Tribunal administratif N° 18075 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 18 mai 2004 Audience publique du 16 décembre 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du directeur général de la police grand-ducale et deux décisions du ministre de l’Intérieur en matière de nomination
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18075 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 18 mai 2004 par Maître Monique WATGEN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, commissaire en chef auprès de la police grand-ducale (grade P7 bis), demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du directeur général de la police grand-ducale du 7 novembre 2003 refusant sa candidature au poste de commandant du commissariat de proximité de X., d’une décision confirmative du ministre de l’Intérieur du 1er avril 2004, intervenue sur recours gracieux introduit le 5 mars 2004 à l’encontre de la décision précitée du 7 novembre 2003, et d’un arrêté du ministre de l’Intérieur du 31 octobre 2003 nommant par voie de changement d’affectation Monsieur E. au poste de commandant du commissariat de proximité de X. avec effet au 1er novembre 2003 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 25 mai 2004, portant signification de ce recours à Monsieur E., commissaire en chef, demeurant à L-… ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juillet 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 septembre 2004 par Maître Monique WATGEN en nom et pour compte du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2004 ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Monique WATGEN et Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
Suivant arrêté ministériel du 28 juin 2002, Monsieur … fut affecté au poste de commandant du commissariat de proximité de Kirchberg avec effet au 1er juillet 2002.
Par note de service n° 90/2003 du 24 septembre 2003, le directeur général de la police grand-ducale, ci-après dénommé « le directeur général », porta à la connaissance des membres du corps de police que le poste de commandant du commissariat de proximité à X. serait vacant à partir du 1er novembre 2003 et lança un appel de candidatures pour ce poste.
Par courrier adressé par la voie hiérarchique à la direction générale de la police en date du 13 octobre 2003, le demandeur posa sa candidature pour le poste déclaré vacant.
Suivant arrêté du ministre de l’Intérieur, ci-après dénommé « le ministre », du 31 octobre 2003, Monsieur E., commissaire en chef auprès de la police grand-ducale, fut nommé avec effet au 1er novembre 2003 au poste de commandant du commissariat de proximité de X..
Le 7 novembre 2003, le directeur général de la police informa le demandeur « que sa candidature suivant note de service (…) n’a pas été retenue conformément à l’article 27 du règlement grand-ducal du 20 juin 2001 concernant les conditions d’admission à des services particuliers ».
Suivant courrier du 5 mars 2004, par l’intermédiaire de son mandataire, Monsieur … introduisit un recours gracieux contre la décision du 7 novembre 2003 du directeur général auprès du ministre.
Le 1er avril 2004, le ministre confirma la décision initiale du directeur général.
Par requête déposée le 18 mai 2004, Monsieur … a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation contre la décision du directeur général du 7 novembre 2003, la décision confirmative du ministre du 1er avril 2004 et l’arrêté ministériel du 31 octobre 2003 nommant Monsieur E. au poste de commandant du commissariat de proximité de X. avec effet au 1er novembre 2003.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (cf. trib. adm. 28 mai 1997, n° 9667 du rôle, confirmé par Cour adm.
10 octobre 1997, n° 10082C du rôle, Pas. adm. 2004, V° Recours en réformation, n° 5 et autres références y citées).
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en matière de nomination, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal.
Comme la preuve de la date de notification de la décision du directeur général du 7 novembre 2003 au demandeur ne ressort pas du dossier administratif, ladite décision ne comportant pour le surplus aucune indication sur les voies de recours, le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il échet de retenir préliminairement que le recours sous analyse, en visant le refus de la candidature du demandeur au poste de commandant du commissariat de proximité de X. et la nomination du commissaire en chef E. au poste en question, concerne un même processus décisionnel, de sorte que les différents moyens mis en avant par le demandeur dans sa requête introductive sont à examiner de façon indistincte par rapport aux trois décisions critiquées. En effet, il ressort de la « proposition de déplacement et de nomination » du directeur général à l’adresse du ministre du 28 octobre 2003 que la proposition de nomination de Monsieur E. fut retenue en raison du fait qu’il « est le prochain candidat en rang d’ancienneté sur la liste des candidats à ce poste », derrière Monsieur …, dont la candidature a été écartée en vertu de l’article 27 du règlement grand-
ducal du 20 juin 2001 concernant les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement du personnel du cadre policier et les conditions d’admission à des services particuliers, ci-après dénommé « le règlement de 2001 », pris en exécution de l’article 27 de la loi du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection générale de la police, ci-après dénommée « la loi de 1999 ».
