Tribunal administratif N° 17140 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 7 novembre 2003 Audience publique du 28 avril 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre une délibération du conseil communal de Junglinster en présence de Madame X, … en matière d’aménagement des agglomérations
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17140 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 novembre 2003 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L- … , tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la délibération du conseil communal de Junglinster du 25 juillet 2003 portée à sa connaissance le 7 août 2003, refusant l’adoption définitive du projet d’aménagement particulier présenté par le bureau d’architecture @ DEUX S.A. pour son compte ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 12 novembre 2003 portant signification de ce recours à l’administration communale de Junglinster ainsi qu’à Madame X, demeurant à L- … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 janvier 2004 par Maître Alex KRIEPS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à la Cour au nom de Madame X ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 16 janvier 2004 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Georges KRIEGER ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 février 2004 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’administration communale de Junglinster ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réponse à Maîtres Georges KRIEGER et Alex KRIEPS ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 mars 2004 par Maître Georges KRIEGER au nom de Monsieur … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 9 mars 2004 portant notification de ce mémoire en réplique à Maîtres Roger NOTHAR et Alex KRIEPS ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 avril 2004 par Maître Roger NOTHAR au nom de l’administration communale de Junglinster ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en duplique à Maîtres Georges KRIEGER et Alex KRIEPS ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 avril 2004 par Maître Alex KRIEPS au nom de Madame X ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en duplique à Maîtres Georges KRIEGER et Roger NOTHAR ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la délibération communale critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Georges KRIEGER, Alex KRIEPS et Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 avril 2004.
Considérant que le projet d’aménagement particulier (PAP) présenté par le bureau d’architecture … S.A. pour le compte de Monsieur et Madame … portant sur des fonds sis à Junglinster, … , au lieu-dit « In Frekent » prévoyant la transformation et l’agrandissement de l’hôtel-restaurant …, a été avisé en premier lieu en date du 5 février 2003 par la commission des bâtisses et des biens de la commune de Junglinster, laquelle « s’est questionnée sur plusieurs points, dont notamment a) le cmu de la construction projetée b) la résolution de la problématique des emplacements de parking pour les clients potentiels c) le détail de la partie écrite du pap » pour, unanimement, « solliciter la partie écrite du pap et une vue d’ensemble avec les propriétés avoisinantes avant de prendre une décision définitive » ;
Que le même projet a été avisé par la commission d’aménagement près du ministère de l’Intérieur lors de sa séance du 5 mars 2003, laquelle commission « a constaté que suite à de multiples exceptions ponctuelles, les constructions existantes de la « Rue de la Gare » dérogent systématiquement à la réglementation en vigueur.
Dès lors la commission recommande aux autorités communales de définir des nouvelles règles pour ledit secteur de la localité de Junglinster ayant trait notamment à la volumétrie, l’implantation des constructions et aux fonctions à accueillir au rez-de-
chaussée.
Pour conclure, la commission estime que la mise à jour de la réglementation s’impose et que le projet sous rubrique est à réétudier par la suite » ;
Que par délibération du 2 avril 2003 le conseil communal de Junglinster, avec 10 voix contre une, en présence d’une abstention, a adopté provisoirement le PAP en question « sous réserve que le projet soit réalisé conformément aux plans remis par le bureau d’architecture … S.A. sub nos : PAP 001 et 002 du 9.09.2002 » ;
Que par courrier de son mandataire du 22 mai 2003 Madame X, voisine directe de l’hôtel-restaurant …, demeurant à Junglinster … , a présenté une objection au projet d’aménagement particulier aux motifs suivant :
« Vous accordez systématiquement des exceptions à la réglementation en vigueur.
La construction sur la limite latérale de propriété n’est autorisée qu’en cas d’accord du voisin.
Un recul sur la limite latérale est obligatoire s’il existe un recul latéral sur le terrain attenant.
La marge de reculement latéral à observer est de 5 m pour un bloc à 5 unités.
Un emplacement de stationnement est exigé par tranche de 45 m2 de surface hôtel-restaurant.
Le projet doit renseigner le nombre d’emplacements.
