Tribunal administratif N° 16335 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 24 avril 2003 Audience publique du 7 juillet 2004 Recours formé par Monsieur Xxx, Ettelbruck contre des décisions du ministre de la Santé ainsi que des conseil d’administration et conseil de direction du Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique en présence de Monsieur Yyy, (B) … en matière de nomination
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16335 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 avril 2003 par Maître Pierre REUTER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur Xxx, fonctionnaire, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de plusieurs décisions émanant respectivement d’organes de direction de l’établissement public Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique, établi et ayant son siège social à L-… , ainsi que du ministre de la Santé, tenant plus particulièrement à la mise en place d’un nouvel organigramme administratif prévoyant le poste de chef du département administratif, la nomination de Monsieur Yyy, demeurant à B-…, en tant que chef faisant fonction puis en tant que chef du département administratif, puis la nomination du demandeur en tant qu’administrateur- chargé de mission directement relié hiérarchiquement au directeur ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 5 mai 2003 portant signification de ce recours à l’établissement public Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 juillet 2003 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 septembre 2003 par Maître Romain ADAM, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’établissement public Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 4 septembre 2003 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Pierre REUTER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 octobre 2003 par Maître Pierre REUTER, au nom de Monsieur Xxx ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Romain ADAM ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 novembre 2003 par Maître Romain ADAM au nom de l’établissement public Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 6 novembre 2003 portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Pierre REUTER ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, préqualifié, portant signification de la requête introductive d’instance à Monsieur Yyy, également préqualifié ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 avril 2004 par Maître Eric ROUSSEAUX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur Yyy ;
Vu les pièces versées au dossier ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Véronique WIOT en remplacement de Maître Pierre REUTER, Romain ADAM et Eric ROUSSEAUX en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 mai 2004 ;
Vu l’avis du même jour concernant la question soulevée d’office par le tribunal tenant à la recevabilité du recours ratione temporis et impartissant aux parties des délais afin de pouvoir prendre utilement position y relativement ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 juin 2004 par Maître Pierre REUTER au nom de Monsieur Xxx ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire complémentaire à Maîtres Romain ADAM et Eric ROUSSEAUX ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 juin 2004 par Maître Romain ADAM, au nom de l’établissement public Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réponse à Maîtres Pierre REUTER et Eric ROUSSEAUX ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 juin 2004 par Maître Eric ROUSSEAUX au nom de Monsieur Yyy ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire complémentaire à Maîtres Pierre REUTER et Romain ADAM ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maîtres Véronique WIOT, Romain ADAM et Catherine HORNUNG, en remplacement de Maître Eric ROUSSEAUX en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 28 juin 2004.
Considérant que par requête déposée en date du 24 avril 2003, Monsieur Xxx, nommé administrateur auprès de l’hôpital Neuro-Psychiatrique de l’Etat suivant arrêté grand-ducal du 9 mars 1981, puis administrateur auprès de l’établissement public Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique, ci-après CHNP, par arrêté grand-ducal du 21 décembre 1998 suite à la mise en vigueur respective des lois du 17 avril 1998 portant création d’un établissement public dénommé Centre Hospitalier Neuro-Psychiatrique, ainsi que du 28 août 1998 sur les établissements hospitaliers, a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une série de huit décisions administratives pour lesquelles il énonce qu’elles auraient été prises à son encontre et qu’elles lui causeraient grief, présentées comme suit :
« 1. La décision du conseil de direction du CHNP du 8 mars 2000 portant sur la présentation d’un nouvel organigramme administratif.
2. La décision du conseil d’administration du CHNP du 29 juin 2000 de nommer Monsieur Yyy comme chef du département administratif faisant fonction.
3. La décision annoncée oralement en date du 4 décembre 2000 au requérant par le directeur du CHNP que le requérant serait remplacé en tant que chef du département administratif par Monsieur Yyy qui deviendrait ainsi son supérieur hiérarchique.
Le requérant n’a jamais été informé de qui émanait cette décision et elle ne lui a jamais été communiquée ni confirmée par écrit.
4. La décision du conseil d’administration du CHNP du 25 janvier 2001 par laquelle celui-ci aurait donné son aval pour un nouvel organigramme en vertu duquel le requérant serait « rattaché au conseil de direction, sans lien hiérarchique direct avec le chef du département administratif ff, avec des missions précises dont il rendra compte au conseil de direction même ».
5. La décision du conseil d’administration du CHNP du 27 septembre 2001 par laquelle le requérant aurait été nommé comme administrateur – chargé de mission, directement relié hiérarchiquement au directeur.
6. La décision du ministre de la Santé du 16 octobre 2001 ayant approuvé cette décision du conseil d’administration du CHNP.
