Tribunal administratif N° 17396 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 janvier 2004 Audience publique du 26 avril 2004 Recours formé par la société anonyme … s.a., …, contre une décision du bourgmestre de la commune de Waldbillig en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17396 rôle et déposée le 2 janvier 2004 au greffe du tribunal administratif par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … s.a., établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Waldbillig du 6 octobre 2003 lui refusant une autorisation de construire relative à trois éoliennes ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 7 janvier 2004 portant signification de ce recours à l’administration communale de Waldbillig ;
Vu le mémoire en réponse déposé en date du 17 février 2004 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, constitué pour l’administration communale de Waldbillig, notifié le 16 février 2004 au mandataire de la société anonyme … s.a. ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 mars 2004 par Maître Victor ELVINGER au nom de la société anonyme … s.a., notifié le même jour au mandataire de l’administration communale de Waldbillig ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 mars 2004 par le mandataire de l’administration communale de Waldbillig, notifié le 23 mars 2004 au mandataire de la société anonyme … s.a. ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Serge MARX, en présence de Maître Victor ELVINGER, et Gabrielle EYNARD, en remplacement de Maître Georges PIERRET, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 avril 2004.
La société anonyme … s.a, ci-après « la société … » soumit en date du 15 mars 2002 au collège des bourgmestre et échevins de la commune de Waldbillig une demande tendant à se voir autoriser à installer trois éoliennes sur le territoire de la commune de Waldbillig.
Par décision du 6 octobre 2003, le bourgmestre de la commune de Waldbillig refusa l’autorisation sollicitée pour les motifs suivants :
« Vu la demande présentée par la S.A. …, aux fins d'obtenir l'autorisation d'installer et d'exploiter 6 éoliennes sur le territoire des communes de Medernach et de Waldbillig, dont trois sur le territoire de la commune de Waldbillig, plus précisément sur - un terrain sis dans la commune de Waldbillig, section C de Christnach, au lieu-dit « Beim Heizenbour », et inscrit au cadastre sous le numéro 1001/2624 (site 2) ;
- un terrain sis dans la commune de Waldbillig, section B de Waldbillig, au lieu-dit « lm Waesseler » , et inscrit au cadastre sous le no.225/3880 (site 4) ;
- des terrains sis dans la commune de Waldbillig, section A de Haller au lieu-
dit « In den Heuen », et inscrits au cadastre sous les numéros 773/1 et 771/1 (site 5).
Vu le plan d'aménagement général, partie graphique et partie écrite. de la commune de Waldbillig, approuvé le 17 septembre 1981 no.101 C par Monsieur le Ministre de l'Intérieur ;
Considérant que les éoliennes projetées sur le territoire de la commune de Waldbillig se situent en zone agricole d'après le plan d’aménagement susvisé ;
Considérant que selon le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites de la commune de Waldbillig, la zone agricole est destinée à l'agriculture et à la sylviculture au sens large du terme; qu'il y est précisé - que la zone agricole ne peut comporter que des constructions indispensables à l'exploitation et au logement des exploitants à condition que le caractère du paysage n'en souffre pas ;
- que même des aménagements touristiques ou sportifs dans la zone rurale ne peuvent être réalisés que par le vote d'enclave au périmètre d'agglomération conformément à la loi du 12 juin 1937 ;
Considérant que la société S.E.O. a présenté un projet de modification du projet d'aménagement général de la commune de Waldbillig ayant pour but le reclassement de terrains en vue de la construction du parc éolien ; que le projet de modification précité a été avisé négativement par le conseil communal de Waldbillig en séance publique du 26 juillet 2003 avec le résultat de trois voix contre deux et deux abstentions ;
Considérant que les éoliennes projetées sur le territoire de la commune de Waldbillig ne se situent actuellement pas dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes et que partant l'autorisation sollicitée est à refuser ; (…) ».
Par requête déposée en date du 2 janvier 2004 la société … a fait introduire un recours en annulation dirigé contre la prédite décision de refus du bourgmestre de la commune de Waldbillig.
A l’appui de son recours, la requérante fait plaider que les infrastructures d’utilité publique – catégorie dans laquelle elle range les installations éoliennes litigieuses – seraient du fait de leur nature toujours autorisables, même lorsque le plan d’aménagement général, ci-après « PAG », et les diverses zones y figurant ne permettent pas explicitement leur construction.
Elle estime encore que contrairement aux motifs avancés par la commune, le règlement des bâtisses de la commune de Waldbillig permettrait l’édification d’éoliennes en zone agricole. Elle se réfère à ce sujet à l’article 2.35. du PAG qui autoriserait le bourgmestre à accorder des dérogations en faveur des installations d’utilité publique.
Elle soulève enfin, en dernier ordre de subsidiarité, la nullité du PAG de la commune de Waldbillig, en ce qu’il violerait la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
L’administration communale de Waldbillig résiste à l’argumentation de la requérante et estime pour sa part que le bourgmestre aurait fait une saine application de la réglementation communale, qui ne violerait par ailleurs pas ladite loi du 11 août 1982, de sorte que la requérante serait à débouter de son recours.
