Tribunal administratif N° 17812 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 mars 2004 Audience publique du 22 septembre 2004 Recours formé par Madame …, … contre deux actes du ministre de l’Intérieur en matière d’employé de l’Etat
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17812 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 mars 2004 par Maître Patrick GOERGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, employée de l’Etat, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation des actes du ministre de l’Intérieur des 6 mars et 15 mai 2003 portant en substance qu’aux termes de son diplôme de technicien elle ne serait pas admissible à la carrière D des employés de l’Etat ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 mai 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 juin 2004 par Maître Patrick GOERGEN au nom de Madame … ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les actes ministériels déférés ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Patrick GOERGEN et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 septembre 2004.
Considérant que Madame … est détentrice du diplôme de technicien administratif et commercial (session 1999) ;
Que suivant contrat d’engagement contresigné par le ministre de l’Intérieur du 20 mars 2002, Madame … a été engagée en tant qu’employée de l’Etat pour une période indéterminée, à tâche complète (40 heures/semaine) en qualité d’employée de bureau auprès de la Direction du service de police judiciaire de la police grand-ducale avec effet à partir du 1er avril 2002 en exécution de la décision du Gouvernement en conseil du 8 février 2002 (CER/D/35/2002) valable à partir du 01.02.2002 (remplacement CER/C/496/2000) ;
Que suivant arrêté de la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère du 23 mai 2002, l’indemnité de Madame … à partir du 1er avril 2002 a été fixée en exécution du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000, fixant le régime des indemnités des employés occupés dans les administrations et services de l’Etat comme relevant de la carrière C, grade 4 ;
Que par courrier du 21 novembre 2002, Madame … s’est adressée à la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports pour s’enquérir sur la question de savoir si son diplôme de technicien administratif et commercial était équivalent au certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires, sinon au certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires techniques, la demanderesse se disant « désireuse de postuler auprès de l’Etat luxembourgeois un emploi de cette carrière » ;
Que la ministre de répondre par l’affirmative dans le sens d’une équivalence suivant courrier du 23 décembre 2002 en fondant sa réponse sur les dispositions de l’article 23 de la loi modifiée du 4 septembre 1990 portant réforme de l’enseignement secondaire technique et de la formation professionnelle continue ;
Que par courrier du 20 janvier 2003, Madame … s’est adressée au directeur du service de police judiciaire (SPJ) en formulant une demande d’engagement pour un poste administratif de la carrière D au sein du SPJ en ces termes notamment : « à l’heure actuelle, j’ai un contrat à durée indéterminée, carrière’ C’ et je suis affectée au Service de Police des Etrangers et des Jeux. En vue de l’ouverture de nouveaux postes je veux bien vous soumettre ma demande pour un poste administratif carrière ’ D’ prévu au sein du Service de Police Judiciaire … » Que cette demande a été renouvelée par courrier du 20 février 2003 adressé au même directeur avec l’ajout « étant donné que de nouveaux postes sont vacants, je me permets de vous soumettre ma candidature pour un de ces postes administratifs de la carrière ‘D’ et ce à partir du 1er mars 2003. Dès lors, je renoncerai au poste de carrière ‘C’ au moment de la signature pour ledit emploi » ;
Que par courrier du 6 mars 2003, émanant du ministre de l’Intérieur, la demande précitée a été pourvue du brevi manu suivant « Renvoyé à Monsieur le Directeur Général de la Police avec l’information que le diplôme de technicien n’est pas reconnu équivalent au diplôme de fin d’études secondaires par l’Administration du Personnel de l’Etat pour accéder à la carrière « D » des employés de l’Etat » et continuée ainsi à Madame … ;
Que suivant courrier du 10 mars 2003, Madame … s’est adressée à la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en ces termes :
« Madame la Ministre, Me référant à ma demande d’engagement au poste administratif carrière ‘D’ à la Police Grand-Ducale, au sein du Service de la Police Judiciaire – Section Police des Etrangers et des Jeux du 20 février 2003, je vous demande de bien vouloir me communiquer par écrit tous les points concernant les raisons négatives me refusant l’obtention d’un tel engagement.
En annexe vous trouverez une copie de la lettre, émanant du Ministère de l’Education Nationale et de la Formation Professionnelle, confirmant l’équivalence avec le diplôme de fin d’études secondaires.
