Tribunal administratif N° 17030 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 9 octobre 2003 Audience publique du 5 mai 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du collège des bourgmestre et échevins de … en matière d’inscription au registre de la population
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17030 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 9 octobre 2003 par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre de avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, employé privé, demeurant à L-…, et résidant de fait au lieu-dit « …», tendant à l’annulation d’une décision du collège des bourgmestre et échevins de la commune de … du 23 mai 2003, ayant décidé de se prononcer contre son inscription, à des fins d’habitation, sur le terrain situé au lieu-dit « … », territoire de la commune de …, section PC de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 17 octobre 2003, portant signification de ce recours à la commune de … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Luc BIRGEN, en remplacement de Maître Pol URBANY, en sa plaidoirie à l’audience publique du 18 février 2004.
Vu la rupture du délibéré prononcée en date du 19 mars 2003 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé par Maître Pol URBANY, au nom et pour compte de Monsieur … au greffe du tribunal administratif le 15 avril 2004 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges WEBER, en remplacement de l’huissier de justice, Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, portant signification dudit mémoire complémentaire à la commune de … en date du 16 avril 2004 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé par Maître Claude SCHMARTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom et pour compte de la commune de … au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2004 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, huissier de justice, demeurant à Diekirch, portant signification dudit mémoire complémentaire à Monsieur … en date du 19 avril 2004 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé par Maître Pol URBANY, au nom et pour compte de Monsieur … au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2004 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, huissier de justice, demeurant à Diekirch, portant signification dudit mémoire complémentaire à la commune de … en date du 19 avril 2004 ;
Entendu le juge rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Pascale HANSEN, en remplacement de Maître Pol URBANY et Maître Claude SCHMARTZ, en leurs plaidoiries complémentaires à l’audience publique du 21 avril 2004.
Par acte notarié du 29 mai 1989, Madame P acheta une maison d’habitation au lieu-dit « … », territoire de la commune de …, section PC de ….
A partir du 12 juin 1989, Madame P fut inscrite au registre de la population de la commune de … à ladite adresse.
Le 16 juillet 1999, Monsieur …, habitant à l’époque à Esch-sur-Alzette, et Madame P contractèrent mariage à la commune de ….
Monsieur … s‘installant auprès de son épouse, se présenta auprès de la commune de … pour se faire inscrire au registre de la population à la même adresse que son épouse.
Le 4 juin 1999, le conseil communal de … se prononça contre son inscription au registre de la population.
Par courrier recommandé du 29 août 2000, Monsieur … fit introduire une nouvelle demande aux fins d’inscription au registre de la population de la commune de ….
Le 28 novembre 2000, le conseil communal de la commune de … refusa une nouvelle fois cette inscription.
Le 28 février 2001, Monsieur … fit introduire un recours en annulation à l’encontre de cette décision de refus.
Par jugement du 13 février 2003, numéro du rôle 12987, le tribunal administratif annula la décision entreprise pour incompétence du conseil communal à prendre une décision portant refus d’inscription au registre de la population.
A la suite de ce jugement, Monsieur … se présenta de nouveau au bureau de la population de la commune de … pour se faire inscrire au registre de la population. La commune persista cependant dans son attitude de refus. Suite à ce refus de la commune, le mandataire de Monsieur … insista, par courriers des 31 mars et 16 mai 2003, auprès du collège des bourgmestre et échevins afin de procéder à l’inscription de Monsieur … au registre de la population de la commune de … à la même adresse que son épouse.
Par courrier recommandé daté du 9 juillet 2003, adressée au mandataire de Monsieur …, le collège des bourgmestre et échevins prit la décision libellée comme suit :
« Maître, En réponse à votre lettre mentionnée ci-dessus, par laquelle vous avez sommé, au nom et pour compte de votre mandant Monsieur …, le collège échevinal et le bourgmestre de la commune de … à procéder à l’inscription du sieur …, je m’empresse de vous informer formellement par la présente que dans sa réunion du 23 mai 2003 le collège échevinal de la commune de … a décidé unanimement de se prononcer contre l’inscription de votre mandant, à des fins d’habitation, sur le terrain situé au lieu-dit « .. », territoire de la commune de …, Section PC de ….
La décision de refus est motivée comme suit :
L’accès des lieux ne peut se faire que par un chemin rural goudronné à partir de … et par un autre chemin rural accessible à partir de la localité de… , situé sur le territoire de la commune de … .
