Tribunal administratif N° 18066 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 mai 2004 Audience publique du 15 décembre 2004 Recours formé par Monsieur …, …, contre trois décisions du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière de subvention d’intérêt
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 18066 du rôle et déposée le 17 mai 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Eliane SCHAEFFER, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-
…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 15 janvier 2004 lui accordant une subvention d’intérêt en faveur de la construction, de l’acquisition ou de l’amélioration de son logement, « tout en restant muet quant à l’octroi de la subvention d’intérêt sollicitée par le requérant à partir de l’année 1992 », ainsi que d’une décision confirmative du même ministre du 17 février 2004, intervenue sur recours gracieux, et, pour autant que de besoin, de la décision prise par le service des subventions d’intérêt du ministère de la Fonction publique du 25 août 1992, lui refusant l’octroi d’une subvention d’intérêt ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 août 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 octobre 2004 par Maître Eliane SCHAEFFER, au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 2004 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport à l’audience publique du 22 novembre 2004, tant Maître Céline HENRY, en remplacement de Maître Eliane SCHAEFFER que Madame le délégué du Gouvernement Claudine KONSBRÜCK s’étant rapportées aux écrits de leurs parties respectives.
En date du 27 mai 1991, Monsieur … adressa au ministère de la Fonction publique un formulaire de demande d’allocation d’une subvention d’intérêt pour l’année 1991 sur base du règlement ministériel du 26 novembre 1990 concernant les subventions d’intérêt aux agents publics ayant contracté un prêt dans l’intérêt du logement, demande se rapportant à un prêt contracté et mis à disposition le 7 juin 1991.
Le 25 août 1992, le ministère de la Fonction publique, service des subventions d’intérêt, refusa la subvention sollicitée au motif que les subventions d’intérêt ne seraient accordées que sur la base de la situation au 1er janvier de chaque année, et attira l’attention de Monsieur … sur les conditions « qu’on doit remplir pour pouvoir faire une demande d’allocation d’une subvention d’intérêt ».
En date du 29 juin 2003, Monsieur … adressa au ministère de la Fonction et de la Réforme administrative publique un formulaire intitulé « demande d’allocation d’une subvention d’intérêt pour l’année 2003 » relatif au prédit prêt contracté et mis à disposition le 7 juin 1991.
Par courrier daté du 15 janvier 2004, le ministre de la Fonction et de la Réforme administrative publique, ci-après « le ministre », sous la signature du secrétaire d’Etat Joseph SCHAACK, adressa à Monsieur … un courrier l’informant qu’une subvention d’intérêt lui a été accordée pour l’année 2003 en faveur de la construction, de l’acquisition ou de l’amélioration de son logement.
Contre cette décision Monsieur … introduisit par courrier daté du 30 janvier 2004 un recours gracieux, reprochant en substance au ministre de ne pas lui avoir accordé « une subvention d’intérêt pour la période 1992 à aujourd’hui, le crédit en question ayant commencé à courir le 1.1.1992 ».
Le ministre y répondit par courrier du 17 février 2004 libellé comme suit :
« Je prends acte de votre lettre du 15 janvier 2004 concernant l’affaire émargée.
Permettez-moi de vous informer, que le règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 concernant les subventions d’intérêt aux fonctionnaires et employés de l'Etat ayant contracté un prêt dans l’intérêt du logement, stipule à l’article 4 alinéa 3 que la subvention est calculée et attribuée annuellement par la prise en considération du plan d'amortissement annexé au règlement.
L'article 6 précise qu’en vue de l’attribution d’une subvention d’intérêt et de l’application du plan d’amortissement, il y a lieu de considérer comme 1ère année du prêt l’année qui est consécutive à celle au cours de laquelle tout ou partie du montant emprunté a été mis à la disposition de l'emprunteur. Dans le cas de plusieurs prêts pour le même logement le plan d'amortissement établi pour le premier prêt s’applique à tous les prêts subséquents.
En ce qui concerne les modalités d’allocation, il est dit à l’article 14 que le règlement s’applique également aux prêts contractés avant le 1er janvier 2001, la durée déjà courue d’un prêt étant mise en compte pour le calcul de la subvention.
