Tribunal administratif N° 17932 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 20 avril 2004 Audience publique du 27 septembre 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre un arrêté grand-ducal en matière de promotion
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17932 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 avril 2004, par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, premier commissaire principal affecté au service de police judiciaire, demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’un arrêté grand-ducal du 6 février 2004 portant refus de sa demande de nomination au grade P10 de commissaire divisionnaire adjoint de la police avec effet à partir du 1er novembre 2002 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 mai 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 juin 2004 par Maître Jean KAUFFMAN au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 juillet 2004 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté grand-ducal déféré ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean KAUFFMAN et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 septembre 2004 ;
Considérant que par courrier du 23 octobre 2002 Monsieur …, premier commissaire principal affecté au service de police judiciaire de la police grand-ducale, s’est adressé par la voie hiérarchique au ministre de l’Intérieur en sollicitant l’avancement au grade de commissaire divisionnaire adjoint en ces termes :
« Au 1er novembre 2002, le soussigné a trois ans d’ancienneté dans le grade P9 de premier commissaire principal (h.c.) et six ans d’ancienneté à partir de sa nomination définitive qui remonte au 1er novembre 1996. Conformément à l’alinéa 4 de l’article 12 de la loi modifiée du 28 mars 1986 sur les conditions d’harmonisation et les modalités d’avancement dans les différentes carrières dans les administrations et services de l’Etat, l’avancement dans le grade P10 de commissaire divisionnaire adjoint se fait après six années de grade à partir de la première nomination. Par conséquent, je vous demanderais, en application de la disposition précédente, de bien vouloir aviser favorablement ma promotion dans le grade P10 avec effet au 1er novembre 2002.
Je vous prie d’agréer,… » ;
Que cette demande a été avisée favorablement le 23 octobre 2002 par Monsieur …, chef de la section d’analyse criminelle et financière du service de police judiciaire dont relève le demandeur et continuée par la voie hiérarchique au ministre de l’Intérieur, lequel, par décision du 13 novembre 2002 portée à la connaissance du demandeur le 15 suivant, a refusé d’y faire droit en ces termes :
« …les conditions d’avancement des anciens membres de la carrière des commissaires-enquêteurs sont régies par les dispositions transitoires de l’article 98 de la loi modifiée du 31 mai 1999 sur la Police et l’Inspection Générale de la Police.
Il en résulte notamment que Monsieur … est placé hors cadre dans le cadre supérieur policier. Suivant l’article 26 de la loi précitée, le fonctionnaire placé hors cadre avance au moment où son collègue du cadre policier de rang égal ou immédiatement inférieur obtient une promotion.
Or, le fonctionnaire du cadre supérieur policier à qui est rattaché Monsieur … n’est pas dans les conditions pour obtenir une nomination dans le grade P10 avec effet au 1er novembre 2002, de sorte qu’il ne m’est pas donné de réserver une suite favorable à la requête du réclamant.
La présente décision est susceptible d’un recours en annulation devant le Tribunal Administratif à introduire par ministère d’avocat dans le délai de trois mois à partir de la notification de la présente» ;
Que sur recours gracieux introduit par le mandataire de Monsieur … en date du 11 février 2003 nouvellement communiqué le 13 suivant, le ministre de l’Intérieur, par décision du 26 février 2003 portée à la connaissance du mandataire du demandeur le 5 mars 2003, a pris position comme suit :
« Veuillez noter que les modalités d’avancement inhérentes à la carrière de Monsieur … sont régies par les dispositions transitoires de l’article 98 de la loi modifiée du 31 mai 1999 sur la Police et l’Inspection Générale de la Police. Sur base du paragraphe 5 de l’article 98 précité, un avancement en traitement correspondant au grade P10 lui a été versé à partir du mois de novembre 2002, l’intéressé ayant à partir de cette date à son actif six ans de bons et loyaux services depuis sa nomination définitive.