Le site, sur lequel la construction de plusieurs chalets de vacances avait été autorisée à l’époque, est dépourvu de l’infrastructure la plus élémentaire indispensable pour l’habitation humaine.
Il n’existe ni conduite d’eau ni réseau de canalisation ni réseau routier convenable en ce lieu qui est situé trop près de la Sûre et dans une pente inclinée directement vers la Sûre.
L’approvisionnement en eau potable, pour autant qu’il existe, est discutable dans la plus haute mesure du point de vue hygiénique.
Le lieu en question ne se prête en aucun cas à permettre une habitation humaine durable. » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 9 octobre 2003, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision du 23 mai 2003 du collège des bourgmestre et échevins de la commune de … lui notifié2 en date du 9 juillet 2003.
Aucun recours au fond n’étant prévu dans la présente matière, le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit, par ailleurs, dans les formes et délai de la loi.
En premier lieu Monsieur … fait valoir que la décision litigieuse devrait encourir l’annulation pour absence de motivation, voire une motivation inexacte.
Il précise que le collège des bourgmestre et échevins resterait en défaut d’indiquer la base légale ou réglementaire de son refus.
Il ajoute qu’aucune disposition légale ou réglementaire ne conférerait à une autorité communale le droit de refuser d’inscrire une personne à des fins d’habitation au registre de la population de la commune en question, de sorte qu’une décision de refus d’inscription à des fins d’habitation ne saurait être motivée par des considérations de salubrité ou d’accessibilité telle que celles à la base de la décision attaquée.
Suite à la rupture du délibéré prononcée en date du 19 mars 2003 afin de permettre aux parties d’informer le tribunal si la commune de … dispose d’un règlement pris sur base de l’article 8 de la loi modifiée du 22 décembre 1886 concernant les recensements de population à faire en exécution de la loi électorale, la commune de … déposa ledit règlement.
Dans son mémoire complémentaire, Monsieur … fait valoir qu’il résulterait, à la lecture du prédit règlement, qu’aucune disposition n’y figurerait autorisant le collège des bourgmestre et échevins à refuser d’inscrire une personne à des fins d’habitation au registre de la population. Il ajoute que ledit règlement se limiterait uniquement à imposer à toute personne qui établit sa résidence habituelle sur le territoire de la commune de se présenter au bureau de la population pour s’y faire inscrire.
La commune de … fit déposer au greffe du tribunal administratif un mémoire par son mandataire en date du 19 avril 2004, lequel fut dûment signifié à la partie demanderesse à la même date.
La partie demanderesse soulève l’irrecevabilité de ce mémoire déposé par la commune de … pour cause de tardiveté en faisant valoir qu’elle n’a pas constitué avocat dans le délai de trois mois à partir de la signification de l’acte introductif d’instance. Elle ajoute que la commune de … n’aurait pas déposé son mémoire en réponse dans le délai légal, de sorte qu’elle ne pourrait pas le faire dès à présent en déposant un mémoire complémentaire.
Il y a tout d’abord lieu de trancher la question de la recevabilité du mémoire déposé par la commune de ….
Il est constant en cause que le recours introductif d’instance a été signifié à la commune de … par exploit d’huissier en date du 17 octobre 2003. Il est également constant que la commune de … n’a pas constitué avocat et n’a pas déposé un mémoire en réponse dans le délai légal de trois mois à dater de la signification de la requête introductive d’instance.
En date du 19 mars 2004, le tribunal a prononcé la rupture du délibéré afin de permettre aux parties de le renseigner sur l’existence d’un règlement communal sur la tenue des registres de la population et a autorisé les parties à déposer le cas échéant un mémoire complémentaire.
La possibilité offerte aux parties de déposer un mémoire complémentaire en application de l’article 7, alinéa 3 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est en l’espèce à mettre en rapport avec l’article 30 de la loi modifiée du 21 juin 1999 selon lequel le tribunal ne peut statuer sur un moyen soulevé d’office sans avoir préalablement invité les parties à présenter leurs observations, de sorte que les mémoires complémentaires sollicités sont en l’espèce circonscrits quant à leur objet à la seule question soulevée d’office par le tribunal, à savoir l’incidence de l’existence d’un règlement sur la tenue des registres de la population sur la présente affaire.