Vous avez contracté votre prêt en 1991 et vous auriez donc pu profiter d’une subvention d’intérêt à partir de 1992 en présentant chaque année une demande. Or je constate que vous n’avez pas présenté de demande pour les années écoulées. Ce n’est qu’en 2003 que vous avez introduit pour la première fois une demande de subvention pour le prêt précité, 11 ans plus tard, alors que la subvention dans sa totalité n’est accordée que pendant la durée du prêt ou des prêts contractés pour le même logement sans pouvoir excéder au total une période de 15 ans, selon le plan d'amortissement précité.
Il s’ensuit que le calcul de votre subvention basé sur le taux d’amortissement de 0,26 % est exact. Je vous confirme donc ma décision du 4 février 2004 en vous accordant une subvention de 320,35 €, tout en vous informant que je ne peux pas faire droit à votre recours gracieux. Une nouvelle demande pour l'année 2004 vous sera envoyée au courant du mois de mars 2004.
La présente décision est susceptible d’un recours devant le Tribunal Administratif, recours qui doit être intenté dans les trois mois de la notification par requête signée d’un avocat à la cour.
Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de ma considération distinguée.
(…) ».
Par requête déposée le 17 mai 2004 au greffe du tribunal, Monsieur …, a fait déposer un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 15 janvier 2004 lui accordant une subvention d’intérêt en faveur de la construction, de l’acquisition ou de l’amélioration de son logement, « tout en restant muet quant à l’octroi de la subvention d’intérêt sollicitée par le requérant à partir de l’année 1992 », ainsi que de la décision confirmative du même ministre du 17 février 2004, et, « pour autant que de besoin », de la décision prise par le Service des subventions d’intérêt du ministère de la Fonction publique du 25 août 1992, lui refusant l’octroi d’une subvention d’intérêt pour l’année 1991.
Le délégué du Gouvernement se rapporte de prime abord à prudence quant à la recevabilité du recours dans les formes et délai, de sorte qu’il appartient au tribunal avant tout autre progrès en cause de vérifier la recevabilité du recours sous ce double aspect.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en la matière, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Le recours en annulation, introduit en ordre subsidiaire est recevable dans la mesure où il été introduit dans les formes de la loi.
En ce qui concerne la recevabilité ratione temporis du recours en annulation, l’article 13 alinéa 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives précise que « sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance ».
Il est constant en cause que la décision prise par le Service des subventions d’intérêt du ministère de la Fonction publique du 25 août 1992 refusant l’octroi d’une subvention d’intérêt à Monsieur … a été notifiée à ce dernier plus de trois mois avant le dépôt du recours au greffe du tribunal administratif, à savoir près de 12 années auparavant.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur invoque le fait que la décision datée du 25 août 1992 n’ait pas indiqué les voies de recours, et entend se prévaloir des articles 7 et 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, pour en déduire que le délai de recours tant contentieux qu’administratif ne serait pas « prescrit ».
D’après l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité « les décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties (…) doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l’autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté ».
Si en l’espèce, la décision déférée datée du 25 août 1992 pèche effectivement par un défaut d’indication des voies de recours applicables, ce défaut ne saurait cependant, compte tenu du délai considérable écoulé entre la notification de cette décision et l’introduction d’un recours en justice – douze ans – être sanctionné dans le cas d’espèce par la suspension des délais de recours.
En effet, la disposition précitée a pour but de prémunir l’administré d’une irrecevabilité éventuelle résultant de son ignorance des délais de recours contentieux essentiellement brefs, qui vont, en fonction de la matière, de trois mois à seulement quelques jours. En revanche, cette disposition ne saurait avoir pour effet pervers d’exposer l’administration à une insécurité juridique certaine, étant donné qu’il est inadmissible qu'une autorisation administrative puisse être hypothéquée éternellement par toute personne pouvant justifier d'un intérêt légitime pour agir, créant ainsi un état d'incertitude juridique permanent (voir Cour adm. 22 mai 2003, n° 15754C et 15827C, Pas. adm. 2004, v° procédure contentieuse, p.578 n° 126), en permettant à un administré passif, voire négligent, d’omettre toute diligence pendant des années, pour finalement, comme en l’espèce, après plus d’une décennie, déférer la décision lui faisant grief à la justice, étant donné que le fait pour un administré de se renseigner sur les voies de recours relatives à une décision qui lui fait grief relève d’un comportement de bon père de famille que toute personne normalement diligente se devrait d’adopter.