Veuillez agréer, Madame la Ministre, l’expression de mes sentiments très distingués. » ;
Le 14 mars 2003 l’intéressée a derechef contacté la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports en y faisant notamment valoir que : « le mois dernier, j’ai signé un contrat de travail à durée indéterminée dans la carrière ‘D’ auprès de la Police Grand-Ducale, Service de Police Judiciaire, Section des Etrangers et des Jeux prenant effet au 1er mars 2003. Le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a refusé de contresigner ce contrat avec la motivation que mon diplôme de technicien – division administrative et commerciale ne confère pas les mêmes droits que le diplôme de fin d’études secondaires.
Pouvez vous m’expliquer cette contradiction concernant l’équivalence du diplôme du technicien – division administrative et commerciale entre les différents Ministères ? Dans l’espoir que vous pourrez m’aider dans cette situation plus que précaire » ;
Que la ministre d’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports de prendre position par courrier du 7 avril 2003 en réitérant sa prise de position précitée du 23 décembre 2002 tout en ajoutant : « en ce qui concerne l’interprétation de la loi par le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative, je vous prie de bien vouloir vous adresser au ministère en question » ;
Qu’en date du 2 mai 2003 le directeur de l’Administration du personnel d’Etat a fait parvenir son avis à sa ministre de tutelle, suite à une demande d’avis afférente du 26 mars 2003 relativement au « reclassement de Madame … » ainsi désigné en y exposant son argumentaire en vue du maintien dans la carrière C des employés de l’Etat titulaires d’un diplôme de technicien, pour conclure que pour les motifs évoqués il n’était pas en mesure de réserver une suite favorable à la demande de l’intéressée ;
Que cet avis a été transféré au ministre de l’Intérieur en date du 7 mai 2003 par la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère avec ralliement du signataire ;
Que le même avis, ensemble son transmis, a été notifié à Madame … en date du 21 mai 2003 ;
Que par courrier du mandataire de Madame … du 2 juin 2003, la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a été saisie en ces termes : « ma mandante me remet copie de l’avis de la Direction de l’Administration du personnel de l’Etat du 2 mai 2003 par lequel l’administration du personnel de l’Etat a refusé le classement de ma mandante dans la carrière D.
Il est constant que suivant l’article 23 de la loi modifiée du 4 septembre 1990 portant réforme de l’enseignement secondaire et de la formation professionnelle, modifiée par la loi du 12 février 1999 concernant la mise en œuvre du plan d’action national en faveur de l’emploi, le diplôme de technicien confère les mêmes droits que le diplôme de fin d’études secondaires en vue de l’accès à des professions réglementées et de l’admission aux emplois du secteur public.
Dans ces circonstances, je vous prie de revoir la position de votre ministère et d’accorder à ma mandante le classement dans la carrière D.
Au cas où vous persistez dans votre décision de refus, je vous prie de me faire parvenir une décision susceptible de recours » ;
Que ce dernier courrier d’avocat a été rencontré par un courrier de la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, du 19 juin 2003 libellé comme suit :
« Maître, En réponse à votre courrier du 2 juin 2003, j’ai l’honneur de vous faire part des observations suivantes relatives à l’objet sous rubrique.
Par arrêté du 23 mai 2002, le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a classé votre mandante dans la carrière C des employés de l’Etat conformément à l’article 23 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 fixant le régime des indemnités des employés occupés dans les administrations et services de l’Etat.
Dans ce contexte, il y a lieu de relever que Mademoiselle … a été engagée sur un poste civil de la carrière C auprès de la Police Grand-Ducale conformément à la décision du Gouvernement en conseil du 8 février 2002 prise sur avis (CER/C/496/2000) de la Commission d’Economies et de Rationalisation du 4 février 2002. Je vous prie de noter à ce titre que l’article 22 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 fixant le régime des indemnités des employés occupés dans les administrations et services de l’Etat dispose que « l’employé n’est admis à une carrière déterminée que si la condition d’études et celle de l’emploi correspondant sont remplies conjointement,… ». La question de savoir si le diplôme de votre mandante lui permettrait un classement dans une carrière supérieure à la carrière C n’est dès lors pas relevante dans la mesure où il est parfaitement possible d’accéder à une carrière inférieure tout en ayant des qualifications supérieures.
Par conséquent, je ne saurai faire droit à la demande de reclassement de Mademoiselle ….
Enfin, à toutes fins utiles, je vous prie de noter que votre mandante dispose d’un recours contre la présente décision à exercer par ministère d’avocat à la Cour dans un délai de trois mois devant le Tribunal administratif.