Le tribunal n’est pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et droit touchés par les moyens soulevés, peut les traiter suivant un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Procédure contentieuse, n° 226 et autres références y citées).
Au dispositif de sa requête introductive, le demandeur demande entre autres au tribunal de faire injonction à la partie défenderesse de produire une copie de l’arrêté ministériel du 31 octobre 2003 portant nomination avec effet au 1er novembre 2003, par changement d’affectation, du commissaire en chef E. au poste de commandant du commissariat de proximité de X.. L’Etat ayant fait déposer en date du 29 juillet 2004 ledit arrêté de nomination à l’appui de son mémoire en réponse, le mandataire du demandeur a déclaré à l’audience des plaidoiries renoncer à ce chef de demande. Il convient de lui en donner acte.
A l’appui de son recours, le demandeur estime que les décisions initiale du 7 novembre 2003 du directeur général et confirmative du 1er avril 2004 du ministre auraient été prises en violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, d’après lequel une décision administrative devrait « se justifier en droit et en fait par des motifs visés par la loi, sinon par des motifs qui sont pour le moins non contraires aux dispositions légales applicables ». Or, en l’espèce, les décisions critiquées ne seraient pas motivées légalement, pour être motivées par rapport à une disposition réglementaire illégale, en l’espèce le règlement de 2001, qui serait non conforme à l’article 27 de la loi de 1999 respectivement pour ne pas avoir été prises dans l’intérêt du service, violant de la sorte l’article 6 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat.
Dans ce contexte, le demandeur soutient plus particulièrement que les décisions critiquées seraient illégales, aux motifs que :
-
l’article 27 du règlement de 2001 dépasserait le cadre légal fixé par l’article 27 de la loi de 1999 en ce que l’article 27 du règlement de 2001 n’aurait pas trait aux conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement des membres du cadre policier, mais à des conditions appelées à régir le changement d’affectation des membres de la carrière de l’inspecteur ;
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lesdites décisions seraient contraires à l’article 69 du règlement de 2001 en ce que ledit article 69 devrait s’interpréter en ce sens que les agents nommés avant le 1er janvier 2000, et admis au grade P7 jusqu’au 31 décembre 2002, devraient profiter automatiquement de l’exception quant à la durée d’affectation minimale de 3 ans ;
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lesdites décisions seraient contraires à une pratique constante tendant à accorder priorité aux candidats placés devant les autres candidats au tableau d’ancienneté ;
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lesdites décisions seraient contraires à l’article 6.2. alinéa 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée, pour ne pas avoir été motivées par rapport à l’intérêt du service ;
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lesdites décisions seraient contraires à l’article 28 du règlement de 2001, en ce que Monsieur E. n’aurait pas pris domicile sur le territoire du commissariat de X., ou dans un rayon de 5 kilomètres par rapport à cette commune.
Toute violation éventuelle de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité, tirée d’une illégalité des motifs à la base des décisions critiquées, ne saurait être retenue par le tribunal qu’après l’examen au fond des différents moyens soulevés.
Ceci étant, le demandeur sollicite en premier lieu l’annulation des décisions critiquées pour violation de la loi, sinon pour excès ou détournement de pouvoir pour être motivées par référence à l’article 27 du règlement de 2001, qui prévoit une durée d’affectation minimum de trois années à un des emplois énumérés audit article 27, alors que le règlement de 2001, pris en exécution de l’article 27 de la loi de 1999 aux termes duquel « un règlement grand-ducal fixe les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement des membres du cadre supérieur de la police et du personnel des carrières de l’inspecteur et du brigadier », dépasserait le cadre légal fixé par l’article 27 de la loi de 1999, « du moins pour ce qui concerne la disposition relative à la condition tenant à la durée d’affectation minimale », en ce que l’article 27 du règlement de 2001 aurait trait, non pas aux conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement des membres du cadre policier, mais au contraire à des conditions appelées à régir le changement d’affectation des membres de la carrière de l’inspecteur.