Il s’ensuit que le recours est irrecevable dans la mesure où il concerne la décision du 25 août 1992, et recevable ratione temporis en ce qui concerne les décisions datées des 15 janvier et 17 février 2004.
La partie publique soulève encore le défaut d’intérêt du demandeur à critiquer la décision du 15 janvier 2004 en relevant notamment que la demande qu’il avait introduite en 2003 ne visait pas les années 1992 à 2003, mais uniquement l’année 2003.
Le demandeur entend résister à ce moyen en se prévalant du fait qu’il aurait été contraint d’utiliser le formulaire établi par l’administration qui ne mettrait pas à la disposition des administrés d’autres formulaires que ceux portant la date de l’année 2003, de sorte que s’il a rempli de manière contrainte le formulaire 2003, il n’aurait cependant pas pour autant renoncé aux « arriérés pour les années 1992 à 2003 ».
Il aurait cependant appartenu au demandeur de manifester clairement son intention, et non de se contenter d’une attitude purement passive, étant donné que l’on ne saurait exiger de l’administration qu’elle dégage du silence de l’administré ayant perduré pendant 11 années la volonté dans son chef de ne pas renoncer à des subventions pour lesquelles il n’a jamais fait de demande explicite.
Il s’avère en effet à l’étude des pièces versées en cause par le demandeur que celui-ci s’est contenté de remplir le formulaire intitulé « Demande d’allocation d’une subvention d’intérêt pour l’année 2003 », alors qu’il lui était pourtant loisible, sous réserve de la question de la validité d’une telle demande au vu des dispositions du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 concernant les subventions d’intérêt aux fonctionnaires et employés de l'Etat ayant contracté un prêt dans l’intérêt du logement, par exemple d’y annexer un courrier ou de procéder à une mention sur le formulaire afin d’informer l’administration de la portée réelle de sa demande.
A défaut cependant d’avoir manifesté de façon claire et manifeste sa volonté de se voir également attribuer les subventions se rapportant aux années 1992 à 2002, le demandeur ne saurait actuellement faire grief à la décision du 15 janvier 2004 de ne pas lui avoir accordé ce qu’il n’avait pas demandé.
Il s’ensuit que le recours du demandeur est à déclarer irrecevable pour défaut d’intérêt dans la mesure où il est dirigé contre la décision ministérielle du 15 janvier 2004 lui accordant une subvention d’intérêt en faveur de la construction, de l’acquisition ou de l’amélioration de son logement, mais considérée à tort par le demandeur comme lui ayant refusé l’octroi des subventions d’intérêt se rapportant aux années 1992 à 2002.
En ce qui concerne la décision ministérielle du 17 février 2004, le tribunal retient que celle-ci est intervenue suite à un courrier du demandeur daté du 30 janvier 2004 reprochant en substance au ministre de ne pas lui avoir accordé « une subvention d’intérêt pour la période 1992 à aujourd’hui, le crédit en question ayant commencé à courir le 1.1.1992 », et concluant à se voir accorder « la subvention en question et ce à partir de l’année 1992 » .
Au vu de l’absence de demande préalable se rapportant à l’octroi des subventions pour les années 1992 à 2002 telle que retenue par le tribunal ci-avant, le courrier du 30 janvier 2004 du demandeur n’est pas à qualifier de recours gracieux, mais de demande initiale rencontrée par la décision ministérielle de refus du 17 février 2004.
Le recours en annulation tel que dirigé contre la prédite décision datée du 17 février 2004 est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours contre la prédite décision datée du 17 février 2004, le demandeur fait valoir que celle-ci serait entachée de nullité pour absence de base légale, violation de la loi, erreur d’appréciation manifeste et violation des formes destinées à protéger les intérêts privés.
Il reproche en substance au ministre d’avoir exclu à tort sa demande relative à des subventions d’intérêt à partir de 1992, en lui opposant de ne pas avoir introduit une demande avant le 1er juillet de chaque année, étant donné que les dispositions réglementaires applicables ne prévoiraient pas de sanction en cas d’inobservation de cette modalité.
Il en conclut qu’aucune prescription ou forclusion ne saurait lui être généralement opposée, en soulignant en ordre subsidiaire le fait que seule la loi pourrait prévoir des délais de prescription ou de forclusion portant sur des droits concrets.
