Tribunal administratif N° 17924 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 avril 2004 Audience publique du 5 janvier 2005 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision de l’Entreprise des Postes et Télécommunications en matière de changement d’affectation
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17924 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2004 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, facteur aux écritures principal, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du directeur général adjoint de l’Entreprise des Postes et Télécommunications du 13 novembre 2003 confirmant son détachement vers le bureau régional d’Ettelbruck prononcé dans l’intérêt du service en date du 2 juillet 2003 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Esch-sur-
Alzette, du 26 avril 2004, portant signification de ce recours à l’Entreprise des Postes et Télécommunications ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 27 septembre 2004 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’Entreprise des Postes et Télécommunications ;
Vu la notification de ce mémoire en réponse intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de Monsieur … en date du 27 septembre 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 octobre 2004 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de Monsieur Michel … ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de l’Entreprise des Postes et Télécommunications en date du 26 octobre 2004 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 novembre 2004 par Maître Georges KRIEGER pour compte de l’Entreprise des Postes et Télécommunications ;
Vu la notification du ce mémoire en duplique au mandataire de Monsieur … intervenue par voie de télécopie en date du 26 novembre 2004 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean-Marie BAULER et David YURTMAN, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 décembre 2004.
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Par courrier datant du 2 juillet 2003 émanant d’un conseiller de direction de l’Entreprise des Postes et Télécommunications, ci-après désignée par « l’entreprise des P et T », Monsieur Michel … fut informé de ce qui suit :
« Au cours d’une enquête effectuée par l’Inspection Centrale au Centre de tri, des comportements administratifs défaillants viennent d’être constatés. Une instruction disciplinaire sera demandée incessamment. Comme vous semblez être concerné dans cette affaire, je me vois obligé, dans l’intérêt du service et en attendant le résultat de l’instruction, de vous éloigner temporairement de vos fonctions actuelles.
En conséquence vous serez détaché à partir du lundi 7 juillet 2003 au bureau régional d’Ettelbruck. Veuillez vous mettre en relation avec le chef régional qui vous informera sur votre horaire de service et votre bureau d’affectation. » Par courrier de son mandataire datant du 5 août 2003, Monsieur … s’adressa au directeur adjoint de l’Entreprise des P et T pour solliciter l’annulation de la décision prérelatée du 2 juillet 2003 ainsi que sa réintégration dans ses fonctions au motif qu’il s’agirait d’une sanction disciplinaire cachée qui aurait été prise alors même que l’instruction disciplinaire n’était pas encore achevée.
Par courrier du 13 novembre 2003, le directeur général adjoint de l’Entreprise des P et T informa Monsieur … de ce que « la mesure provisoire du détachement a été justifiée par des motifs inhérents à l’organisation du service. Cette mesure ne préjuge en rien quant au fond de cette affaire. Mais il était nécessaire de veiller, dans l’intérêt du service, à ce que la présence de M. … dans son service, d’une part, ne risque pas de gêner le bon déroulement de l’enquête préalable à accomplir dans le cadre de l’instruction disciplinaire en cours et, d’autre part, ne porte pas atteinte au bon fonctionnement, à l’image et à la réputation du service. Cette mesure est toujours d’actualité, la procédure disciplinaire n’étant pas clôturée. (…) » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2004, Monsieur … a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ci-avant visée du 13 novembre 2003.
L’entreprise des P et T conclut d’abord à l’irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté en faisant valoir que la décision du 13 novembre 2003, en ce qu’elle serait purement confirmative de celle précitée du 2 juillet 2003, serait coulée en force de chose décidée au bout de trois mois, ceci en dépit du fait qu’elle n’est pas pourvue d’une instruction sur les voies de recours.
Tel que relevé à juste titre par le demandeur, le raisonnement ainsi avancé ne saurait valoir que pour autant que la décision initiale ait contenu une information conforme à l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes qui dispose que « les décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties ou révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l’autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté. » Dans la mesure où la décision initiale de détachement du 2 juillet 2003 ne comporte aucune instruction sur les voies de recours ouvertes à son encontre, l’entreprise des P et T ne saurait dès lors valablement se prévaloir en l’espèce de l’autorité de la chose décidée, étant donné que l’omission, par l’administration, d’informer l’administré sur les voies de recours contre une décision administrative entraîne que les délais impartis pour les recours ne commencent pas à courir1.
