Tribunal administratif N° 17823 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 avril 2004 Audience publique du 10 novembre 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du ministre du Travail et de l’Emploi en matière de permis de travail
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17823 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 2 avril 2004 par Maître Nicolas DECKER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 17 octobre 2003 portant refus du permis de travail par lui sollicité ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 juillet 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 juillet 2004 par Maître Nicolas DECKER pour compte de Monsieur … ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision ministérielle attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Nicolas DECKER et Madame le délégué du Gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 octobre 2004.
Considérant que par arrêté daté du 17 octobre 2003, le ministre du Travail et de l’Emploi, ci-après « le ministre », a refusé le permis de travail sollicité le 10 septembre 2003 en la qualité de surveillant auprès de … Asbl, en continuation des trois permis de travail, portant tous le numéro … , du 7 mai 2002 dont la validité a expiré le 30 septembre 2002, du 14 août 2002, dont la validité a expiré le 13 août 2003 et du 4 juin 2003 dont la validité a expiré le 30 septembre 2003 ;
Que les motifs de refus énoncés par le ministre s’articulent comme résultant des « raisons inhérentes à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi suivantes - des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place : 25 surveillants/chefs d’équipe inscrits comme demandeurs d’emploi aux bureaux de placement de l’Administration de l’Emploi - priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen - poste de travail non déclaré vacant par l’employeur - occupation irrégulière depuis le 10.06.2003 » ;
Qu’en date du 18 novembre 2003, Monsieur … a fait introduire par son mandataire un recours gracieux contre la prédite décision ministérielle du 17 octobre 2003, lequel a été rencontré par une décision ministérielle confirmative de refus du 5 février 2004 libellée comme suit :
« Me référant à votre recours gracieux du 18 novembre 2003 dans l’affaire émargée, j’ai le regret de vous informer que, faute d’éléments nouveaux, je ne me vois pas en mesure de revenir sur ma décision du 17 octobre 2003 de lui refuser l’autorisation de travail.
Je tiens à ajouter que depuis son arrivée au Luxembourg (début 2001), Monsieur … n’a jamais encore eu d’emploi sur le premier marché de travail et qu’il passe de mesure en mesure.
Je suis dès lors d’avis qu’il est temps qu’il trouve un emploi sur le premier marché de l’emploi » ;
Considérant que c’est contre cette décision ministérielle de refus que Monsieur … a fait introduire un recours en annulation en date du 17 octobre 2003 ;
Considérant qu’à l’appui de son recours, le demandeur fait valoir qu’il se trouve dans la situation particulière d’être conjoint d’une ressortissante luxembourgeoise, vu son mariage en date du 5 mai 2001 avec Madame …, de nationalité luxembourgeoise, union de laquelle est née une fille en date du 12 août 2002 ;
Que sur base de cette situation, le demandeur déclare bénéficier d’un permis de séjour, de même que depuis le 3 juin 2002 il a régulièrement été employé au Grand-
Duché suivant les contrats de travail successifs prémentionnés ;
Que dès lors les motifs énoncés par le ministre du Travail pour refuser le permis de travail seraient controuvés, ce d’autant plus que suivant les errements de l’administration, le ressortissant d’un Etat tiers, marié avec un citoyen luxembourgeois serait en principe dispensé du permis de travail pour pouvoir accéder au marché du travail, ainsi qu’il résulterait d’une réponse conjointe du ministre de la Justice et du ministre du Travail et de l’Emploi du 3 juillet 2003 à la question parlementaire n° 2247 ;
Qu’il en résulterait que toute motivation suffisante ferait défaut à la décision ministérielle attaquée, de même que le juge administratif serait dans l’impossibilité de contrôler la légalité de l’acte déféré entraînant l’annulation de ce dernier ;
Qu’en termes de réplique, le demandeur d’affirmer que les mesures en faveur de l’emploi dont il a pu bénéficier jusque lors lui permettraient à terme de trouver un emploi sur le premier marché de l’emploi ;
Que pour le surplus le règlement CEE 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la communauté s’appliquerait à son cas et l’autoriserait ainsi à accéder à toute activité salariée sur l’ensemble du territoire grand-ducal, vu son mariage avec une ressortissante luxembourgeoise ;
Qu’enfin, le principe général du droit de la confiance légitime comporterait que l’autorité administrative serait tenue de se conformer à une attitude qu’elle a suivi dans le passé et de lui accorder en conséquence la prolongation de son permis de travail sollicitée ;
Considérant que le recours en annulation ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, compte tenu du recours gracieux du 18 novembre 2003, toisé par décision ministérielle confirmative de refus du 5 février 2004, il est recevable ;
Considérant qu’au fond, il est constant que Monsieur … est ressortissant sénégalais et se trouvait être, au jour de la prise de décision déférée, dans le lien du mariage avec une ressortissante luxembourgeoise ;