Dans la mesure où la commune de … n’a aucunement pris position dans son mémoire complémentaire sur la question soulevée d’office par le tribunal, mais à répondu de façon générale aux griefs soulevés par la partie demanderesse dans sa requête introductive d’instance et tenté de justifier la décision prise, le mémoire déposé est à qualifier de mémoire en réponse et non pas de mémoire complémentaire valant prise de position sur la question soulevée d’office par le tribunal.
C’est dès lors à juste titre que la partie demanderesse soulève que la partie défenderesse ne saurait déposer un mémoire en réponse en dehors du délai légal, de sorte que le mémoire complémentaire ainsi désigné par la partie défenderesse est irrecevable et comme tel à écarter des débats.
Le rôle du juge administratif, en présence d’un recours en annulation, consiste à vérifier le caractère légal et réel des motifs invoqués à l’appui de l’acte administratif attaqué.
L’article 6 du règlement grand-ducal modifié du 8 juin 1979 dispose « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux… ».
En l’espèce il est constant que la décision de refus est motivée par des considérations de salubrité et d’accessibilité et plus particulièrement par l’absence de toute infrastructure sur le site.
Il y a dès lors lieu de vérifier si le collège des bourgmestre et échevins a pu se baser sur les motifs ainsi énoncés pour justifier la décision portant refus d’inscription de Monsieur … au registre de la population de la commune de ….
En cette matière les textes pertinents sont les suivants :
- L’article 108 de la Constitution dispose : « La rédaction des actes de l’état civil et la tenue des registres sont exclusivement dans les attributions des autorités communales. » - L’article 8 de la loi modifiée du 22 décembre 1886 concernant les recensements de population à faire en exécution de la loi électorale dispose : « Les administrations communales sont autorisées à prendre, sous réserve d’approbation par l’autorité supérieure, des règlements pour la tenue de registres de population dans les communes et à édicter, dans les limites de la loi du 6 mars 1818, des pénalités pour assurer l’observation des dispositions de ces règlements. Sera pareillement le Gouvernement autorisé à faire, pour le même objet et sous les mêmes sanctions, des règlements d’administration générale. » En l’espèce, le conseil communal de … a pris en date du 25 juin 1991, un règlement sur base dudit article 8 de la loi modifiée du 22 décembre 1886. Ledit règlement a été dûment approuvé par l’autorité supérieure, à savoir le ministre de l’Intérieur.
Ledit règlement a la teneur suivante :
« Article 1 1.Toute personne qui établit sa résidence habituelle sur le territoire de la commune doit se présenter au bureau de la population, muni de son livret de famille, pour s’y faire inscrire en incluant les membres de sa famille ou de son ménage.
2. La déclaration doit être faite endéans un délai de huit jours à partir de l’arrivée sur le territoire de la commune.
3. La déclaration doit être faite par la personne elle-même ou par son mandataire.
Si la personne loge chez son employeur, celui-ci doit s’assurer que la déclaration a été faite dans le délai prescrit. S’il constate que tel n’a pas été le cas, il doit faire lui-même la déclaration, endéans un délai supplémentaire de huit jours. Si la personne réside dans une maison de retraite ou dans un home d’enfants, l’obligation visée à l’alinéa qui précède incombe au directeur ou agent responsable de l’établissement.
4. La déclaration portera sur les noms et prénoms, la date et le lieu de naissance, l’état civil, le sexe, la profession, la nationalité, l’adresse et la résidence choisie, et la date de l’entrée dans la commune. Elle portera en outre sur les noms et prénoms, la date et le lieu de naissance ainsi que le domicile ou le cas échéant, le décès des père et mère de la personne déclarée.
Article 2 1. Tout changement de résidence à l’intérieur de la commune et tout transfert de résidence à l’extérieur de celle-ci doivent être déclarés dans les mêmes délais et par les mêmes personnes.
2. Les propriétaires ou gérants de maisons sont obligés de déclarer tout changement de domicile de leurs locataires au bureau de la population.
Article 3 1. Sont dispensés de la déclaration prévue à l’article 1er ci-dessus, les personnes qui ne résident que passagèrement dans la commune et gardent un point d’attache dans leur commune d’origine. Il en est notamment ainsi des personnes qui y résident pour des raisons d’études ou de formation professionnelle, ou encore pour y suivre un traitement médical.
2. Les habitants de la commune qui ne s’absentent que passagèrement, ou pour les motifs indiqués à l’alinéa qui précède, sont dispensés de faire la déclaration de départ.