L’article 12 de la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d’avancement dans les différentes carrières des administrations et services de l’Etat ne lui étant pas applicable, Monsieur … n’était pas dans les conditions pour obtenir une promotion au grade P10 avec effet au 1er novembre 2002.
La présente décision est susceptible d’un recours en annulation devant le Tribunal Administratif à introduire par ministère d’avocat dans le délai de trois mois à partir de la notification de la présente. » Que par requête déposée en date du 26 mai 2003 (n° 16460 du rôle), Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des deux décisions ministérielles des 13 novembre 2002 et 26 février 2003 précitées ;
Que par jugement non appelé du 26 janvier 2004, le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation, tout en déclarant le recours en annulation recevable et fondé, pour annuler les décisions ministérielles déférées à l’époque en raison de l’incompétence de l’autorité ayant statué tout en renvoyant l’affaire devant le ministre de l’Intérieur en vue de la transmission utile du dossier au Grand-Duc ;
Que par arrêté grand-ducal du 6 février 2004 « la demande de nomination du premier commissaire principal hors cadre de police … au grade de commissaire divisionnaire adjoint de la Police est rejetée » ;
Considérant que c’est contre cet arrêté grand-ducal que Monsieur … a fait introduire en date du 20 avril 2004 un recours tendant à son annulation, sinon à sa réformation ;
Considérant que bien que le recours en réformation n’ait été formulé en l’espèce qu’à titre subsidiaire, le tribunal est néanmoins amené à porter son analyse d’abord sur lui, au regard de la nécessité préalable de délimiter sa compétence d’attribution en la matière ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré porte sur le seul refus de promotion prononcé dans le chef du demandeur, de sorte que du fait qu’aucune disposition légale ne prévoit un recours de pleine juridiction en cette matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire (cf. trib. adm. 29 octobre 1998, n° 10684 du rôle, confirmé par Cour adm. 25 février 1999, N° 11015C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Fonction Publique n° 29, p. 260 et autres décisions y citées) ;
Considérant que le recours principal en annulation ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’au fond le demandeur estime que la décision de refus déférée, s’appuyant sur les dispositions transitoires de l’article 98 de la loi modifiée du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection générale de la police serait critiquable à un triple titre ;
Qu’en premier lieu il aurait appartenu à l’autorité de nomination de faire application des dispositions de droit commun prévues par l’article 12 de la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d’avancement, règles reprises à l’article 83 de la loi modifiée du 31 mai 1999 précitée ;
Que ces dispositions légales de droit commun seraient à appliquer ensemble celles de l’article 5 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, désignée ci-après par « le statut général » fixant le droit commun en matière de promotion et d’avancement ;
Que le demandeur de faire valoir que la règle serait celle que tout fonctionnaire aurait droit aux avancements et que ceux-ci sauraient uniquement être mis en cause par le comportement professionnel défaillant du postulant concerné ;
Que dès lors en refusant d’appliquer l’article 12 de la loi modifiée du 28 mars 1986, la décision déférée aurait également implicitement, mais nécessairement écarté les principes généraux de l’article 5 du statut général et aurait de la sorte ignoré les dispositions de droit commun applicables en la matière ;