Le délégué du gouvernement entend réfuter ce moyen en soutenant en premier lieu que le changement d’affectation des membres de la police serait réglé par l’article 25 de la loi de 1999 et par l’article 6 de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée. Or, l’article 27 du règlement de 2001 se limiterait à déterminer les modalités d’avancement au grade de commissaire en chef et serait partant conforme à l’article 27 de la loi de 1999, de sorte que les décisions critiquées ne seraient pas entachées de nullité.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur insiste sur le fait qu’au moment de sa demande de changement d’affectation au poste vacant de commandant du commissariat de proximité de X., il se serait déjà trouvé nommé au grade de commissaire en chef (P7) en sa qualité de commandant du commissariat de proximité de Kirchberg, poste auquel il fut nommé avec effet au 1er juillet 2002, et que sa demande formée le 13 octobre 2003 n’avait pas trait à une promotion au grade de commissaire en chef. Dans ce contexte, ce serait à tort que le délégué du gouvernement invoquerait l’article 25 de la loi de 1999 et l’article 6 de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée, ces textes se limitant à fixer les règles de compétence pour opérer les nominations et les promotions des membres du cadre supérieur du corps de police grand-ducale, de même que les modalités selon lesquelles les nominations à certaines fonctions de la carrière supérieure de la police doivent s’opérer, et ne viseraient pas la matière du changement d’affectation.
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement rappelle que l’alinéa premier de l’article 27 du règlement de 2001 établirait le principe que le personnel policier du cadre actif doit accepter un des postes y énumérés pour pouvoir accéder au grade de commissaire en chef et que l’acceptation d’un tel poste serait liée à l’obligation de rester affecté à cette fonction pendant une durée minimale de trois ans, étant donné qu’il ne serait pas dans l’intérêt du service qu’un policier accepte un emploi à responsabilité afin de bénéficier d’une promotion pour ensuite postuler à un autre emploi qui lui convient mieux.
Il échet de retenir en premier lieu que c’est à tort que le délégué du gouvernement estime que le changement d’affectation des membres de la police serait régi par l’article 25 de la loi de 1999, étant donné que ledit article vise uniquement les décisions de nomination et de promotion des membres du cadre supérieur de la police grand-ducale et non pas une demande de changement d’affectation d’un membre de la carrière de l’inspecteur, tel que c’est le cas en l’espèce. Pour le surplus, l’article 6 de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée, qui décrit la procédure des changements d’affectation, de fonction et d’administration d’un fonctionnaire en général, n’apporte aucune réponse à la problématique soulevée par le demandeur, à savoir le refus opposé à une demande de changement d’affectation sollicitée par un commissaire en chef en concurrence avec un autre commissaire en chef briguant le même emploi.
L’article 27 du règlement de 20 juin 2001, pris en exécution de l’article 27 de la loi de 1999, est de la teneur suivante :
« Aucun commissaire de police ne pourra accéder au grade de commissaire en chef s’il n’a pas accepté, et ceci selon la priorité établie par le Directeur Général de la Police en fonction des besoins du service un des emplois suivants :
1) contrôleur de la circonscription régionale, 2) commandant d’un centre d’intervention ou commandant d’un commissariat de proximité, 3) commandant adjoint d’un centre d’intervention, 4) chef de groupe au centre d’intervention principal, 5) commandant d’une des subdivisions prévues à l’organigramme du Corps de la Police établi par le Directeur Général de la Police, dont notamment le chef de groupe adjoint au centre d’interventions ou, le cas échéant, le commandant-adjoint d’un commissariat de proximité.
La durée d’affectation du commissaire en chef à l’un des emplois susvisés est de trois années minimum.
Il pourra être dérogé à cette règle si le titulaire de l’un des emplois visés - sub 5) postule pour les emplois visés sous 1), 2), 3) et 4) - sub 4) postule pour les emplois visés sous 1), 2) et 3) - sub 3) postule pour les emplois visés sous 1) et 2) - sub 2) postule pour l’emploi visé sous 1).
La durée d’affectation à ce nouvel emploi est de trois années minimum. (…) » Il convient de relever que le demandeur, suite à la note de service du 24 septembre 2003 déclarant vacant le poste du commandant du commissariat de proximité de X., a posé sa candidature pour le poste en question en date du 13 octobre 2003, candidature qui n’est pas à considérer comme une demande d’avancement, mais comme un changement d’affectation, alors qu’il avait déjà le grade de commissaire en chef depuis le 24 janvier 2000.