La partie défenderesse conclut ensuite à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de Monsieur ….
Le demandeur, en tant que destinataire direct de la décision litigieuse, étant directement affecté dans sa situation personnelle par la décision de détachement litigieuse par le seul fait de devoir changer géographiquement de lieu de travail, le moyen d’irrecevabilité sous examen laisse d’être fondé.
Quant au fond, le demandeur conclut d’abord à l’incompétence de l’auteur de la décision initiale du 2 juillet 2003 pour prendre une décision du type de celle litigieuse au motif qu’aux termes de l’article 24 (2) de la loi modifiée du 10 août 1992 portant création de l’entreprise des P et T, les actes d’administration concernant le personnel de l’entreprise seraient de la compétence du comité de direction qui est l’autorité de nomination aux termes du statut général des fonctionnaires de l’Etat.
La partie demanderesse conclut ensuite à une violation de l’article 48 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après désigné par « le statut général », en faisant valoir que cette disposition, applicable en matière disciplinaire, ne prévoit pas que le fonctionnaire concerné puisse faire l’objet d’un recours au fond d’un changement d’affectation à titre conservatoire. Elle poursuit son raisonnement en faisant valoir qu’en cours d’instruction disciplinaire, seule une décision de suspension serait prévue par la loi, pour soutenir qu’il ne serait pas admissible qu’en cours d’instruction disciplinaire l’entreprise des P et T ordonne un changement d’administration et priverait ainsi le fonctionnaire concerné des garanties dont il 1 cf. trib. adm. 26 janvier 1998, n° 10244 du rôle, Pas adm. 2004, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 124 et autres références y citées, p. 549 bénéficierait dans l’hypothèse d’une mesure de suspension ordonnée dans les mêmes circonstances, dont notamment la possibilité d’un recours en réformation. Elle en déduit que le changement d’affectation litigieux serait dépourvu de toute base légale et devrait de ce fait encourir l’annulation.
A titre subsidiaire, dans l’hypothèse où les dispositions de l’article 6 du statut général relatif au changement d’affectation seraient applicables, elle fait valoir que les seuls cas d’ouverture d’un changement d’affectation d’office seraient soit l’intérêt du service vers lequel la nouvelle affectation est faite, soit l’intérêt du service où le fonctionnaire était affecté avant sa mutation, et que la liberté d’appréciation dont disposerait l’administration en la matière se trouverait limitée par la preuve à apporter que l’intérêt de l’un des deux services en question justifie le changement d’affectation projeté.
Elle estime qu’en l’espèce cette preuve ne serait pas rapportée, étant donné que l’enquête disciplinaire était ouverte depuis le mois d’avril 2003 et que son résultat avait été soumis au directeur général de l’entreprise des P et T par une note du 25 juin 2003, mais que jusqu’en juillet 2003 il aurait encore exercé ses fonctions au centre de tri de Luxembourg-Ville.
Elle relève en outre qu’un changement d’affectation ne devrait avoir aucune influence sur le rang, le traitement et la carrière du fonctionnaire concerné et qu’il ne devrait en aucun cas emporter un préjudice disproportionné par rapport à l’intérêt du service invoqué. Dans la mesure où le changement d’affectation litigieux lui vaudrait cependant une perte financière de 475 € par mois, ces conditions laisseraient encore d’être remplies.
La partie demanderesse conclut finalement à une violation des articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes en faisant valoir que préalablement à la prise de la décision litigieuse, il aurait dû être entendu dans ses observations, ce qui n’aurait pas été le cas en l’espèce, de sorte que ses droits de la défense auraient encore manifestement été violés à cet égard.