Qu’en second lieu, ce serait à tort que la décision déférée ferait application de l’article 26 de la loi modifiée du 31 mai 1999 précitée pour faire échec à la demande de promotion du demandeur ;
Que les membres du cadre supérieur de la police issus de l’ancienne carrière du commissaire-enquêteur seraient placés hors cadre non pas sur base dudit article 26, inapplicable en l’espèce suivant le demandeur, mais sur base de l’article 98, 1° de la loi modifiée du 31 mai 1999 précitée ;
Que la règle d’avancement développée par l’article 26 en question constituerait une exception par rapport au droit commun prévu par l’article 12, alinéa 4 de la loi modifiée du 26 mars 1986 précitée et devrait partant être limitativement appliquée ;
Que si l’article 26 en question devait être applicable, ce que le demandeur ne pense pas, il y aurait lieu de noter qu’il renvoie à l’avancement suivant l’ancienneté et se rapporterait dès lors encore à l’article 5 du statut général, d’une part, et à l’article 12 alinéa 4 de la loi modifiée du 28 mars 1986 précitée, d’autre part, soit au régime de droit commun réglant la question de l’avancement ;
Qu’à supposer toujours applicables les dispositions de l’article 26 dont s’agit, ces dernières devraient être interprétées en ce sens que le mécanisme de la mise hors cadre d’un fonctionnaire a vocation à favoriser l’avancement plutôt que de le restreindre ;
Qu’en troisième lieu et toujours à supposer d’application l’article 26 contrairement aux estimations du demandeur, l’arrêté grand-ducal déféré aurait fait une application erronée de l’article 98 de la loi modifiée du 31 mai 1999 précitée et plus particulièrement du bout de phrase « au moment où leur collègue du cadre policier au rang égal ou immédiatement inférieur obtient une promotion », en ce que la disposition de l’article 98 ainsi appliquée violerait doublement l’article 10bis de la Constitution prévoyant que les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ;
Que d’un côté un corps de fonctionnaires bien déterminé, celui des anciens commissaires-enquêteurs, serait moins bien traité que les autres fonctionnaires assujettis à la même loi et bénéficiant des dispositions favorables de son article 83, tandis que d’un autre côté l’application des dispositions de l’article 26 aux anciens commissaires-
enquêteurs aurait pour effet de les faire avancer à des rythmes différents, ce d’autant plus qu’ils font encore partie du cadre ouvert ;
Qu’il y aurait ainsi d’une part discrimination entre les membres du cadre supérieur de la police issus de l’ancienne carrière des commissaires-enquêteurs et les nouveaux qui sont entrés en fonctions après l’entrée en vigueur de la loi du 31 mai 1999 et, d’autre part, discrimination des anciens commissaires-enquêteurs entre eux ;
Que d’après les principes retenus par la Cour Constitutionnelle, les critères justifiant une inégalité de traitement ne seraient pas vérifiés en l’occurrence, le demandeur se réservant le droit de formuler en temps utile une question préjudicielle susceptible d’être soumise à l’appréciation de la Cour Constitutionnelle ;
Qu’en termes de réplique, le demandeur de faire encore valoir qu’en portant modification de la prédite loi du 28 mars 1986, l’article 83 de la loi modifiée du 31 mai 1999 aurait réglementé le droit commun en matière d’avancement, à l’exclusion de toute autre disposition, de sorte que ce serait vainement que l’Etat renverrait à l’article 98 de la même loi du 31 mai 1999, lequel ne serait qu’une disposition transitoire, non susceptible de tenir le droit commun en échec ;
Que le rattachement du demandeur à un autre membre de son corps ne résulterait pour le surplus d’aucune disposition légale ou réglementaire, serait purement et simplement artificiel et ne saurait se déduire de la seule circonstance que le demandeur se trouve placé hors cadre ;
