernant la libre circulation des travailleurs » ;
Considérant que se situant en deçà, partant en dehors de la priorité à l’embauche basée sur le droit communautaire, le droit du national d’accéder au marché du travail dans son Etat de résidence, dont il est le ressortissant, est à sa base tiré du seul droit national applicable, étant entendu que d’après les dispositions de l’article 11 (4) de la Constitution, s’appliquant dans un premier stade à ceux qui, d’après l’article 9 précédent, ont la qualité de Luxembourgeois, « l’Etat garantit le droit au travail et assure à chaque citoyen l’exercice de ce droit » ;
Considérant que contrairement aux droits belge et français en la matière, le droit national luxembourgeois ne comporte pas de disposition légale ou réglementaire conférant expressément au conjoint d’un Luxembourgeois le droit d’accéder à une activité salariée sans qu’un permis de travail ne soit exigé dans son chef, à l’instar du national ou du ressortissant d’un Etat membre de l’Union Européenne, voire de l’Espace Economique Européen bénéficiant d’une priorité à l’embauche (trib. adm. 13 mai 2002, n° 14245 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Travail, n°s 82 et 83, p. 704) ;
Considérant qu’il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent qu’en l’état actuel la législation applicable, aucune dispense de permis de travail ne saurait être, même en principe, accordée à un ressortissant non communautaire, conjoint d’un citoyen luxembourgeois ;
Que suivant l’alinéa 3 de l’article 1er du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg « sont assimilés aux travailleurs, les stagiaires, les apprentis … » ;
Considérant qu’aux termes de l’article 27 de la loi modifiée du 28 mars 1972, précitée, l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés aux travailleurs étrangers pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution et à l’organisation du marché de l’emploi, cette disposition légale laissant ouverte la faculté du ministre, en vue de l’octroi d’un permis de travail, de tenir compte de motifs notamment d’ordre humanitaire, sinon d’équité, telle la situation du demandeur de permis de travail non-communautaire conjoint d’un ressortissant luxembourgeois, sous condition que les exigences constitutionnelles légales et réglementaires soient remplies parallèlement (cf. trib. adm. 31 mars 2003, n° 14245a du rôle, confirmé par Cour adm.
10 juillet 2003, n° 16404C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Travail, n° 49, p. 695) ;
Considérant qu’à travers la décision ministérielle du 30 janvier 2004 déférée les cinq motifs de refus y émargés ont été tirés 1) du fait que des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place, 2) de la priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen, 3) du poste de travail non déclaré vacant par l’employeur, 4) de l’occupation irrégulière depuis le 10 novembre 2003, 5) du recrutement à l’étranger non autorisé ;
Considérant que parmi les motifs de refus invoqués figure d’abord celui, préalable, du recrutement non autorisé à l’étranger, lequel, s’il se trouve vérifié, est de nature à justifier à lui seul la décision ministérielle déférée ;
Considérant que le délégué du Gouvernement de préciser qu’aux moments des prises des décisions dérivées, la demanderesse n’aurait pas eu d’autorisation de séjour au Grand-Duché de Luxembourg et qu’elle aurait dès lors été à considérer comme ayant été recrutée à l’étranger ;
Considérant que s’agissant en l’espèce de l’épouse résidente d’un ressortissant luxembourgeois résident, par rapport auquel le lien matrimonial a toujours existé au moment des prises de décision déférées, l’hypothèse même d’un recrutement à l’étranger ne se trouve point vérifiée en l’espèce, au-delà du cursus procédural de sa demande en prolongation d’une autorisation de séjour, du moment où, comme en l’occurrence, le refus d’autorisation ministérielle initial du 5 mai 2003 a été annulé par décision définitive du tribunal entraînant la délivrance d’une itérative autorisation de séjour en cours de validité jusqu’au 30 mai 2005 ;
Considérant que le grief du poste de travail non déclaré vacant par l’employeur est contredit en fait par la déclaration de Monsieur … précitée du 8 juillet 2003 adressée à l’administration de l’Emploi suivant laquelle il informe ladite administration que « depuis un certain temps déjà je suis inscrit dans votre administration comme formateur en restauration sans avoir eu de candidature concluante à ce jour », pour l’informer de son intention d’assumer la charge de formateur en restauration par rapport à la demanderesse actuelle et en sollicitant en même temps un permis de travail dans son chef ;
Considérant que le grief tiré d’une occupation irrégulière dans le chef de la demanderesse ne saurait porter à conséquence au niveau de la délivrance d’un permis de travail sans préjudice quant aux conséquences notamment d’ordre pénal y relatives ;
Considérant que s’agissant en l’espèce de l’exigence d’un permis de travail dans l’hypothèse spécifique de formation professionnelle tenant plus particulièrement à l’apprentissage-adulte dans la spécialité cuisinier en classe de 10ième CATP dans laquelle a été admise Madame … , les décisions ministérielles déférées, en ce qu’elles ne spécifient point plus en avant le nombre et le profil des demandeurs d’emploi énoncés comme étant disponibles en ce secteur précis, tout en invoquant la priorité à l’embauche des ressortissants de l’Espace Economique Européen face à une non-communautaire, épouse d’un ressortissant national, ont procédé par voie d’erreur d’appréciation manifeste, quant aux deux motifs sous analyse tenant à la disponibilité des demandeurs d’emploi et à la priorité à l’embauche des ressortissants de l’E.E.E. ;
Que cette erreur manifeste d’appréciation se dégage plus particulièrement sur la toile de fond des directives par ailleurs émises conjointement par les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi concernant les facilités à accorder aux ressortissants d’un Etat tiers, mariés avec un citoyen luxembourgeois en vue de l’obtention d’un permis de travail (cf. trib. adm. 10 novembre 2004, n° 17823 du rôle et réponse bi-ministérielle du 3 juillet 2003 à la question parlementaire n° 2247 y citée) ;
Considérant qu’il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent que les refus ministériels déférés ne se trouvent vérifiés légalement en aucun des motifs invoqués à leur base, de sorte à encourir l’annulation ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond, le dit justifié ;
partant, annule les décisions ministérielles déférées et renvoie l’affaire devant le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration, actuellement compétent en matière d’octroi de permis de travail ;
condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 janvier 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 13.1.2005 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 8