Veuillez agréer, Maître,… » Que par courrier du 11 juillet 2003 le mandataire de Madame … a déclaré interjeter recours gracieux contre la prédite « décision » du 19 juin 2003 ;
Qu’en date du 29 juillet 2003 la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, toujours sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, a déclaré confirmer, sans autre élément de motivation supplémentaire, sa décision du 19 juin 2003 prérelatée ;
Que par requête déposée en date du 3 octobre 2003, Madame … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation des décisions ainsi désignées de la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative précitées des 19 juin et 29 juillet 2003 ;
Que par jugement du 4 février 2004 le tribunal, dans le cadre du recours en réformation, a annulé les actes ministériels des 19 juin et 29 juillet 2003 précités pour renvoyer l’affaire devant le ministre de l’Intérieur, à l’époque compétent en la matière, aux fins de statuer sur le recours précontentieux par elle formulé, tout en condamnant l’Etat à payer à la demanderesse l’indemnité de procédure de l’ordre de 750 € ;
Que le jugement du 4 février 2004 a été confirmé dans toute sa teneur par arrêt de la Cour administrative du 11 août 2004 (n° 17671C du rôle) ;
Considérant que par requête déposée en date du 25 mars 2004, Madame … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation des actes du ministre de l’Intérieur précités des 6 mars et 15 mai 2003 en sollicitant sa nomination à l’un des postes vacant auprès du service de police judiciaire dans la carrière D des employés de l’Etat ;
Considérant qu’il se dégage des jugement du 4 février 2004 et arrêt du 11 août 2004 précités, que la démarche de Madame … ne consiste point à mettre en cause son placement initial dans la carrière C relatif à l’emploi public qu’elle a revêtu à partir du 1er avril 2002, mais à critiquer le non-accès à l’un des postes par elle sollicités, devenus vacants au printemps 2003 dans la carrière D de l’employé de l’Etat auprès du service de la police judiciaire, alors même qu’un contrat d’emploi avait été établi par l’Etat et signé, du moins en ce qui la concernait ;
Que plus particulièrement la demanderesse critique le motif à la base du refus essuyé consistant dans la non-équivalence ainsi retenue de son diplôme de technicien par rapport au diplôme de fin d’études secondaires ;
Considérant qu’aux termes de l’article 11 de la loi modifiée du 27 janvier 1972 fixant le régime des employés de l’Etat « les contestations résultant du contrat d’emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires sont de la compétence du tribunal administratif statuant comme juge du fond » ;
Considérant que le non-accès définitif à un des postes de la carrière D sollicité, vacant auprès du service de police judiciaire, rentre parmi les contestations résultant du contrat d’emploi non finalisé en l’occurrence ;
Que dès lors le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal ;
Que par voie de conséquence le recours en annulation formulé en ordre subsidiaire est irrecevable ;
Considérant qu’en ordre principal l’Etat conclut à l’irrecevabilité du recours au double motif que celui-ci serait tardif et que les communications attaquées du ministre de l’Intérieur des 6 mars et 15 mai 2003 ne seraient point des décisions susceptibles de faire grief, mais constitueraient, la première, une simple information, et, la seconde, une communication priant le directeur général de la police de notifier les documents venant d’un autre département ministériel à la requérante, sans que le ministre de l’Intérieur ne prenne position par rapport au contenu ;
Considérant que le second acte ministériel en date déféré du 15 mai 2003 et émanant du ministre de l’Intérieur, consiste en un « transmis à Monsieur le Directeur général de la police avec prière de notification à l’intéressée » de l’avis précité du directeur de l’administration du personnel de l’Etat du 2 mai 2003, ensemble le transmis du secrétaire d’Etat auprès du ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative portant qu’il s’y ralliait ;
Considérant que l’acte ministériel du 15 mai 2003 en question s’analyse en un simple acte de transmission d’avis émanant d’autres autorités étatiques et ne revêt dès lors aucun caractère décisionnel, ni ne fait grief per se ;
Que c’est dès lors à juste titre que le délégué du Gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours pour absence de décision y contenue par rapport à l’acte du ministre de l’Intérieur du 15 mai 2003 en question ;
Considérant que l’acte du ministre de l’Intérieur du 6 mars 2003, précité, est libellé comme suit : « brm. Renvoyé à Monsieur le Directeur Général de la Police avec l’information que le diplôme de technicien n’est pas reconnu équivalent au diplôme de fin d’études secondaires par l’Administration du Personnel de l’Etat pour accéder à la carrière « D » des employés de l’Etat » ;
Que cet acte répond à la candidature introduite par Madame … par la voie hiérarchique en date du 20 février 2003 « pour un de ces postes administratifs de la carrière D et ce à partir du 1er mars 2003. Dès lors, je renoncerait au poste de la carrière C « au moment de la signature pour ledit emploi » ;