Le recours a pour objet une décision du bourgmestre de la commune de Waldbillig datée du 6 octobre 2003 et reçue par la requérante en date du 13 octobre 2003 ; le recours déposé en date du 2 janvier 2004 a par conséquent été introduit dans le délai de la loi.
Le recours en annulation est par ailleurs recevable pour avoir été déposé dans les formes prévues par la loi.
Il est constant en cause que la décision querellée concerne l’édification d’installations éoliennes sur des terrains, classés conformément au PAG de la commune de Waldbillig en « zone agricole », définie par l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du même PAG comme suit : « La zone agricole est destinée à l'agriculture et à la sylviculture au sens large du terme. La zone agricole ne peut comporter que des constructions indispensables à l'exploitation et au logement des exploitants à condition que le caractère du paysage n'en souffre pas ».
Il est encore patent que les installations éoliennes projetées ne sont ni destinées à l’agriculture au sens général du terme, ni ne comprennent la construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole, ni ne s’analysent en logements des exploitants agricoles, de sorte que l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG de la commune de Waldbillig ne permet pas la construction d’éoliennes en zone agricole.
La partie requérante, en se basant sur le caractère d’utilité publique des éoliennes projetées, estime cependant que nonobstant l’inexistence de dispositions expresses autorisant ou prévoyant la construction d’éoliennes, celles-ci devraient être autorisées.
Elle se base à l’appui de ce moyen sur le fait que les divers réseaux et canalisations d’utilité publique, tels que l’eau potable, l’éclairage, l’électricité ou le gaz, pourtant non explicitement prévus par le PAG, auraient néanmoins été autorisés, de sorte qu’elles devraient, soit, à suivre le raisonnement de l’administration communale, être considérées comme illégales, soit être autorisables du seul fait de leur caractère d’utilité publique, et ce indépendamment de l’existence d’une disposition expresse en ce sens dans le PAG.
La requérante entend par conséquent bénéficier du même régime que ces infrastructures d’utilité publique.
Il convient de prime abord de relever que l’existence éventuelle d’installations ou d’infrastructures illégalement érigées ne saurait faire naître un quelconque droit dans le chef de la requérante.
Le tribunal constate par ailleurs que les infrastructures citées par la requérante constituent toutes des installations desservant les constructions prévues par le PAG, voire même des infrastructures indispensables et indissociables des différentes constructions autorisées par le PAG, alors que les éoliennes projetées, sans préjudice de la question de leur utilité publique, ne constituent ni des installations desservant directement les besoins propres de l’une des zones, ni des aménagements indissociables de l’une ou l’autre zone.
Le tribunal tient à ce sujet à relever le libellé de l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG qui permet explicitement les « constructions indispensables à l'exploitation et au logement des exploitants », disposition qui, si elle couvre a priori les divers réseaux et canalisations d’utilité publique, tels que l’eau potable, l’éclairage, l’électricité ou le gaz, ne saurait cependant s’appliquer aux éoliennes.
Ce moyen est par conséquent à écarter.
La requérante entend encore, en premier ordre de subsidiarité, se prévaloir de l’article 2.35 du PAG, aux termes duquel « exceptionnellement le bourgmestre peut autoriser des dérogations aux prescriptions du présent règlement concernant l’ordre, les dimensions et l’implantation des constructions, s’il s’agit de constructions d’intérêt public dont la destination et l’architecture réclament des dispositions spéciales ».
Elle estime que le bourgmestre aurait dû sur base de cet article autoriser les éoliennes, dont le caractère d’utilité publique serait indéniable au vu de divers textes légaux et conventions internationales.
L’article 2.35 cité ci-avant permet au bourgmestre, en tant que simple faculté, de déroger à des prescriptions techniques déterminées, à savoir à celles fixant l’ordre, les dimensions et l’implantation de constructions d’intérêt public, sans cependant habiliter le bourgmestre à déroger aux prescriptions réglant l’affectation des diverses zones. Or en l’espèce, l’article litigieux, à savoir l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG définissant la zone agricole, réglemente l’affectation précise de cette zone, question étrangère à celle des caractéristiques techniques d’une construction pouvant bénéficier du régime dérogatoire de l’article 2.35.
Il s’ensuit que l’article 2.35 ne saurait déroger aux dispositions de l’article 2.13 alinéa1er, paragraphe a) du PAG.
La requérante soulève encore, à titre de dernière subsidiarité, une violation de la loi en ce que l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG serait contraire à la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, tout en relevant que les éoliennes projetées rentreraient sous la définition de construction servant à un but d’utilité publique telle que visée en son article 2 alinéa second Elle expose plus particulièrement que l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG en question ferait partie des règlements communaux qui, d’après l’article 29 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ne peuvent être ni contraires aux lois, ni aux règlements d’administration générale.
