Tribunal administratif N° 17911 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 avril 2004 Audience publique du 12 janvier 2005 Recours formé par la société anonyme I. S.A., … (Belgique) contre une décision du ministre de l’Environnement en matière d’agrément
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17911 du rôle et déposée le 15 avril 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de la société anonyme de droit belge I.
S.A., établie et ayant son siège social à B-…, inscrite au registre de commerce de Namur sous le numéro 68454, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, tendant à la réformation d’une décision du ministre de l’Environnement du 15 janvier 2004 lui refusant l’agrément en vue de l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement et plus particulièrement le contrôle d’étanchéité de réservoirs et canalisations enterrés ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 15 juillet 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Pol URBANY pour la société demanderesse en date du 12 octobre 2004 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 novembre 2004 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté entrepris ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Pol URBANY et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
En date du 15 octobre 2002, la société anonyme de droit belge I. S.A., ci-après dénommée la « société I. », sollicita auprès du ministre de l’Environnement, ci-après dénommé le « ministre », l’agrément pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement et plus particulièrement le contrôle d’étanchéité de réservoirs et canalisations enterrés, étant précisé que le moyen technique employé pour l’accomplissement de cette tâche est la méthode ultrasonore.
Le dossier fut transmis en date du 18 octobre 2002 au directeur de l’administration de l’Environnement pour enquête et avis.
Par courrier du 28 février 2003, l’administration de l’Environnement sollicita de la part de la société I. des informations supplémentaires et l’informa que le dossier « est tenu en suspens ».
Par courrier du 24 avril 2003 à l’adresse de l’administration de l’Environnement, la société I. sollicita une entrevue en vue de la remise du dossier.
A la suite d’une réunion dans les bureaux de l’administration de l’Environnement entre les responsables de ladite administration et de la société I., cette dernière, en annexe à un courrier du 5 mai 2003, fournit encore un certain nombre d’éléments complémentaires, dont notamment une liste des personnes employées avec leurs qualifications et fonctions, tout en signalant disposer de l’agrément requis pour le territoire de la France.
Suivant courrier du 18 novembre 2003, la société I. porta encore à la connaissance de l’administration de l’Environnement qu’elle dispose également d’un agrément pour la région wallonne, documenté par un courrier daté au 13 novembre 2003 de la part du directeur général de la direction de la coordination de la prévention des pollutions de la région wallonne certifiant le respect par la société I. des normes et réglementations techniques des directives européennes 98/34/CE et 83/189/CEE.
Par arrêté n° OA/2003/0004 du 15 janvier 2004, le ministre refusa de faire droit à la demande de la société I., arrêté de la teneur suivante :
« Le Ministre de l’Environnement, Vu la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et vérification dans le domaine de l’environnement ;
Vu la demande d’agrément du 15 octobre 2002, de la société anonyme I., , B-… ;
Considérant que les normes luxembourgeoises, y compris celles transposant une norme européenne, prévoient le contrôle d’étanchéité par pression ;
Considérant que le procédé élaboré de la société I., destiné au contrôle de l’étanchéité de réservoirs enterrés par méthode ultrasonore, n’est pas conforme à une norme luxembourgeoise ;
Considérant que partant il y a lieu de rejeter la demande d’agrément sollicitée ;
A r r ê t e :
Art. 1 : La demande d’agrément du 15 octobre 2002 est rejetée sur base de la motivation exposée au préambule.
Art. 2 : Le présent arrêté est susceptible d’un recours en réformation devant le tribunal administratif. Le recours doit être intenté par requête signée d’un avocat dans les trois mois de la notification du présent arrêté. » Le 15 avril 2004, la société I. a introduit un recours en réformation contre l’arrêté ministériel de refus prévisé du 15 janvier 2004.
L’article 6 de la loi du 21 avril 1993 relatif à l’agrément de personnes physiques ou morales privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement, ci-après dénommée la « loi de 1993 », instaurant un recours au fond en la présente matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à l’encontre de la décision ministérielle litigieuse, aucune contestation y relative n’ayant par ailleurs été élevée.