Il est également constant en cause que la décision de refus du directeur général du 7 novembre 2003 et la décision confirmative du ministre du 1er avril 2004 ont été prises exclusivement sur base de l’article 27 du règlement de 2001, en retenant que Monsieur … a été nommé au poste de commandant du commissariat de proximité à Kirchberg le 1er juillet 2002 et ne remplirait partant pas la condition d’une durée d’affectation à l’emploi de commandant d’un commissariat de proximité de trois années minimum.
S’il est exact que le règlement de 2001 a été pris en exécution de l’article 27 de la loi de 1999 en vue de fixer les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement entre autres du cadre des inspecteurs et ne vise pas en son libellé les changements d’affectation des membres de ladite carrière, il échet cependant de retenir que l’article 27 du règlement ne sort pas du cadre légal fixé par la loi de 1999 en prévoyant des durées d’affectation à un poste déterminé, liées à l’avancement du grade de commissaire de police au grade de commissaire en chef. En effet, ladite durée d’affectation repose sur des critères objectifs connus à l’avance par le candidat potentiel qui accède au grade de commissaire en chef, avancement qui a lieu à l’ancienneté. Il s’ensuit que le changement d’affectation et plus particulièrement les durées d’affectation prévues à l’article 27 du règlement de 2001 sont à considérer comme de simples modalités pratiques dans le cadre de la procédure d’avancement du grade de commissaire à celui de commissaire en chef.
Or, comme Monsieur …, au moment d’être nommé au poste de commandant du commissariat de proximité à Kirchberg le 1er juillet 2002, avait déjà accédé au grade de commissaire en chef depuis le 24 janvier 2000, la nomination audit poste de commandant du commissariat de proximité à Kirchberg étant intervenue à titre dérogatoire avant l’expiration de la durée d’affectation normale de 3 ans, elle est partant à considérer comme nouvel emploi au sens de l’article 27, alinéa 4 du règlement de 2001, de sorte que le demandeur est tenu de respecter une durée d’affectation de trois années minimum « à ce nouvel emploi ».
Le moyen tiré d’une violation de l’article 27 du règlement est partant à rejeter.
Monsieur … soulève ensuite la contrariété des décisions critiquées par rapport à l’article 69 du règlement de 2001, aux termes duquel :
« Le personnel des carrières actuelles de l’inspecteur et du brigadier de police, nommé avant le 1er janvier 2000, pourra profiter en cas d’un changement d’affectation d’une dérogation générale et automatique aux dispositions relatives à la durée d’affectation et au périmètre d’habitation valable jusqu’au 31 décembre 2002.
Tout le personnel doit se conformer aux dispositions relatives au périmètre d’habitation au plus tard le 31 décembre 2004 ».
Le demandeur argumente plus particulièrement, en se référant à une lettre d’interprétation du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 1er août 2003, que ledit article 69 devrait s’interpréter en ce sens que les agents nommés sous l’empire de l’ancienne législation, à savoir avant l’entrée en vigueur de la loi de 1999, fixée au 1er janvier 2000, et admis au grade P7 jusqu’au 31 décembre 2002 devraient profiter automatiquement de l’exception quant à la durée d’affectation minimale de 3 ans. En effet, ladite disposition transitoire aurait pour objectif de faciliter les affectations, sans restrictions ni quant au périmètre d’habitation, ni quant à la durée d’affectation minimale introduits par la loi de 1999, de sorte que les restrictions imposées par les articles 27 et 28 de la loi de 1999 ne devraient pas trouver application pendant la période transitoire allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2002, fin de la période transitoire fixée par le règlement de 2001, respectant de sorte la « philosophie » de la loi de 1999. Dans ce contexte, Monsieur … estime que seuls les agents nommés au grade P7 après la date du 31 décembre 2002 seraient tenus d’observer la condition de la durée d’affectation minimale à leur poste, ce qui ne serait pas son cas pour avoir été nommé au grade P7 antérieurement à sa nomination au poste de commandant du commissariat de proximité de Kirchberg, et plus précisément en date du 24 janvier 2000.
Le délégué du gouvernement estime de son côté que l’article 69 du règlement de 2001 n’est pas applicable au demandeur, au motif que ce dernier n’aurait introduit sa demande de changement d’affectation qu’après la date limite y indiquée, et plus précisément en date du 13 octobre 2003. D’après le représentant étatique, l’interprétation donnée à l’article 69 du règlement de 2001 par Monsieur … ne correspondrait pas au voeu du législateur, dont le but poursuivi aurait été, au moment de la mise en place des nouvelles structures policières, d’introduire des moyens pour rendre plus souples les dispositions régissant notamment la durée d’affectation des commissaires en chef en favorisant une plus grande flexibilité dans la mutation des gradés pendant la phase transitoire et ladite interprétation du demandeur consisterait à avantager, de façon arbitraire, une catégorie de fonctionnaires au détriment de tous les autres, et l’avis rendu par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative ne pourrait être invoqué en l’espèce, étant donné que ledit département ministériel n’interviendrait pas dans le processus d’un changement d’affectation.