L’entreprise des P et T rétorque qu’aucune sanction de suspension prévue à l’article 48 du statut général n’aurait été prononcée en l’espèce, de sorte qu’aucune violation afférente ne saurait être retenue. Elle indique pour le surplus ne pas comprendre le raisonnement de la partie demanderesse dans ce contexte.
La partie demanderesse explicite le moyen afférent en exposant dans son mémoire en réplique que la décision de détachement litigieuse serait intervenue dans le cadre d’une procédure disciplinaire diligentée à son encontre et que la seule possibilité ouverte respectivement à l’autorité de nomination ou au chef d’administration, dans le cadre d’une telle procédure, serait de procéder à la suspension du fonctionnaire ou de l’agent concerné, ceci afin de protéger le fonctionnaire, sinon l’agent concerné, contre toute arbitraire et contre tout abus d’autorité, en laissant au tribunal la possibilité d’exercer un contrôle en tant que juge du fond. Elle insiste qu’en décidant de son détachement et en qualifiant cette mesure de mesure administrative courante, l’entreprise des P et T aurait prononcé une mesure conservatoire non prévue par la loi dans ce contexte.
L’entreprise des P et T duplique que la mesure litigieuse a été prononcée sur base de l’article 6, paragraphe 2 du statut général dont l’application ne serait pas limitative, mais au contraire à portée générale, de manière à trouver application également dans le cadre de l’ouverture d’une procédure disciplinaire. Elle fait relever pour le surplus que la possibilité de suspension figurant à l’article 48 du statut général serait prévue à titre facultatif, de sorte qu’aucune obligation d’y recourir ne saurait en être dégagée.
Il est constant que le demandeur, à travers la décision litigieuse, a fait l’objet d’un changement d’affectation qui est susceptible d’être prononcé soit sur base de l’article 6 du statut général, auquel cas seul un recours en annulation est ouvert à son encontre, soit au titre de sanction disciplinaire sur base de l’article 47, 5 du statut général, auquel cas le recours contentieux prévu par la loi à travers l’article 54, 2 du statut général est un recours au fond.
Afin de déterminer la portée du recours ouvert à l’encontre de la décision litigieuse, il y a partant lieu de tirer au clair préalablement la nature exacte de cette décision, celle-ci conditionnant le cas échéant l’existence d’un recours au fond à son encontre.
Conformément aux dispositions de l’article 6, 2 du statut général « le changement d’affectation peut intervenir d’office dans l’intérêt du service ou à la demande de l’intéressé ; il est opéré par le chef de l’administration dont le fonctionnaire relève. » Le même statut général prévoit dans son article 47, point 5. la sanction disciplinaire du déplacement en précisant que « cette sanction consiste ou bien dans un changement d’administration, de fonctions ou d’affectation, avec ou sans changement de résidence, ou bien dans un changement de résidence. » Dans le même contexte disciplinaire l’article 48 du statut général prévoit la suspension de l’exercice de ses fonctions qui peut être ordonnée à l’égard du fonctionnaire poursuivi judiciairement ou administrativement, pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive.
Tel que relevé par les parties au litige, la décision litigieuse, en ce qu’elle opère non pas la suspension de Monsieur …, mais un changement d’affectation dans son chef avec changement du lieu d’affectation, ne s’inscrit pas dans le cadre de l’article 48 du statut général. L’examen de sa régularité doit dès lors s’opérer indépendamment de cette disposition qui n’est pas de nature à la régir directement.
Il y a lieu de relever en outre que si l’article 48 du statut général prévoit certes la mesure spécifique de la suspension de l’exercice de ses fonctions à l’égard du fonctionnaire poursuivi judiciairement ou administrativement, pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive, il n’en demeure pas moins que la faculté ainsi prévue de la suspension n’est pas de nature à mettre en échec les autres dispositions du statut général dont notamment la possibilité d’un changement d’affectation d’office dans l’intérêt du service prévue à l’article 6, 2. du statut général.
La possibilité d’opérer un changement d’affectation sur base de l’article 6 du statut général existe en effet indépendamment du fait qu’une instruction disciplinaire est en cours, étant entendu que son exercice reste toujours soumis aux conditions d’application énoncées par la loi tenant plus particulièrement à l’intérêt du service.