La présente est purement énumérative et ma mandante se réserve de faire valoir d’autres motifs suivant qu’il appartiendra. » ;
Que le collège échevinal de Junglinster, en date du 8 juillet 2003 a organisé une réunion en vue d’aplanir les difficultés, lors de laquelle, suivant procès-verbal du même jour « les réclamants ont affirmé qu’ils maintiendraient leurs objections formulées dans la lettre émanant de l’étude d’avocats KRIEPS, sous référence AK/IS du 22 mai dernier, notamment en référence aux articles 7 d), al. 2, 7 e), 8 c) et 48 b) de la partie écrite du règlement sur les bâtisses de la commune de Junglinster. Le collège échevinal les a informés qu’il comprendrait leurs objections contre le projet tel qu’il a été présenté et proposa une solution qui consisterait dans le recul latéral de la nouvelle construction identique au recul latéral des consorts X.
Etant donné que cette proposition ne trouva pas l’accord des réclamants force est de constater que le collège échevinal n’arriva pas à aplanir les difficultés et que les opposants maintiendraient leurs objections au projet d’aménagement particulier concernant les fonds en question. » ;
Que par délibération du 25 juillet 2003 le conseil communal de Junglinster, par 5 voix contre 4 en présence de deux abstentions, a décidé de refuser l’adoption définitive du projet d’aménagement particulier présenté par les époux … ;
Que par courrier du 22 septembre 2003 le ministre de l’Intérieur a déclaré prendre acte de la délibération prévisée du conseil communal de Junglinster du 25 juillet 2003 tout en énonçant que son dit courrier valait clôture du dossier ;
Considérant que par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 novembre 2003 Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la délibération prévisée du conseil communal de Junglinster du 25 juillet 2003, lui notifiée le 7 août 2003 ;
Considérant que Madame X se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en la pure forme et quant à l’observation des délais de recours, tout en estimant que la délibération déférée s’analyse en un acte administratif à caractère réglementaire et non en décision individuelle tel que soutenu par le demandeur ;
Que le demandeur, tout en déclarant ne pas ignorer la jurisprudence luxembourgeoise conférant en principe au PAP un caractère réglementaire, déclare que le présent projet d’aménagement serait très spécifique en ce qu’il a trait à la construction d’un seul immeuble se situant sur un seul terrain et appartenant à un seul propriétaire entraînant que la délibération déférée revêtirait un caractère éminemment individuel ;
Que la commune de se rapporter à la sagesse du tribunal en ce qui concerne le respect par le demandeur des délais et autres formalités de même que concernant son intérêt à agir, tout en estimant à son tour que la délibération déférée serait à ranger du côté des actes administratifs à caractère réglementaire ;
Quant à la compétence Considérant qu’encore que la partie demanderesse n’ait intenté un recours en réformation qu’en ordre subsidiaire, le tribunal, appelé à examiner d’office sa compétence d’attribution, est amené à analyser en premier lieu l’existence d’un recours de pleine juridiction en la matière, laquelle étant de nature à conditionner également la recevabilité du recours en annulation formé en ordre principal ;
Que l’analyse de la compétence d’attribution du tribunal emporte à titre préalable celle de la nature juridique de la délibération communale déférée ;
Considérant qu’il est constant qu’à travers la délibération déférée, le conseil communal de Junglinster a statué par rapport à un projet d’aménagement particulier initié par Monsieur … et appelé, par modification des dispositions du plan d’aménagement général en vigueur, à permettre de réaliser les travaux de construction et de transformation projetés à l’hôtel-restaurant … à Junglinster, lesquels, suivant les conclusions concordantes des parties, ne sauraient s’effectuer de la sorte sous l’empire des règles du plan d’aménagement général applicables ;
Considérant qu’un projet d’aménagement est désigné comme « particulier » non parce qu’il a été dressé dans un intérêt particulier, mais parce qu’il modifie et complète pour un ou plusieurs terrains déterminés le plan d’aménagement général (trib. adm. 15 juillet 1997, n° 9842 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 136, p. 679 et autres décisions y citées) ;
Considérant que tout comme une délibération d’un conseil communal ayant refusé, au vote provisoire prévu par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, l’adoption d’un projet d’aménagement particulier, celle refusant, au stade du vote définitif, pareille adoption, revêt la même nature d’acte administratif à caractère réglementaire en tant qu’acte s’insérant dans la procédure spécifique d’adoption d’un plan d’aménagement telle que prévue par ledit article 9 (cf. trib. adm. 6 mai 2002, n° 13721 du rôle, (mêmes références) ;