Le règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2000 dispose en son article 9 que « toute demande en vue de l’obtention de la subvention est à adresser moyennant un formulaire spécial au Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative, qui constitue les dossiers d’instruction. Le requérant est tenu de fournir tous les renseignements et données jugées nécessaires pour pouvoir constater l’accomplissement des conditions prévues pour l’octroi de la subvention », tandis que l’article 13 du même règlement exige que « les demandes sont à présenter avant le 1er juillet de chaque année » et précise s’appliquer également rétroactivement aux prêts contractés avant le 1er janvier 2001.
Ces exigences ont pour base légale l’article 29 sexties de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant les traitements des fonctionnaires de l’Etat, aux termes duquel « une subvention d’intérêt est allouée aux fonctionnaires et employés de l’Etat en activité de service auprès des administrations et services de l’Etat ou des établissements publics, à la condition d’avoir contracté un ou des prêts dans l’intérêt du logement.
Toutefois, et à condition de bénéficier de cette allocation lors de leur mise à la retraite, ils continuent à être éligibles pour son octroi aussi longtemps qu’ils ont au moins un enfant à charge pour lequel ils touchent des allocations familiales.
Un règlement grand-ducal détermine les conditions et les modalités d’allocation de la subvention d’intérêt visée au présent article. » Il s’avère dès lors à l’analyse de ces dispositions que le législateur a habilité le pouvoir exécutif à préciser par voie de règlement grand-ducal les conditions et les modalités déterminant l’allocation de la subvention d’intérêt.
Le demandeur, s’il ne conteste ni la matérialité ni la légalité de ces exigences, estime cependant que leur non-respect ne saurait faire l’objet d’une sanction, en ce que ni la loi, ni le règlement ne prévoiraient de « prescription » ou de « forclusion ».
En termes juridiques, la condition se définit comme un événement ou une circonstance dont dépend l’existence d’un droit : si l’événement se produit, le droit naît rétroactivement ; en revanche, si l’événement en question ne se produit pas, aucun droit n’en résulte. La sanction contestée par le demandeur, à savoir l’anéantissement de son droit à se voir accorder une subvention, respectivement la non-existence de ce droit, est par conséquent inhérente à la notion même de condition, en ce qu’elle s’analyse plus en avant en une conséquence intrinsèque du non-respect de la condition, sans qu’une disposition explicite afférente ne soit nécessaire.
En revanche, la notion de « modalité » est dépourvue de toute idée de sanction, étant donné qu’il ne s’agit que d’une particularité, d’un mode d’exécution relatif à la procédure d’allocation d’une subvention.
En l’espèce, force est cependant de constater que la double exigence de délai opposée par l’administration au demandeur, à savoir, d’une part, l’exigence d’une demande séparée pour chaque année, et d’autre part l’exigence du dépôt de la demande avant le 1er juillet de chaque année, est inscrite à l’article 13 du règlement modifié du 28 juillet 2000 précité sous l’intitulé « Modalités d’allocation », et non pas sous celui de « Conditions ».
Au vu de la distinction explicite insérée par le pouvoir exécutif dans le texte réglementaire entre les conditions et les modalités d’allocation de la subvention d’intérêts, le tribunal est amené à retenir que le règlement soumet l’allocation des subventions d’une part à des conditions fondamentales, tenant à la situation personnelle, patrimoniale et financière du demandeur, dont la non-vérification entraîne le rejet de plein droit de la demande, et d’autre part à des modalités d’allocation, dont le non-respect n’est pas sanctionné en tant que tel, à savoir comme relevé ci-avant d’une part l’exigence d’une demande séparée rédigée sur un formulaire spécial pour chaque année, et d’autre part l’exigence du dépôt de la demande avant le 1er juillet de chaque année.
Dès lors, à défaut de disposition prévoyant explicitement une sanction, respectivement de disposition plus contraignante imposant sous peine d’irrecevabilité le respect de ces exigences, c’est à tort que le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a refusé la demande du 30 janvier 2004, ainsi qualifiée par le tribunal, tendant à se voir accorder une subvention d’intérêt pour les années 1992 à 2002, de sorte que la décision ministérielle du 17 février 2004 encourt l’annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre les décisions déférées des 25 août 1992 et 15 janvier 2004;
pour le surplus reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit justifié;
partant annule la décision ministérielle déférée du 17 février 2004 et renvoie l’affaire devant le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en prosécution de cause ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 15 décembre 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 16.12.2004 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 8