7. La décision du ministre de la Santé du 14 août 2002 par laquelle celui-ci approuve les décisions prises à l’encontre du requérant, pour autant que le courrier du 14 août 2002 du ministre de la Santé soit à considérer comme décision d’approbation.
8. La décision de nommer comme « chef du département administratif » du CHNP, Monsieur Yyy.
Le requérant sait que Monsieur Yyy a été nommé à un certain moment comme « chef du département administratif », mais n’a jamais été informé de la date et de l’organe ayant pris la décision de nommer Monsieur Yyy comme chargé de direction ou comme chef du département administratif.
Pour autant qu’une telle décision soit intervenue formellement, ce qui semble être le cas alors que désormais Monsieur Yyy est présenté dans tous les documents officiels et dans l’annuaire téléphonique comme chef du département administratif, le présent recours est également dirigé contre cette décision. » Considérant que le CHNP d’estimer à travers son mémoire en réponse qu’aucune des décisions ainsi visées, sauf le cas échéant celle par laquelle le demandeur a été nommé administrateur-chargé de mission, n’affecterait directement la situation de Monsieur xxx, sinon ne serait susceptible de produire par elle-même des effets juridiques concernant sa situation personnelle ou patrimoniale, de sorte à conclure à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la partie demanderesse ;
Que le CHNP d’arriver à la même conclusion concernant la décision déférée de son conseil d’administration du 27 septembre 2001 attribuant au demandeur sa place dans le cadre de la nouvelle organisation du CHNP pour défaut de grief, en ce que les droits personnels ou patrimoniaux de l’intéressé ne seraient point affectés, mais au contraire respectés au mieux de la sorte, Monsieur xxx dépendant dorénavant directement du directeur du CHNP ;
Considérant que la question du respect du délai pour agir étant d’ordre public, le tribunal a soulevé d’office le problème de la recevabilité ratione temporis du recours concernant les décisions déférées, comportant celle de l’applicabilité effective de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes invoqué par le demandeur, tout en ménageant aux parties la possibilité de fournir un mémoire complémentaire y relativement ;
Considérant qu’à travers son mémoire complémentaire le demandeur d’insister que le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 trouve application également dans les relations d’un fonctionnaire d’un établissement public avec son employeur et que les dispositions dudit article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 seraient plus favorables que la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « le statut général », pris plus spécifiquement en son article 33, de sorte à devoir trouver application en l’espèce ;
Que le CHNP de conclure que les dispositions de l’article 33 du statut général, en ce qu’elles constituent des règles spéciales, dérogeraient aux règles générales du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité, pris plus particulièrement en son article 14 ;
Que cette conclusion s’imposerait notamment eu égard au fait qu’à travers une loi du 19 mai 2003 le délai de réclamation prévu à l’article 33 (3) du statut général a été porté d’initialement quinze jours à un mois, cette modification ayant été opérée malgré l’existence des règles de la procédure administrative non contentieuse ;
Que les délais successivement prévus par l’article 33 du statut général commençant à courir à partir de l’établissement des décisions déférées, le recours serait manifestement irrecevable ratione temporis pour cause de tardiveté ;
Que Monsieur YYY de conclure à la non-applicabilité du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 à la situation de Monsieur xxx face au CHNP, le demandeur n’étant pas à considérer comme étant un administré dans ses rapports avec son employeur ;
Que l’article 14 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’étant dès lors pas applicable, le recours aurait été introduit tardivement concernant toutes les décisions déférées ;
Qu’en ordre subsidiaire, si le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 devait trouver application dans les relations entre Monsieur xxx et son employeur, l’article 33 (3) du statut général offrirait une protection équivalente à celle prévue par l’article 14 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ;
Que de toute façon, seul le destinataire direct d’une décision bénéficierait de la protection prévue par l’article 14 en question, de sorte que son application serait encore exclue de ce seul fait en l’espèce ;
Qu’en toute occurrence, Monsieur xxx aurait été forclos pour agir utilement au moment où il a introduit son recours ;
Considérant qu’il est constant en cause que Monsieur Xxx est fonctionnaire public, affecté à l’établissement public CHNP ;
Considérant qu’un fonctionnaire public, dans ses relations avec son employeur, est un administré au sens du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 (trib. adm. 10 juillet 1997, n° 9703 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 10, page 468) ;
Que dès lors les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sont en principe applicables à toutes les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas une procédure spéciale permettant au moins des garanties équivalentes pour l’administré, suivant le critère fixé par l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non-contentieuse ;