Que l’article 98 de la loi modifiée du 31 mai 1999 invoqué par l’Etat à la base de l’arrêté déféré, ne traiterait que de la seule question de l’avancement en traitement et n’aurait qu’une valeur simplement supplétive, de sorte que la question litigieuse en l’espèce, celle de l’avancement en grade, relèverait du droit commun ;
Que la discrimination invoquée par le demandeur résiderait précisément dans le fait que pour lui et d’autres collègues logés à la même enseigne l’avancement en grade se ferait sur base de règles non compatibles avec le droit commun, tandis que ce dernier jouerait pour tous les membres du corps de la police grand-ducale non directement visés par les règles transitoires de l’article 98 en question ;
Que d’après le demandeur la modification législative ayant abouti à l’institution du paragraphe 5 de l’article 98 en question aurait eu pour unique vocation de régler le cas des anciens commissaires-enquêteurs ne pouvant pas accéder à un cadre fermé devenu complet ;
Que c’est ainsi que le paragraphe 5 de l’article 98 en question ne prévoirait qu’un avancement en traitement, de sorte qu’il serait inexact de prétendre que cette disposition fut introduite dans le texte pour éviter aux anciens commissaires-enquêteurs des répercussions négatives d’un rattachement hypothétique à un ancien officier ;
Qu’il serait encore inexact de prétendre que le demandeur et les officiers logés à la même enseigne ne seraient pas lésés vis-à -vis des nouveaux membres du cadre supérieur de la police du fait qu’ils bénéficient désormais, à tous les échelons, d’un avancement en traitement, étant donné que compte tenu du caractère spécifique du statut de la police il existerait une différence considérable entre un avancement en traitement et un avancement en grade ;
Considérant que c’est à travers l’article 55 de la loi du 22 décembre 2000 concernant le budget des recettes et dépenses de l’Etat pour l’exercice 2001 que l’article 98, paragraphe 5 de la loi du 31 mai 1999 précitée a été complété avec effet au 1er janvier 2000 par la disposition suivante « Si après trois ans de bons et loyaux services depuis leur nomination définitive, les fonctionnaires de l’ancienne carrière du commissaire-
enquêteur n’ont pas atteint le grade P9, ils bénéficient d’un avancement en traitement correspondant à ce grade. Si, après six ans de bons et loyaux services depuis leur nomination définitive, les fonctionnaires de l’ancienne carrière du commissaire-
enquêteur n’ont pas atteint le grade P10, ils bénéficient d’un avancement en traitement correspondant à ce grade » ;
Considérant que l’article en question émane d’un amendement gouvernemental motivé comme suit : « L’amendement se justifie par les problèmes d’avancement qui se situent au niveau du cadre supérieur de police par l’effet combiné des articles 94 et 98 de la loi du 31 mai 1999 sur la Police et l’Inspection générale de Police.
D’abord les anciens commissaires-enquêteurs du Service de Police Judiciaire seraient lésés dans l’évolution de leur carrière professionnelle au regard du fait que l’article 98 de la loi du 31 mai 1999 ci-avant les place d’office hors cadre dans le cadre supérieur policier nouvellement créé.
Le placement hors cadre engendrerait ainsi un avancement plus lent que celui prévu à l’article 12 sub 4. de la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d’avancement dans les différentes carrières des administrations et services de l’Etat, étant donné que les anciens officiers de gendarmerie et de police, auxquels ils sont rattachés, n’avancent, suivant l’article 94 de la loi du 31 mai 1999 précitée, au grade de premier commissaire principal, de commissaire divisionnaire adjoint et de commissaire divisionnaire qu’après six, neuf, respectivement dix ans de service depuis leur nomination définitive comme officier de gendarmerie (doc. parl.