Dans la mesure où le changement d’affectation litigieux est intervenu de manière non contestée en cause sur la toile de fond générale d’une procédure disciplinaire, il y a partant lieu de tirer au clair sa nature juridique à partir de la motivation concrètement invoquée à son appui, étant entendu que suivant son résultat elle est a priori susceptible de s’analyser aussi bien en un changement d’affectation de droit commun, intervenu sur base de l’article 6 du statut général, qu’en une sanction disciplinaire, le cas échéant cachée, au sens de l’article 47 du même statut.
L’entreprise des P et T entend justifier la décision litigieuse par la considération que la procédure disciplinaire engagée à l’encontre de Monsieur … n’était pas encore clôturée et qu’il était nécessaire de veiller, dans l’intérêt du service, à ce que sa présence dans son service, d’une part, ne risque pas de gêner le bon déroulement de l’enquête préalable à accomplir dans le cadre de l’instruction disciplinaire en cours et, d’autre part, ne porte pas atteinte au bon fonctionnement, à l’image et à la réputation du service. Elle relève dans ce contexte qu’il serait établi que lors de l’exercice de ses fonctions, Monsieur … aurait sciemment violé, à plusieurs reprises, les dispositions légales sur le secret des lettres et qu’il aurait failli, lors de l’exercice de ses fonctions, à ses devoirs en se procurant, de façon répétitive et systématique, des renseignements protégés par la loi, voire la Constitution.
Il se dégage clairement des explications ainsi fournies à l’appui de la décision litigieuse que l’intérêt du service invoqué à la base de la décision litigieuse est entrevu exclusivement par rapport au contexte disciplinaire en cours, de manière à présenter un facteur de rattachement direct et exclusif à ce dernier. Or, en l’absence de tout élément susceptible de justifier la décision litigieuse indépendamment de l’affaire disciplinaire en cours, celle-ci s’analyse dès lors en une sanction disciplinaire déguisée en ce que les faits à la base de la motivation retenue se confondent incontestablement et exclusivement avec ceux à la base de l’instruction disciplinaire parallèlement en cours.
Dans la mesure où la sanction disciplinaire du déplacement consistant dans un changement d’affectation, conformément aux dispositions de l’article 51 du statut général, ne peut être appliquée ni sans que le fonctionnaire ait été mis en mesure de présenter sa défense, ni sans avis préalable du conseil de discipline, il y a partant lieu de conclure que la décision litigieuse, intervenue pendant le cours même de l’instruction disciplinaire est intervenue au mépris des dispositions légales applicables en matière disciplinaire.
En effet, les garanties procédurales en matière disciplinaire étant nettement plus étendues que celles applicables de manière générale en cas de changement d’affectation, il aurait appartenu à l’entreprise des P et T de faire bénéficier Monsieur … des dispositions protectrices plus favorables prévues pour l’application des sanctions disciplinaires dans le cadre du statut général.
S’il se dégage certes de l’ensemble des considérations qui précèdent que le tribunal est compétent pour statuer en tant que juge du fond en l’espèce et que le recours en réformation introduit à titre principal est également recevable pour avoir été introduit par ailleurs dans les formes et délai par la loi, le tribunal est amené à se limiter néanmoins à prononcer l’annulation de la décision litigieuse du 13 novembre 2003 confirmant le détachement de Monsieur … vers le bureau régional de Rédange/Attert, étant entendu que cette annulation s’étend nécessairement à la décision initiale du 2 juillet 2003 qui fut entièrement entérinée par celle litigieuse du 13 novembre 2003 et n’avait partant plus d’existence propre. En effet, en l’absence de procédure disciplinaire valablement suivie avant la prise de la décision litigieuse, le dossier n’est pas instruit à suffisance pour procéder à une éventuelle réformation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le dit justifié ;
partant, dans le cadre du recours en réformation, annule la décision litigieuse du 13 novembre 2003, ensemble celle confirmée du 2 juillet 2003 ;
condamne l’entreprise des P et T aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 5 janvier 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 7.1.2005 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 7