Le délégué du gouvernement soulève en premier lieu l’irrecevabilité du recours au motif que la société I. n’aurait pas établi un intérêt suffisamment direct pour agir contre l’arrêté querellé. Dans ce contexte, il relève que seule la méthode par pression serait autorisable, autorisée et pratiquée au Luxembourg, de sorte que la demanderesse, même si elle disposait d’un agrément, elle ne pourrait pas pratiquer de contrôles d’étanchéité par un procédé auquel il n’est pas recouru.
La société I. estime de son côté qu’il serait « excessivement » évident qu’elle aurait un intérêt à agir en tant que destinataire direct du refus d’agrément.
L’intérêt à agir se mesure aux prétentions du demandeur, abstraction faite de leur caractère justifié au fond (cf. trib. adm. 14 février 2001, n° 11607 du rôle, Pas. adm.
2004, V° Procédure contentieuse, n° 1).
L’intérêt à agir n’est pas à confondre avec le fond du droit, en ce qu’il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie, à supposer que les moyens invoqués soient justifiés (cf. ord. prés. 27 septembre 2002, n° 15373 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 1 et autres références y citées).
Or, en l’espèce, la société I., en tant que destinataire direct de l’arrêté ministériel de refus, argumente précisément que sa méthode de contrôle par ultrasons serait autorisable au Luxembourg, de sorte qu’en cas de succès, elle peut tirer du recours introduit sur base des moyens invoqués une satisfaction certaine.
Il s’ensuit que la demanderesse se prévaut d’un intérêt à agir suffisant et que le moyen d’irrecevabilité afférent est à rejeter.
Le recours en réformation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant au fond, la société I. expose être spécialisée dans le contrôle d’étanchéité par ultrasons de citernes enterrées et de leur tuyauteries en vue de la détection de fuites d’hydrocarbures, système de détection qui serait « le plus moderne et le plus efficace ».
Par cette méthode, à l’inverse du système par pression, l’étanchéité serait contrôlée en mettant le réservoir en dépression et des fuites, même minuscules, généreraient ainsi des signaux ultrasonores convertis électroniquement par des capteurs. La société I. signale encore disposer des agréments nécessaires en Belgique et en France et que son système serait strictement conforme aux normes et directives européennes applicables en la matière.
Concernant plus particulièrement l’arrêté ministériel entrepris du 15 janvier 2004, la société I. reproche au ministre de rester en défaut de préciser quelles normes luxembourgeoises prévoiraient le contrôle d’étanchéité par pression, mis à part le règlement grand-ducal du 26 juillet 1999 fixant les prescriptions générales pour les dépôts de gasoil d’une capacité allant de 300 litres à 20.000 litres en matière d’établissements classés, ci-après dénommé le « règlement de 1999 », texte qui serait spécifique à la procédure de « commodo-incommodo » et qui dans ce cadre particulier prévoirait le contrôle de réception d’un réservoir souterrain par un système de mise sous pression.
La demanderesse argumente plus particulièrement que l’article 3 (1) de la loi de 1993 énumérant les conditions d’agrément ne prévoirait pas que le procédé soumis à agrément devrait être conforme à une norme luxembourgeoise, ce qui laisserait donc toute latitude au ministre d’accepter des procédés de contrôle plus efficaces reconnus au niveau européen, voire mondial. Il s’ensuivrait que le motif de refus allégué ne serait pas fondé en droit et comme toutes les autres conditions de l’article 3 (1) de la loi de 1993 seraient réunies, le ministre aurait dû accorder l’agrément sollicité.
La société I. estime ensuite que la norme luxembourgeoise, invoquée par le ministre dans l’arrêté entrepris, ne viserait que le contrôle de réception des réservoirs souterrains avant la mise en service dans le cadre d’une autorisation d’exploitation en matière d’établissements classés et que, mise à part cette réception bien spécifique, le droit luxembourgeois ne prévoirait pas l’obligation systématique de contrôle d’étanchéité par pression, notamment lors des contrôles annuels, de sorte qu’aucune norme nationale généralisée à laquelle elle devrait se conformer ne serait donnée.