Que peu importe dès lors que le PAP soit destiné à porter sur un seul terrain appelé à recueillir une seule construction appartenant à un seul propriétaire, le fait pour lui de participer à l’élaboration des dispositions générales et permanentes concernant l’aménagement des parties du territoire communal à travers lui visées et le régime des constructions à y élever est de sorte à le revêtir d’un caractère réglementaire, lequel se répercute sur toutes les délibérations communales prises en vue de son adoption, une fois la procédure utilement initiée ;
Qu’aucun détournement de pouvoir n’étant établi en l’espèce par le demandeur, ni même sérieusement allégué, toute question d’applicabilité des conclusions de l’arrêt NICOLAY du Comité du contentieux du Conseil d’Etat (CE 22 février 1988, n° 7810 du rôle) est sans caractère pertinent en l’espèce ;
Considérant que le caractère réglementaire de la délibération communale déférée étant vérifié, force est au tribunal de retenir sur base des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif qu’il est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire, la loi prévoyant qu’un recours en annulation directement dirigé contre les actes administratifs à caractère réglementaire ;
Quant à la recevabilité Considérant que le recours en annulation est recevable ratione temporis, la délibération communale ayant été communiquée aux époux … par l’administration communale de Junglinster suivant courrier portant la date du 7 août 2003 comme tampon à la poste et la requête introductive d’instance ayant été déposée le 7 novembre 2003 ;
Que l’intérêt à agir dans le chef de Monsieur … est patent en tant qu’initiateur du projet d’aménagement particulier définitivement refusé à travers la délibération communale déférée ;
Que le recours ayant pour le surplus été introduit suivant les formes prévues par la loi, il est recevable ;
Quant au fond Considérant qu’en premier lieu le demandeur conclut à l’annulation de la délibération déférée pour violation des dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, pris plus particulièrement en ses articles 6, 11, 12 et 13 ;
Considérant que la délibération communale déférée s’analysant en acte administratif à caractère réglementaire et le règlement grand-ducal prévisé du 8 juin 1979 n’étant point applicable en matière réglementaire comme se limitant au seul champ des décisions individuelles conformément à l’article 4 de la loi de base du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, le moyen est à écarter de plano ;
Considérant que même si les exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 concernant l’indication des motifs ne sont pas applicables comme telles en l’occurrence, toujours est-il que la délibération communale déférée ne doit cependant pas moins reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où elle a été prise ;
Considérant qu’en l’espèce les motifs à la base de la délibération communale déférée, pour autant qu’ils ne s’y trouvent pas expressément émargés au-delà des visa y repris, se dégagent des éléments valablement étayés pour compte de la commune au cours de la procédure contentieuse, en ce que celle-ci a entendu s’en tenir aux règles générales se dégageant du PAG suivant lesquelles le projet … ne saurait être réalisé en l’état et éviter des exceptions afférentes à travers un PAP à adopter à défaut d’aplanissement des difficultés obtenu au regard de l’objection de Madame X, première voisine concernée ;
Considérant qu’en second lieu le demandeur conclut à l’annulation de la décision déférée pour violation de l’article 3 de la partie écrite du règlement sur les bâtisses de la commune de Junglinster, désigné ci-après par « Rb », en ce que la commission consultative des bâtisses n’aurait pas émis d’avis en l’espèce ;
Considérant que l’article 3 Rb dispose que « le conseil communal nommera une commission consultative des bâtisses, appelée à émettre un avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par le bourgmestre » ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées au dossier que la commission des bâtisses de la commune de Junglinster a statué sur le PAP … en date du 5 février 2003, encore qu’elle n’ait pas pris un avis définitif ;
Considérant que le caractère non définitif de l’avis en question ne saurait vicier la procédure ayant abouti à la délibération communale déférée, alors que celle-ci répond aux seules exigences prévues par les articles 3 et 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée lesquels ne prévoient point la saisine de la commission des bâtisses communale, étant donné que c’est la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur qui est obligatoirement à saisir avant même que le conseil communal ne statue provisoirement sur le projet d’aménagement à adopter ;
Que ce second moyen laisse dès lors encore d’être fondé ;
Considérant qu’en troisième lieu, à travers la requête introductive d’instance, le demandeur de faire valoir que son projet ne consisterait qu’à voir aménager la partie supérieure de l’immeuble existant, sans pour autant agrandir la superficie au sol de la construction, étant constant que l’immeuble existant a déjà été construit jusqu’à la limite du terrain appartenant à la voisine opposante, Madame X;