Considérant que sur la toile de fond du droit communautaire, dont notamment l’article 39 CE et le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 précité, la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère dispose en son article 26 qu’« aucun travailleur étranger ne pourra être occupé sur le territoire du Grand-Duché sans permis de travail » tout en retenant à travers son article 28 que « le permis de travail prévu à l’article 26 n’est pas requis pour les travailleurs ressortissants des pays membres de l’Union européenne et des pays parties à l’Accord sur l’Espace économique européen » ;
Que d’après l’article 27 de ladite loi modifiée du 28 mars 1972 « l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés au travailleur étranger pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi (…)» ;
Considérant qu’à partir de l’article 1er de la loi modifiée du 28 mars 1972 il est patent qu’elle ne concerne que les étrangers y visés, à savoir toute personne qui ne rapporte pas la preuve qu’elle possède la nationalité luxembourgeoise ;
Considérant que sous cet aspect le ressortissant luxembourgeois n’est pas visé par la priorité à l’embauche confirmée à travers les articles 26 et 28 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée dans le chef des ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen, laquelle s’analyse sur le fondement de l’article 1er du règlement CEE 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 précité, texte communautaire se positionnant par référence aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur régissant l’emploi des travailleurs nationaux de l’Etat concerné, tandis que l’article 10 (1) du règlement grand-
ducal modifié du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, tout en se référant à la même norme communautaire, dispose « compte tenu de la priorité à l’embauche dont bénéficient les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne et des Etats parties à l’accord sur l’Espace Economique Européen, conformément à l’article 1er du règlement CEE 1612/68 concernant la libre circulation des travailleurs » ;
Considérant que se situant en deçà, partant en dehors de la priorité à l’embauche basée sur le droit communautaire, le droit du national d’accéder au marché du travail dans son Etat de résidence, dont il est le ressortissant, est à sa base tiré du seul droit national applicable, étant entendu que d’après les dispositions de l’article 11 (4) de la Constitution, s’appliquant dans un premier stade à ceux qui, d’après l’article 9 précédent, ont la qualité de Luxembourgeois, « l’Etat garantit le droit au travail et assure à chaque citoyen l’exercice de ce droit » ;
Considérant que contrairement aux droits belge et français en la matière, le droit national luxembourgeois ne comporte pas de disposition légale ou réglementaire conférant expressément au conjoint d’un Luxembourgeois le droit d’accéder à une activité salariée sans qu’un permis de travail ne soit exigé dans son chef, à l’instar du national ou du ressortissant d’un Etat membre de l’Union Européenne, voire de l’Espace Economique Européen bénéficiant d’une priorité à l’embauche (trib. adm. 13 mai 2002, n° 14245 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Travail, n°s 68 et 69, p. 626) ;
Considérant que la partie demanderesse s’empare d’une réponse conjointe fournie par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi à la question parlementaire n° 2247 du 3 juillet 2003 suivant laquelle notamment dans l’hypothèse d’un ressortissant non-communautaire, conjoint d’un citoyen luxembourgeois, le ressortissant non-communautaire relevant d’un Etat tiers, non-membre de l’Union européenne « est en principe dispensé du permis de travail pour pouvoir accéder au marché du travail » ;
Considérant que le Gouvernement, pris dans son ensemble, ou chaque ministre pris individuellement, dans le cadre de son champ de compétence, tel qu’il est défini par la législation en vigueur, peuvent adopter des directives internes pour se donner des lignes de conduite en fixant notamment des procédures ou critères suivant lesquels certaines affaires qui leur sont soumises ou qui relèvent de leur domaine de compétence doivent être traitées notamment par les fonctionnaires qui se trouvent sous leurs ordres ;
Que toutefois, de telles directives doivent obligatoirement se situer dans le cadre des dispositions légales et réglementaires applicables et elles ne peuvent en aucun cas comprendre des règles allant au-delà de ce qui est expressément prévu par la loi ou un règlement grand-ducal d’application de celle-ci, sous peine pour le Gouvernement ou le ou les ministres ainsi visés, d’excéder leurs pouvoirs et d’empiéter sur une compétence réservée soit au pouvoir législatif, soit au pouvoir réglementaire tel que déterminé par l’article 36 de la Constitution ;
Que toute directive qui va au-delà de la fixation de lignes de conduite à l’administration dans le cadre d’une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles, voire déroger à des règles existantes est anti-constitutionnelle (trib. adm. 18 décembre 2002, n° 15126 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Lois et règlements, n° 39, page 437) ;
Considérant que les lignes de conduite d’une politique relevant du champ de compétences de leur département ministériel exposées par un ou plusieurs ministres dans le cadre d’une réponse à une question parlementaire, relèvent par essence de la définition de directives internes au Gouvernement, étant donné qu’une réponse gouvernementale à une question parlementaire consiste par définition en un compte-rendu des lignes directrices de la politique gouvernementale face au pouvoir législatif exerçant son contrôle constitutionnel, lequel, de son côté, porte à la base sur la conformité à la Constitution et la légalité de la démarche mise en avant par le ou les ministres concernés ;