Considérant que Madame … ayant été destinataire de la décision de refus du 6 mars 2003 et l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes s’appliquant en matière d’employés de l’Etat, aucun délai de recours n’a commencé à courir à défaut d’indication des voies de recours contenue dans l’acte ministériel du 6 mars 2003, décision individuelle déférée ;
Que le moyen de tardiveté est dès lors à écarter ;
Considérant qu’aux termes de l’article 4 de ladite loi modifiée du 27 janvier 1972 précitée « l’engagement est effectué, sur avis du ministre de la Fonction publique, par le ministre qui a dans ses attributions l’administration ou le service dont relèvera l’employé » sous réserve de la fixation de l’indemnité à opérer conformément aux dispositions de l’article 23 de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat, pour laquelle fixation le ministre de la Fonction publique est compétent ;
Considérant que le pouvoir d’engager comporte implicitement, mais nécessairement celui de ne pas engager ;
Qu’il s’ensuit que l’autorité compétente pour l’engagement d’un employé public, en l’occurrence et à l’époque, le ministre de l’Intérieur, actuellement le ministre de la Justice, dans le cas du poste vacant auprès du service de police judiciaire sollicité par Madame …, est également l’autorité compétente pour exprimer utilement le refus d’engager ;
Considérant que si force est au tribunal de retenir que l’acte du ministre de l’Intérieur du 6 mars 2003 portant refus dans le chef de Madame … d’accéder à l’un des postes de la carrière D pour lesquels elle avait posé sa candidature, en raison de la non-
équivalence alléguée de son diplôme de technicien, constitue un refus d’engagement émanant de l’autorité ministérielle compétente à l’époque et s’analyse dès lors en un acte administratif à caractère individuel, décision susceptible de recours, il convient de préciser à partir de l’analyse contenue dans le jugement du 4 février 2004, que suivant la démarche effectuée par la demanderesse un recours gracieux précontentieux a été globalement dégagé en substance, d’après l’objectif poursuivi par Madame …, encore que le ministre de l’Intérieur compétent ne fût pas directement saisi de la sorte, mais la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, ainsi que la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports, intervenues dans l’affaire à leurs niveaux respectifs ;
Considérant que suivant les informations fournies au tribunal ce recours précontentieux n’a point encore été vidé actuellement, en ce qu’il reste pendant devant le ministre actuellement compétent, le ministre de la Justice, étant entendu que d’après l’arrêté grand-ducal du 7 août 2004 portant constitution des ministères, la police grand-
ducale relève dorénavant des compétences du ministre de la Justice ;
Considérant qu’encore que l’issue du litige au fond soit esquissée en raison de la jurisprudence constante citée in fine du jugement confirmé du 4 février 2004 consacrant l’équivalence du diplôme de technicien avec celui de fin d’études secondaires en vue de l’accès à la carrière D des employés de l’Etat, le tribunal n’est pas amené à statuer utilement en l’état, vu le recours précontentieux pendant devant le ministre compétent non encore vidé à l’heure actuelle – l’affaire ayant été pour le surplus renvoyée devant le ministre compétent par ledit jugement confirmé du 4 février 2004 ;
Qu’en toute concurrence il y a lieu de tenir compte de la faveur incontestable donnée par le législateur à toute solution trouvée à un niveau précontentieux ;
Qu’enfin les considérations qui précèdent se dégagent directement à la fois de l’analyse portée par le jugement confirmé du 4 février 2004, librement discuté entre parties et du moyen d’irrecevabilité soulevé par l’Etat à la présente instance, par rapport auxquels la partie demanderesse a pu amplement prendre position, de sorte qu’il n’y a pas lieu à réouverture des débats ;
Considérant qu’il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours, en ce qu’il est dirigé contre l’acte ministériel du 6 mars 2003, est prématuré, partant irrecevable ;
Considérant que la demanderesse sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de l’ordre de 1.000 € sur base notamment des dispositions de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Qu’eu égard à l’issue de la présente instance, la demande en allocation d’une indemnité de procédure est à rejeter ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare compétent pour connaître du recours en réformation ;
le déclare irrecevable pour défaut de décision faisant grief en ce qu’il est dirigé contre l’acte ministériel du 15 mai 2003 ;
le déclare prématuré, partant irrecevable pour le surplus ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
laisse les frais à charge de la demanderesse.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 septembre 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