47004, Amendements gouvernementaux, n° 23, page 20) » ;
Considérant que la partie demanderesse ne critique pas autrement la façon opérée par le législateur de compléter l’article 98, paragraphe 5 à travers une disposition de la loi budgétaire ;
Considérant qu’il découle à la fois de la ratio legis ainsi que de la nature spéciale et transitoire de la disposition conférée à l’article 98 paragraphe 5 en question que celle-
ci, en vertu du principe specialia generalibus derogant, est appelé à tenir en échec des dispositions de droit commun invoquées par la partie demanderesse, plus particulièrement l’article 12 de la loi modifiée du 28 mars 1986 précitée, ainsi que l’article 94 de la loi modifiée du 31 mai 1999 également précitée, telle que cette conclusion résulte par ailleurs sans ambiguïté du commentaire de l’amendement gouvernemental prérelaté ayant abouti à l’article 98, paragraphe 5 actuellement en vigueur avec effet depuis le premier janvier 2000, date d’entrée en vigueur de la loi du 31 mai 1999 ayant opéré la fusion entre les corps de police et de gendarmerie ;
Considérant que d’après l’article 98, paragraphe 1 de ladite loi modifiée du 31 mai 1999 « les … commissaires enquêteurs sont intégrés dans le cadre supérieur de la police … . Ils sont placés hors cadre » ;
Considérant que les parties convergent pour admettre le placement hors cadre du demandeur et son raccrochement à l’agent … dont la promotion au grade P10 n’interviendra qu’avec effet au 1er août 2005 suivant les dernières conclusions, concordantes, des parties ;
Considérant que s’il est vrai que l’article 98 paragraphe 5 complété ne traite directement que de l’avancement en traitement en tant que correctif prévu dès l’entrée en vigueur de la loi du 31 mai 1999 en faveur des fonctionnaires de l’ancienne carrière du commissaire-enquêteur, qui, après six ans de bons et loyaux services depuis la nomination définitive n’ont pas atteint le grade P10, il n’en reste pas moins qu’au vu justement de l’hypothèse ainsi posée le texte en question vise directement le cas de non-
avancement au grade P10 dans le délai de droit commun de six ans et couvre dès lors la question de l’avancement en grade, laquelle elle-même est encore conditionnée, pour le cas d’un fonctionnaire placé hors cadre, par l’avancement du fonctionnaire auquel il est raccroché ;
Considérant qu’il suit des développements qui précèdent que le recours n’est point fondé en ses premier et second volets proposés ;
Considérant que sous son troisième volet le demandeur conclut à une inégalité de traitement contraire à l’article 10bis de la Constitution, tant en ce qui concerne les anciens commissaires-enquêteurs entre eux qu’en ce qui les concerne par rapport aux autres membres du corps de la police ;
Considérant que dans la mesure où tous les anciens commissaires-enquêteurs sont placés hors cadre, de même que les commissaires-enquêteurs stagiaires en vertu des dispositions de l’article 98 paragraphe1 de la loi modifiée du 31 mai 1999, aucune inégalité de traitement ne saurait être dégagée à un niveau interne entre eux ;
Considérant que si à travers les dispositions des points 1 et 5 de l’article 98 en question les anciens commissaires-enquêteurs se trouvent, concernant notamment l’avancement au grade P10, soumis à des conditions d’avancement en grade différentes de celles de leurs autres collègues du corps de la police grand-ducale, cette inégalité de traitement apparente n’apparaît cependant pas comme étant prohibée par l’article 10bis de la Constitution ;
Considérant qu’il est constant que le demandeur n’a pas formulé de question préjudicielle à poser à la Cour Constitutionnelle, encore qu’il se soit réservé le droit afférent ;
Considérant que le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but (Cour Constitutionnelle, arrêt 9/00 du 5 mai 2000, Mémorial A 40 du 30 mai 2000, page 948) ;
Considérant que la loi modifiée du 31 mai 1999 ayant porté fusion des corps de la police et de la gendarmerie, en ce qu’elle suit en l’occurrence un objectif d’étalement raisonnable des carrières, sans engorgement inadéquat de celles-ci, tout en prévoyant à titre de correctif plus spécifiquement pour l’ensemble des anciens commissaires-
enquêteurs des avancements en traitement dans l’hypothèse précise d’un avancement en grade postposé en raison de la mise hors cadre, par rapport à celui qui aurait pu avoir lieu suivant le droit commun, répond in globo aux conditions précitées justifiant une inégalité de traitement d’une catégorie de personnes sur base des critères précités dégagés par la Cour Constitutionnelle, sans qu’il n’y ait lieu pour le tribunal de saisir d’office la juridiction d’une question préjudicielle afférente ;
Que le recours laisse dès lors encore d’être fondé sous son troisième volet ;
Considérant que le recours n’étant fondé en aucun de ses moyens, le demandeur est à en débouter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute ;
condamne le demandeur aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 27 septembre 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