Considérant que l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 porte que :« les décisions administratives refusant de faire droit, en toute ou en partie, aux requêtes des parties ou révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l’autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté » ;
Considérant que la sanction de la non-observation de l’article 14 consiste en la suspension des délais de recours à l’encontre de la décision administrative individuelle ainsi viciée ;
Considérant que s’appliquant aux relations directes d’un administré face à l’administration publique, les dispositions de l’article 14 ne visent que le seul destinataire d’une décision administrative individuelle, à l’exclusion de toute autre partie intéressée ;
Considérant que les décisions déférées sub 2, 3 et 8, au-delà de l’imprécision inhérente au numéro 8, en ce qu’elles ont trait à des nominations opérées dans le chef de Monsieur Yyy, concernent uniquement ce dernier en tant que destinataire, tandis que Monsieur Xxx est à qualifier de partie tierce intéressée par rapport à celles-ci ;
Que dès lors, concernant ces décisions, l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne trouve pas application ;
Considérant qu’à partir des dispositions de l’article 4 de la loi précitée du 1er décembre 1978, les dispositions d’exécution de ladite loi, en l’occurrence celles du règlement grand-ducal d’exécution du 8 juin 1979, ne s’appliquent qu’aux seules décisions administratives individuelles à l’exclusion de toutes autres ;
Considérant que dans la mesure où suivant leur caractère général d’organisation de l’établissement public dont il s’agit, les actes de mise en place d’un nouvel organigramme administratif ne rencontrent pas utilement la qualification de décisions individuelles, les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prises plus particulièrement en son article 14 sont inapplicables au recours introduit par Monsieur xxx concernant les décisions déférées sub 1 et 4 ;
Considérant que les décisions déférées sub 5, 6 et 7 concernent la nomination du demandeur en tant qu’administrateur-chargé d’une mission, directement relié hiérarchiquement au directeur du CHNP ;
Considérant que le demandeur n’établit pas que les décisions en question seraient à analyser comme décisions négatives ou y assimilées, telles que prévues par l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, de sorte que ces dernières dispositions sont encore inapplicables en l’espèce en ce qui concerne ces trois décisions ;
Considérant que s’il est vrai que c’est pour des raisons différentes, il n’en reste pas moins qu’il résulte des développements qui précèdent que l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est inapplicable à l’ensemble des décisions déférées ;
Considérant qu’en ce qu’il prévoit en son paragraphe 1 « un droit dans le chef de tout fonctionnaire de réclamer individuellement contre tout acte de ses supérieurs ou d’autres agents publics lésant ses droits statutaires ou le blessant dans sa dignité », ainsi qu’à travers son paragraphe 5 la possibilité de saisir le conseil de gouvernement par la suite, l’article 33 du statut général, encore que le législateur accorde par ailleurs une faveur incontestable à toute solution pouvant être trouvée à un niveau non-contentieux, n’impose cependant pas le passage par lesdites réclamations avant toute saisine d’une juridiction ;
Que dès lors, au regard de la recevabilité ratione temporis du recours sous analyse, les dispositions de l’article 33 du statut général restent sans incidence directe ;
Considérant qu’en l’absence de l’applicabilité de l’article 14 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979, le droit commun des règles de procédure contentieuse administrative est d’application en l’espèce, pour les décisions administratives individuelles, tel qu’il se dégage des dispositions de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Considérant que la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée dispose en son article 13 « sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance » ;
Que relativement aux actes administratives à caractère réglementaire, l’article 16 de la même loi dispose que « le délai d’introduction est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance » ;
Considérant que parmi les pièces versées par le demandeur à l’appui de son recours se trouvent sous les numéros 5 à 26 des échanges de courriers entre le mandataire du demandeur, d’une part, et le directeur et d’autres organes du CHNP, ainsi que le ministre de la Santé, de l’autre, écrits s’étalant sur la période allant du 14 décembre 2000 au 14 août 2002 ;
Que la dernière en date des pièces ainsi versées est constituée par le courrier du ministre de la Santé, sous la signature de la ministre des Affaires étrangères et du Commerce extérieur du 14 août 2002, déféré en tant que décision sub 7 et libellé comme suit :
« Maître, Je me réfère à votre estimée du 25 juin concernant votre client Monsieur Xxx, et par laquelle vous me priez « d’intervenir auprès des responsables du CHNP afin que Monsieur xxx retrouve ses fonctions au seins du CHNP dans les plus brefs délais ».
Je suis en mesure de vous annoncer que depuis le mois de juin 2002 Monsieur xxx, après un congé de maladie prolongé, a repris du service auprès du CHNP.
Etant donné que votre mandant avait dans le temps émis des réserves à l’encontre du nouvel organigramme du CHNP, le directeur du CHNP a, lors d’une entrevue en date du jeudi, 6 juin 2002, mis en garde Monsieur xxx que la reprise du service ne saurait se concevoir que dans le strict respect des dispositions de l’organigramme.