Que dès lors Madame X ne saurait invoquer utilement une altération de sa vue, ni une aggravation de sa situation personnelle et que la commune aurait dû approuver et adopter le projet déposé ;
Qu’à travers son mémoire en réplique le demandeur de dénoter un « revirement spectaculaire » du conseil communal, lequel, après avoir adopté de façon provisoire le PAP … avec une majorité large, en a refusé l’adoption définitive à travers la délibération déférée ;
Qu’au niveau des motifs à la base de la réclamation de Madame X, ci-avant prérelatée, il n’y aurait « qu’un seul qui pourrait s’opposer à une modification du PAG, à savoir le premier », le demandeur faisant valoir que ce motif serait tout sauf juridique ou politique, le conseil communal pouvant voter autant de modifications ponctuelles au PAG qu’il voudrait ;
Que le demandeur de faire valoir que ce premier motif (« vous accordez systématiquement des exceptions à la réglementation en vigueur ») ferait ressortir une inégalité fondamentale en ce que d’autres modifications ponctuelles aussi importantes quelles soient seraient acceptées par le même conseil communal et que face à Monsieur …, compte tenu de la réclamation X, le PAP initialement adopté serait définitivement refusé ;
Considérant que, par essence, en ce que les dispositions du plan d’aménagement général ont un caractère général et permanent, elles s’appliquent de façon invariable aux parties du territoire communal qu’elles concernent et définissent le régime des constructions à y élever de façon à tendre à garantir l’égalité des personnes concernées se trouvant dans une même situation juridique ;
Considérant qu’il est patent que les travaux de construction et de transformation projetés par Monsieur … n’étant pas autorisables sous l’empire des dispositions du PAG de la commune de Junglinster applicables, celui-ci a initié la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement particulier ;
Considérant que s’il a été admis qu’à l’initiative de particuliers une procédure tendant à la modification d’un projet d’aménagement général soit initiée, fût-ce à travers un plan d’aménagement particulier, conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi modifiée du 12 juin 1937 consacrant le principe de la mutabilité des plans d’aménagement (Cour adm. 7 décembre 2000, n° 12030C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 140, p. 680), il n’en reste pas moins que suivant le même arrêt, le succès de cette initiative « c’est-à-dire l’adoption de la mesure préconisée, reste entre les mains de l’autorité publique, en l’occurrence sous observation des règles rigoureuses mêmes qui président à l’établissement du règlement dont la modification est intentée » ;
Considérant que dès lors si l’initiative d’une modification d’un plan d’aménagement peut appartenir à un particulier, ce droit d’initiative n’emporte cependant point un droit de voir consacrer la modification ainsi proposée, étant donné que le principe de la consécration de pareille modification résulte d’un choix politique de l’autorité publique concernée, échappant comme tel au contrôle de la juridiction administrative saisie d’un recours en annulation, étant entendu qu’en cas d’adoption d’une modification, celle-ci doit encore être conforme à la loi pour devoir s’asseoir sur des considérations d’ordre urbanistique et politique pertinentes répondant à une finalité d’intérêt général (cf. trib. adm. 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm.
20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 48, p. 660 et autres décisions y citées) ;
Considérant que le demandeur, sans utiliser le mot, reproche néanmoins à la commune une démarche incohérente pour avoir, dans un premier stade, suivant le vote provisoire, adopté le PAP, lequel, à travers la délibération déférée, a été définitivement refusé ;
Considérant que sans être appelé à analyser le choix politique opéré par la commune, le tribunal est cependant amené à retenir que celle-ci, après avoir, dans un premier stade, opté pour la voie de la consécration du PAP initié par Monsieur …, a pu opérer valablement un maintien pur et simple des dispositions du PAG applicables, sans modification concernant la parcelle …, une fois qu’il s’est avéré que l’exception sollicitée à travers le PAP se heurtait à l’objection de Madame X et qu’un aplanissement des difficultés suivant un respect parallèle du côté … d’un recul latéral n’était point possible ;
Que ce retour à la « normalité » des règles générales du PAG applicables sans création d’une exception nouvelle ne saurait sous cet aspect être taxé de démarche incohérente de la commune, compte tenu de l’évolution du dossier, ce d’autant plus que la question soulevée par la commission d’aménagement du ministère de l’Intérieur tenant à une révision généralisée des dispositions du PAG à l’endroit reste entière par ailleurs ;
Que le troisième moyen proposé est dès lors également à écarter ;
Considérant que le recours n’étant fondé en aucun de ses moyens, il est à déclarer non justifié ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 28 avril 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 9