Pour le surplus, il conviendrait de s’interroger sur la question de savoir si une technique de contrôle peut en elle-même être considérée comme « norme », étant donné qu’il serait inconcevable qu’à chaque amélioration de procédés de contrôle, un nouveau règlement grand-ducal consacrant cette norme devrait être pris.
La société I. affirme encore que son procédé de contrôle serait conforme aux normes européennes qui seraient supérieures aux normes nationales, de sorte que la conformité aux normes européennes devrait être déterminante pour accorder l’agrément.
Finalement, la société I. estime que le ministre pourrait décider en toute liberté, dans l’intérêt supérieur de la protection de l’environnement humain et naturel, quel procédé de contrôle à employer et comme le contrôle par ultrasons constituerait la meilleure technologie disponible à l’heure actuelle, il aurait appartenu au ministre d’accorder l’agrément sollicité.
Le délégué du gouvernement estime de son côté que le procédé de contrôle par ultrasons comporterait certaines lacunes, ainsi que cela ressortirait du dossier de demande présenté par la société I..
Pour le surplus, le représentant étatique, en se référant au règlement de 1999, de même qu’à la norme EN 12285/1, publiée au Mémorial A n° 150 en date du 7 octobre 2003, souligne que chaque réservoir souterrain doit être métallique, cylindrique et à double paroi et être soumis à un essai de pression de la paroi intérieure et extérieure, de même qu’une personne agréée doit vérifier l’étanchéité des réservoirs et tuyauteries à l’aide d’une épreuve pneumatique de 300 millibars avec enregistrement de la pression pendant au moins une heure.
Il précise encore qu’il n’existerait aucune norme légalement applicable au Luxembourg prescrivant le contrôle d’étanchéité d’installations de stockage et de transvasement d’hydrocarbures par ultrasons et qu’en raison du fait que seuls des réservoirs souterrains à double paroi avec dispositif de détection automatique de fuites seraient autorisables et autorisés, un contrôle régulier de l’étanchéité des installations, par n’importe quel moyen, ne serait pas nécessaire.
Finalement, le délégué du gouvernement estime que les agréments délivrés par les autorités française et belge n’auraient aucune incidence sur l’appréciation de la régularité de l’arrêté ministériel entrepris.
Dans son mémoire en réplique, la société I. fait réitérer la supériorité de la technique ultrasonore par rapport à la technique de mise sous pression, tout en concluant à l’institution d’une expertise judiciaire sur ce point, demande à laquelle l’Etat ne s’est pas opposée.
Concernant la norme luxembourgeoise de référence, telle que préconisée par le règlement de 1999, la société I. estime que les effets de ladite norme seraient limités aux petits réservoirs de 300 à 20.000 litres au moment de la réception dans le cadre des autorisations « commodo-incommodo » et que des méthodes plus performantes devraient être acceptées et favorisées, tant à la réception que lors des contrôles réguliers, d’autant plus que la norme luxembourgeoise ne répondrait pas à la définition donnée par la directive 98/34 CE du Parlement européen et du Conseil pour ne pas avoir été adoptée par un organisme national de normalisation et pour ne pas avoir été mise à disposition du public. En effet, aux termes de ladite directive une norme serait « une spécification technique approuvée par un organisme reconnu à activité normative pour application répétée ou continue, dont l’observation n’est pas obligatoire ».
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement précise encore que la loi de 1993 n’aurait pas d’origine communautaire, de sorte que la décision de refus incriminée serait à contrôler uniquement par rapport au droit luxembourgeois.
Aux termes de l’article 3.1. de la loi de 1993, « les personnes physiques ainsi que les responsables des personnes morales de droit privé ou public, autres que l’Etat, peuvent être agréés s’ils remplissent les conditions suivantes : (…) b) ils doivent - justifier d’une connaissance satisfaisante des prescriptions relatives aux tâches techniques qui leurs sont confiées et d’une pratique suffisante de ces tâches ;
- disposer des moyens techniques appropriés et, le cas échéant, du personnel nécessaire pour accomplir, de façon adéquate les tâches techniques liées à leur mission ;
- avoir accès au matériel et aux informations nécessaires pour accomplir convenablement leur mission (…) ».