Article 4 En cas de carence des intéressés, l’administration communale peut procéder d’office aux inscriptions nécessaires, ceci sur la base d’un procès-verbal à dresser par la gendarmerie du ressort, attestant que les personnes en question ont été sollicitées ou recherchées vainement à deux reprises, pendant un laps de temps d’un mois, pour remplir les obligations qui leur incombent en vertu du présent règlement.
Communication en est donnée aux personnes intéressées dans la mesure où la nouvelle adresse est connue.
Article 5 Les infractions aux dispositions du présent règlement sont punies d’un emprisonnement de un à sept jours et d’une amende de 250 à 2.500,- francs, ou d’une de ces peines seulement. » Dans la mesure où toute personne, qui établit sa résidence habituelle sur le territoire d’une commune, est obligée de faire la déclaration y relative au bureau de la population pour se faire inscrire au registre de la population et dans la mesure où la non-
observation de cette disposition est pénalement répréhensible, il appartient à la commune de procéder à ladite inscription dès qu’une personne se présente aux services communaux pour y faire inscrire une déclaration d’arrivée.
L’article 1er du règlement soumet la déclaration de changement de résidence à la seule condition que la personne qui a quitté sa commune d’origine établisse sa résidence habituelle sur le territoire de la commune de destination. Le règlement n’excepte pas de cette obligation les personnes qui entendent établir leur résidence à un endroit qui n’est pas, a priori, destiné à l’habitation des personnes.
Etant donné qu’il est constant en cause que Monsieur … a sa résidence habituelle au lieu dit « … », la commune n’a pas pu refuser la déclaration faite à ce sujet par le demandeur pour se faire inscrire au registre de la population en conformité avec l’article 1er, alinéa 1 du règlement communal du 25 juin 1991.
A cela s’ajoute que ni ledit texte, ni un autre texte légal ou réglementaire n’autorise la commune à prendre en compte des motifs étrangers au critère de la résidence habituelle pour refuser à une personne, ayant établi de fait sa résidence habituelle sur le territoire de la commune de destination, l’inscription y relative, étant entendu que l’inscription au registre de la population se fait sans préjudice de l’application de la réglementation de police et de celle relative à l’urbanisme.
Si la commune estime pour des raisons inhérentes à la sécurité, à la salubrité et à l’hygiène que le lieu en question ne se prête pas à une résidence habituelle, il lui appartient d’entamer une procédure séparée en usant de son pouvoir de police général en matière de sécurité et de salubrité et y faire interdire toute résidence. Il convient d’ajouter que ce pouvoir de police revient au bourgmestre, lequel est chargé aux termes de l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 de l’exécution des lois et règlements de police. Le bourgmestre a, à titre personnel, le droit et le devoir d’assurer l’exécution des lois de police et de la législation sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire1.
Il s’ensuit que des considérations ayant trait à la sécurité, à la salubrité et à l’hygiène ne peuvent être prises en compte, en l’absence d’une base légale afférente, dans le cadre d’une décision de refus d’inscription au registre de la population relevant pour le surplus non pas de la compétence du bourgmestre, mais de celle du collège des bourgmestre et échevins.
Il résulte de tout ce qui précède que le collège des bourgmestre et échevins n’a pas pu se baser sur des motifs de sécurité et de salubrité pour justifier la décision portant refus d’inscription de Monsieur … au registre de la population de la commune de …, de sorte que la décision litigieuse est à annuler.
Malgré le fait que la commune de … s’est vu signifier le recours, elle n’a pas comparu étant donné qu’elle n’a ni constitué avocat, ni fourni de mémoire en réponse, dans le délai légal, de sorte que conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal est amené à statuer à l’égard de toutes les parties par un jugement ayant les effets d’une décision contradictoire.
Le demandeur sollicite en outre une indemnité de procédure d’un montant de 2000 €. Etant donné que les conditions légales telles qu’exigées par l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives pour obtenir une indemnité de procédure ne sont pas remplies en l’espèce, la demande afférente est cependant à rejeter.
Par ces motifs ;
le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
écarte le mémoire déposé par la partie défenderesse des débats ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare justifié, partant annule la décision déférée, condamne la partie défenderesse aux frais.
1 Cf. TA 15 avril 1997, Pas. adm. 2003, V° Communes, n°1, p. 88.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 5 mai 2004 par :
Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M.Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Lenert 9