Considérant qu’en l’état actuel de la législation applicable, aucune dispense de permis de travail ne saurait être, même en principe, accordée à un ressortissant non-
communautaire, conjoint d’un citoyen luxembourgeois, de sorte que la directive ainsi posée par les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi se trouve être contraire à la loi sous cet aspect, en ce qu’elle retient la dispense de principe d’un permis de travail dans l’hypothèse sous revue ;
Considérant qu’en raison du principe que l’autorité administrative est tenue de respecter les règles qu’elle s’est elle-même imposées, (tu patere legem quam ipse fecisti) dans les limites de leur constitutionnalité et de leur légalité, la prise de position ministérielle en question, ayant été portée à la connaissance de tous à travers la réponse à la question parlementaire formulée et contenant les lignes directrices de la politique gouvernementale en rapport avec l’objet de la question parlementaire posée, doit être entrevue de manière à sortir ses effets compte tenu de la démarche ministérielle proposée, dans les limites des cadres constitutionnel, légaux et réglementaires existants ;
Considérant que le principe de la confiance légitime invoqué par le demandeur ne saurait porter à conséquence en l’espèce étant donné que cette confiance se rapportant à la directive ministérielle dégagée, elle ne saurait s’imposer contra legem, la directive elle-
même devant se mouvoir dans le cadre des dispositions constitutionnelles, légales et réglementaires existantes ;
Considérant qu’aux termes de l’article 27 de la loi modifiée du 28 mars 1972, précitée, l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés aux travailleurs étrangers pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution et à l’organisation du marché de l’emploi, cette disposition légale laissant ouverte la faculté du ministre, en vue de l’octroi d’un permis de travail, de tenir compte de motifs notamment d’ordre humanitaire, sinon d’équité, telle la situation du demandeur de permis de travail non-communautaire conjoint d’un ressortissant luxembourgeois, sous condition que les exigences constitutionnelles légales et réglementaires soient remplies parallèlement (cf. trib. adm. 31 mars 2003, n° 14245a du rôle, confirmé par Cour adm.
10 juillet 2003, n° 16404C du rôle, non encore publiés, disponibles sur internet) ;
Considérant qu’à travers la décision ministérielle déférée les motifs de refus ont été tirés 1) du fait que vingt-cinq surveillants/chefs d’équipe étaient inscrits comme demandeurs d’emploi au bureau de placement de l’administration de l’Emploi, 2) de la priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen, 3) du poste de travail non déclaré vacant par l’employeur et enfin 4) d’une occupation irrégulière depuis le 10 juin 2003 ;
Considérant qu’au regard de la directive bi-ministérielle ci-avant dégagée, les motifs invoqués en premier, deuxième et quatrième lieux ne sont point susceptibles de porter à conséquence face aux pouvoirs ministériels auto-canalisés en ce sens qu’en principe un permis de travail est à accorder aux travailleurs non-communautaires, conjoints de ressortissants luxembourgeois ;
Considérant que le motif tiré du poste de travail non déclaré par l’employeur n’a pas été autrement énervé en fait par le demandeur, ni son mal-fondé en fait ne résulterait-
il des pièces actuellement versées au dossier ;
Considérant que l’article 10 (1) du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, dans la teneur lui conférée par le règlement grand-ducal du 29 avril 1999, dispose dans son deuxième alinéa que « la non-déclaration formelle et explicite de la vacance de poste à l’administration de l’emploi, conformément à l’article 9 paragraphe (2) de la loi modifiée du 21 février 1976 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’administration de l’emploi et portant création d’une commission nationale de l’emploi, constitue un motif valable et suffisant de refus du permis de travail ».
Considérant qu’en présence des termes clairs et précis employés par l’article 10 (1) du règlement grand-ducal modifié du 12 juin 1972 prérelaté, la déclaration de la vacance de poste incombant à l’employeur doit être formelle et explicite ;
Considérant que l’existence de pareille déclaration n’est point vérifiée en fait en l’espèce ;
Considérant que d’un autre côté la non-déclaration formelle et explicite de la vacance de poste à l’administration de l’Emploi constitue, d’après le texte réglementaire sous revue, un motif valable et suffisant de refus du permis de travail, de sorte que face au caractère non seulement clair et précis mais encore automatique de la disposition réglementaire en question, la directive bi-ministérielle ne saurait être de nature à fonder dans le chef du demandeur la délivrance d’un permis de travail au-delà du non-
accomplissement constant en cause de la déclaration formelle et explicite de la vacance du poste concerné à l’administration de l’Emploi ;
Considérant que force est dès lors au tribunal de retenir que la décision ministérielle de refus déférée se justifie en raison du motif de refus tiré de la non-
déclaration formelle et explicite par l’employeur de la vacance de poste dont il s’agit à l’administration de l’Emploi ;
Que le recours laisse dès lors d’être fondé en l’état ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute ;
condamne le demandeur aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 10 novembre 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 7