Il est constant en cause que les parties sont uniquement en désaccord par rapport à la méthode technique préconisée par la société I., à savoir un contrôle d’étanchéité par ultrasons, méthode qui ne répondrait pas à la « norme luxembourgeoise », telle que prévue par l’article 9. 2. du règlement de 1999.
Aux termes dudit article 9.2. :
« Dans le cas de la mise en place d’au moins un réservoir souterrain, lors de la vérification dont question au paragraphe 1 du présent article [contrôle de réception] la personne agréée vérifie l’étanchéité des réservoirs et tuyauteries, comprenant tous les raccords, joints et tampons à l’aide d’ une épreuve pneumatique de 300 millibars avec enregistrement de la pression pendant au moins une heure. Le temps d’épreuve est déterminé en fonction du volume du réservoir. La vérification doit se faire après remblayage des installations et avant leur première mise en service ».
Il échet cependant de constater que la société I. a sollicité l’agrément sur base de la loi de 1993 en vue de l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement et plus particulièrement le contrôle d’étanchéité en général de réservoirs et canalisations enterrés.
Le refus ministériel est motivé, tel que l’a expliqué le délégué du gouvernement en cours de procédure contentieuse, par rapport au règlement de 1999, pris en exécution de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, qui impose dans le cadre bien spécifique de la procédure d’autorisation « commodo-incommodo » une épreuve pneumatique de 300 millibars avec enregistrement de la pression pendant au moins une heure à appliquer uniquement pour les dépôts de gasoil d’une capacité de 300 litres à 20.000 litres avant leur première exploitation au moment de la mise en place d’un réservoir souterrain.
Or, c’est à tort que le ministre croit pouvoir établir en partant d’une interdiction ponctuelle prévue dans le cadre d’une réglementation spécifique, à savoir l’article 9. 2. du règlement de 1999, qui prévoit la seule méthode de mise sous pression, à l’existence d’une interdiction générale pour les contrôles d’étanchéité autres que ceux pratiqués au moment de la première installation dans le cadre de la procédure « commodo-
incommodo ».
Par ailleurs, même à supposer que la méthode ainsi exigée par le règlement de 1999 puisse être considérée comme la « norme » pour toutes les opérations de contrôle d’étanchéité de réservoirs et canalisations enterrés, la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques définit en son article 1er sub. 4) la norme comme une spécification technique approuvée par un organisme reconnu à activité normative pour application répétée ou continue, dont l’observation n’est pas obligatoire et qui relève soit de la catégorie d’une norme internationale, soit de la catégorie d’une norme européenne, soit de la catégorie d’une norme nationale et qui dans cette dernière hypothèse est adoptée par un organisme national de normalisation et qui est mise à la disposition du public, son adoption au niveau national visant uniquement à assurer une plus grande transparence des initiatives nationales dans un but de sécurité juridique.
Ainsi, ladite « norme » n’est pas impérative, et le ministre aurait dû, conformément aux termes de la loi de 1993, pour justifier légalement sa décision, invoquer et établir que, contrairement à l’apparence créée par les pièces produites par la société I., la méthode préconisée par celle-ci ne constitue pas une méthode équivalente, c’est-à-dire que ladite méthode ne constitue pas un moyen technique approprié en vue de l’accomplissement des tâches pour lesquelles l’agrément est sollicité.
Partant, il échet, au vu des considérations ci-avant développées, par réformation de la décision entreprise, d’accorder l’agrément sollicité par la société I. pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement et plus particulièrement le contrôle d’étanchéité de réservoirs et canalisations enterrés.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours en réformation recevable en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
partant par réformation accorde à la société anonyme de droit belge I. S.A.
l’agrément sur base de la loi du 21 avril 1993 pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement et plus particulièrement le contrôle d’étanchéité de réservoirs et canalisations enterrés ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 12 janvier 2005 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 8