Or en réservant les zones agricoles aux seules constructions agricoles, le PAG violerait la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, aux termes de l’article 2 de laquelle la zone agricole visée par l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG correspondrait à la zone verte. En effet, dans la mesure où suivant l’article 2 alinéa second de ladite loi modifiée du 11 août 1982 des constructions servant à un but d’utilité publique peuvent être érigées en zone verte, l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG violerait ladite loi en ce qu’il reviendrait à écarter d’office toute construction à but d’utilité publique en zone agricole, laquelle correspondrait à la zone verte.
La loi modifiée du 11 août 1982 précitée dispose dans les alinéas premier et second de son article 2 que « dans les communes régies par un projet d’aménagement couvrant l’ensemble d’un territoire communal établi en exécution de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou par un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire et sans préjudice à d’autres dispositions légales, toute construction, incorporée ou non, n’est autorisée que dans les zones affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée.
Dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa 1er, parties dénommées « zone verte » dans la présente loi, seules peuvent être érigées des constructions servant à l’exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique, ou à un but d’utilité publique. Elles restent cependant soumises à l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts, désigné dans la présente loi par les termes « le ministre » ».
Force est de constater que la zone agricole prévue par l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG, de par sa destination limitée à l’activité agricole, correspond à partie de la zone verte telle que définie par l’alinéa second de l’article 2 prérelaté.
D’après l’article 95 de la Constitution, les cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois.
Par ailleurs, conformément à l’article 29 de la loi communale modifiée du 11 décembre 1988, « le conseil [communal] fait les règlements communaux. Ces règlements ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale ».
Il y a lieu de relever que le PAG de la commune de Waldbillig a été adopté, puis approuvé - le 17 septembre 1981 - sous l’empire de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, laquelle dispose en son article 14 que « par dérogation à la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, chaque commune est tenue d’établir un projet d’aménagement partiel ou global couvrant l’ensemble de son territoire (…). Chaque projet fixe pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire communal. (…) La loi du 12 juin 1937 précitée reste en vigueur et est applicable aux projets visés à l’alinéa 1er, dans la mesure où la présente loi n’y déroge pas ».
Il découle des dispositions claires et précises de l’article 14 prérelaté que par dérogation à la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée et notamment à ses articles 1,2 et 52, le plan d’aménagement d’une commune couvre l’ensemble du territoire de la commune et détermine l’affectation de toutes les zones du territoire communal : il en résulte que le pouvoir de police des autorités communales en matière de bâtisses et la faculté que la loi leur accorde de réglementer l’aménagement du territoire de la commune s’étend à l’ensemble de ce territoire.
D’un autre côté, en ce qui concerne la construction en zone verte au sens de la loi modifiée du 11 août 1982, l’obligation de requérir de la part du ministre compétent l’autorisation de construire est uniquement basée sur des considérations relatives à la protection de la nature, à l’exclusion de toutes autres, notamment de celles relatives au maintien de la sécurité publique et à l’observation des règles d’urbanisme.
Il en découle que le pouvoir de police des autorités communales en matière de bâtisses et la faculté que la loi leur accorde de réglementer l’aménagement du territoire de la commune ne sont donc nullement entamés par la loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ces prérogatives du pouvoir local restant pleines et entières. En effet, les dispositions de la loi modifiée du 11 août 1982 qui confèrent un pouvoir d’appréciation et de décision au ministre de l’Environnement ne sauraient empêcher que le pouvoir communal puisse être investi, sur base de textes régissant la matière communale, de pouvoirs propres et distincts (Cour adm. 2 juillet 2002, 14623 du rôle).
Le bourgmestre, ainsi que le ministre ayant dans ses attributions respectivement l’administration des Eaux et Forêts et l’administration de l’Environnement, ont donc, notamment dans les zones situées en dehors des agglomérations, des compétences concurrentes, chacune de ces autorités administratives agissant dans la sphère de sa compétence propre et en application de ses lois et règlements spécifiques, de sorte qu’elles doivent tirer autorité des normes et conditions qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives (trib. adm. 9 juillet 2001, n° 13064, confirmé par Cour adm. 28 février 2002, n° 13885C ; Pas. adm. 2003, V° Environnement, n° 7, p. 136 et les autres décisions y citées);
Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que bien que la zone agricole au sens de l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG fasse partie au sens de la loi modifiée du 11 août 1982 de la zone verte définie à son article 2 alinéa 2, ce fait n’en signifie pas moins que les législations sur la protection de la nature et des ressources naturelles d’une part, ainsi que sur l’urbanisme communal, d’autre part, répondent à des structures et assiettes parallèles comportant des sphères de compétence concurrentes dans le chef respectivement du ministre de l’Environnement et des autorités communales, de sorte que la question de la conformité de l’article 2.13 alinéa 1er, paragraphe a) du PAG par rapport à l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 ne se pose pas en les termes posés par la requérante, entraînant que l’exception d’illégalité par elle ainsi proposée est à écarter.
Il se dégage partant des considérations qui précèdent que n’étant justifié en aucun de ses moyens, le recours formé par la société … est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié et en déboute, condamne la requérante aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 avril 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