Le tribunal ne saurait suivre l’argumentation du demandeur quant à l’interprétation de l’article 69 du règlement de 2001, même si cette argumentation se recoupe avec un avis donné par le secrétaire d’Etat auprès du ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 1er août 2003, étant donné qu’il ressort clairement du libellé de l’article 69 que la date limite du 31 décembre 2002, permettant une dérogation générale et automatique aux dispositions relatives à la durée d’affectation et au périmètre d’habitation, vise exclusivement le moment du changement d’affectation (« en cas de changement d’affectation ») et non pas la date d’admission au grade P7, pareille interprétation allant au-delà des termes clairs et précis dudit article 69. Partant, le moyen afférent du demandeur est à écarter.
Monsieur … soutient ensuite que les décisions critiquées seraient contraires à une pratique constante suivie par la direction de la police grand-ducale tendant à accorder une priorité aux candidats placés devant les autres candidats au tableau d’ancienneté, au motif qu’il se dégagerait du tableau d’ancienneté qu’il se trouverait positionné au rang n° 195 tandis que Monsieur E. n’y figurerait qu’au rang n° 242, de sorte qu’une priorité d’affectation au poste de commandant en chef du commissariat de X. aurait dû lui être accordée.
C’est cependant à juste titre que le délégué du gouvernement conclut au rejet dudit moyen, étant donné qu’au vu de ce qui précède, le demandeur ne pouvait briguer le poste de commandant en chef du commissariat de X., pour ne pas remplir la condition d’ancienneté et que le commissaire en chef E. était le plus ancien en rang des candidats qui pouvait valablement postuler au poste vacant.
Monsieur … soulève encore la contrariété des décisions critiquées par rapport à l’article 6 de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée, et plus précisément une violation de l’article 6.2. alinéa 2, selon lequel « le changement d’affectation peut intervenir d’office dans l’intérêt du service ou à la demande de l’intéressé (…) », au motif que Monsieur E. n’aurait pas posé sa candidature au poste de commandant en chef du commissariat de proximité de X. et qu’on pourrait dès lors en déduire que sa nomination fut décidée d’office dans l’intérêt du service. Or, comme les décisions critiquées seraient muettes quant à la question de savoir en quoi la nomination de Monsieur E. servirait mieux l’intérêt du service que sa propre nomination, il faudrait en déduire que ce ne serait pas l’intérêt du service qui aurait servi de motif à la nomination de Monsieur E..
Abstraction faite de ce que la nomination de Monsieur E. n’a pas été effectuée d’office, mais sur sa demande expresse datée au 17 octobre 2003, comme l’a relevé à juste titre le délégué du gouvernement dans son mémoire en réponse, Monsieur …, faute de remplir les conditions légales, comme retenu ci-avant, n’était de toute façon pas en concurrence utile avec Monsieur E., de sorte que l’article 6.2. alinéa 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979, précitée, ne se trouve pas violé.
Finalement, Monsieur … estime encore que les décisions critiquées seraient contraires à l’article 28 du règlement de 2001, au motif que Monsieur E., contrairement aux exigences dudit article 28, n’aurait pas pris domicile sur le territoire du commissariat de X., ou dans un rayon de 5 kilomètres par rapport à cette commune, pour être domicilié à ….
Ledit moyen est cependant à abjuger, étant donné qu’aux termes de l’article 69 alinéa 2 du règlement de 2001, le personnel concerné ne doit se conformer aux dispositions relatives au périmètre d’habitation que pour le 31 décembre 2004 au plus tard, de sorte qu’au moment de l’arrêté de nomination du 31 octobre 2003, Monsieur E.
n’était pas encore tenu de prendre domicile sur le territoire de la commune de X., respectivement dans un rayon de 5 kilomètres de celle-ci.
Il suit de ce qui précède que le recours est à rejeter comme étant non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
donne acte au demandeur qu’il renonce à sa demande de communication d’une pièce additionnelle ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 16 décembre 2004, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 10