Je ne puis constater et me réjouir que depuis plus de deux mois Monsieur xxx continue, comme par le passé, de remplir ses missions à la satisfaction générale.
Cela étant, et contrairement aux affirmations dans votre lettre précitée, je peux vous assurer que les réclamations et appels au soutien de Monsieur xxx, dont la reprise du travail s’est d’ailleurs accomplie dans une bonne entente d’une part et d’autre, n’ont laissé indifférent ni les responsables du CHNP ni moi-même.
Veuillez agréer, Maître, l’expression de mes sentiments très distingués. » ;
Considérant qu’il résulte du contenu même du courrier prérelaté que celui-ci n’est point à analyser comme décision d’approbation telle que visée par le demandeur à travers son recours sub 7 ;
Considérant que ledit courrier du 14 août 2002 est séparé de la date d’introduction du recours, 24 avril 2003, par un laps de temps de plus de huit mois ;
Considérant qu’à l’encontre des actes déférés, aucune cause suspensive d’un délai de recours contentieux, fût-il encore ouvert à l’époque, ne se dégage des pièces du dossier actuellement versées devant le tribunal concernant cette période allant du 14 août 2002 au 24 avril 2003 ;
Considérant qu’il résulte directement du courrier du 23 janvier 2002 signé conjointement par le directeur et le président du conseil d’administration du CHNP, que Monsieur xxx, à travers son mandataire, a reçu communication de l’organigramme du 27 septembre 2001 ensemble sa nomination en tant qu’administrateur-chargé de mission et l’approbation de celle-ci par le ministre de la Santé du 16 octobre 2001 déférés respectivement sub 1, 4, 5 et 6 ;
Considérant qu’il résulte encore des différents courriers du mandataire de Monsieur xxx précités, s’étalant sur la période de décembre 2000 à juin 2002 que pour le moins en juin 2002 Monsieur xxx a eu connaissance des actes déférés sub 1 à 4, tout comme il découle directement du courrier précité du 23 janvier 2002, qu’à la réception de celui-ci il a également eu connaissance à l’époque des actes déférés sub 5 et 6 ;
Que le courrier du 14 août 2002 déféré sub 7 a été directement adressé au mandataire du demandeur ;
Considérant qu’à défaut d’éléments suspensifs du délai de recours contentieux vérifiés pour la période allant du 14 août 2002 au 24 avril 2003, force est dès lors au tribunal de retenir que le demandeur, ayant valablement pu prendre connaissance des actes déférés sub 1 à 7 au plus tard en août 2002, était forclos pour agir le 24 avril 2003, date d’introduction du recours sous analyse ;
Que dès lors abstraction faite de toute question d’irrecevabilité tenant notamment à un défaut d’intérêt direct à agir, et au-delà de l’existence d’éléments décisionnels vérifiée dans le chef de tous les actes déférés, le recours est irrecevable ratione temporis concernant l’ensemble des actes par lui visés sub 1 à 7 ;
Considérant que sub 8 le demandeur entend déférer la nomination de Monsieur Yyy en tant que chef du département administratif, tout en faisant valoir expressément qu’il « sait que Monsieur Yyy a été nommé à un certain moment comme « chef du département administratif » » ;
Qu’il résulte de l’ensemble des pièces versées, ce particulièrement sous les numéros 5 à 26, que dès avant le 14 août 2002, date de la dernière pièce en question, le demandeur a pu avoir une connaissance suffisante de la décision de nomination déférée sub 8, conformément aux dispositions de l’article 13 (1) de la loi modifiée du 21 juin 1999 également précitée plus de trois mois avant l’introduction du recours sous analyse ;
Que le recours est dès lors également tardif en ce qui concerne la décision déférée sub 8 ;
Considérant que la tardiveté du recours ayant été vérifiée suivant tous les volets il encourt l’irrecevabilité, au-delà de toute autre question de qualification, de compétence ou de recevabilité ;
Considérant que le demandeur sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de l’ordre de 3.000,- € ;
Qu’eu égard à l’issue du litige la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la part du demandeur est à écarter ;
Considérant que la partie YYY sollicite à son tour l’allocation d’une indemnité de procédure de l’ordre de 1.000,- € ;
Considérant que dans la mesure où les conditions légales d’allocation d’une indemnité de procédure ne se trouvent pas être vérifiées dans le chef de la partie YYY, sa demande afférente est à son tour à rejeter comme n’étant point fondée ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable ;
écarte les demandes en allocation d’indemnités de procédure ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 7 juillet 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 10
