Tribunal administratif Nos 17233 et 17234 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits le 3 décembre 2003 Audience publique extraordinaire du 2 avril 2004 Recours formés par Monsieur …, …, contre deux décisions du ministre de l’Intérieur et du ministre de l’Environnement en matière d’aménagement des agglomérations
JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 17233 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 décembre 2003 par Maître Alain BINGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, agriculteur, demeurant à L- … , tendant à l’annulation, sur base des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, de la décision du ministre de l’Intérieur du 3 septembre 2003 portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal d’Ermsdorf du 6 mai 2003 ayant adopté définitivement le projet d’extension du périmètre d’agglomération concernant une parcelle de terrain sise à Eppeldorf et inscrite au cadastre de la commune d’Ermsdorf, section D d’Eppeldorf, numéro 957/2368 « beim Schartzapfelbaum », lui appartenant ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 janvier 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 février 2004 par Maître Alain BINGEN, au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 mars 2004 ;
II.
Vu le recours inscrit sous le numéro 17234 du rôle et déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Alain BINGEN au nom de Monsieur … tendant à l’annulation sur base du même article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 de la décision du ministre de l’Environnement du 11 août 2003 portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal d’Ermsdorf du 22 octobre 2002 portant adoption provisoire du projet d’extension du périmètre d’agglomération concernant le terrain prédit appartenant à Monsieur …, sis à Eppeldorf au lieu-dit « beim Schwartzapfelbaum » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 janvier 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 février 2004 par Maître Alain BINGEN au nom de Monsieur … ;
I. + II.
Vu les pièces versées aux dossiers et notamment les décisions ministérielles déférées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Alain BINGEN et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 15 mars 2004 ;
Vu la visite des lieux du 26 mars 2004 à l’issue de laquelle les deux affaires ont été prises en délibéré ;
Considérant qu’en date du 4 janvier 2004, Monsieur … a entamé la procédure en vue de l’extension du périmètre d’agglomération de la localité d’Eppeldorf en vue d’y voir inclure son terrain inscrit au cadastre de la commune d’Ermsdorf, section D d’Eppeldorf numéro cadastral 957/2368 au lieu-dit « beim Schartzapfelbaum » d’une contenance de 71 ares 30 centiares ;
Que lors de sa séance du 12 avril 2002, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur a déclaré ne pouvoir s’exprimer en faveur du projet « alors qu’il s’agit, d’une part, de fonds donnant directement sur un chemin repris et, d’autre part, d’une extension tentaculaire du périmètre d’agglomération sans connexion structurelle au tissu urbain existant », tout en faisant relever « qu’une extension du périmètre d’agglomération ne saura être faite dans l’intérêt d’un seul particulier, mais qu’il y a lieu de définir les extensions dans le cadre d’un plan de développement communal de sorte de garantir un développement cohérent et continu du tissu villageois existant » ;
Que par délibération du 22 octobre 2002, le conseil communal d’Ermsdorf, par six voix en présence d’une abstention, a adopté provisoirement le projet de modification du projet d’aménagement général concernant l’extension du périmètre d’agglomération sollicitée en reclassant le terrain inscrit sous le numéro cadastral 957/2368 de la zone agricole en zone de faible densité soumise à un plan d’aménagement particulier ;
Que par délibération du 6 mai 2003 le conseil communal d’Ermsdorf, par six voix en présence d’une abstention a adopté définitivement le projet de modification du PAG dont s’agit en entérinant le reclassement du terrain de Monsieur … prévisé de la zone agricole en zone de faible densité soumise à un plan d’aménagement particulier ;
Que par décision du 11 août 2003, le ministre d’Environnement, sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, a déclaré ne pouvoir approuver la délibération prévisée du conseil communal d’Ermsdorf du 22 octobre 2002 « alors que l’urbanisation de ces fonds favoriserait le développement tentaculaire de la localité et aurait de ce fait des répercussions négatives sur la beauté du paysage », tout en faisant remarquer que « par ailleurs, les extensions du périmètre d’agglomération qui sont réglementaires et d’intérêt général ne devraient pas être réalisées dans l’intérêt d’un seul particulier mais définies dans le cadre d’un plan de développement communal de sorte à garantir une gestion raisonnable des surfaces réservées à l’environnement naturel » ;
Qu’à la date du 3 septembre 2003 le ministre de l’Intérieur a refusé d’approuver la délibération prévisée du conseil communal d’Ermsdorf du 6 mai 2003 « alors que l’urbanisation des fonds en question créerait une extension tentaculaire de l’agglomération sans connexion structurelle au tissu urbain existant.
Il convient de chercher à éviter le développement d’une urbanisation désordonnée souvent tentaculaire le long des principales voies de circulation, au détriment d’une évolution concentrique des localités. Cet objectif a d’ailleurs été formellement consacré par le Gouvernement en tant que directive générale devant présider à une urbanisation optimale.
C’est ainsi, notamment que le Gouvernement en Conseil a décidé que « le développement concentrique des localités autour de leur noyau doit être favorisé. Les terrains libres à l’intérieur des localités doivent être urbanisés en priorité, avant toute extension du périmètre bâti. Des localités voisines ne peuvent se rejoindre que si l’ensemble ainsi constitué forme une unité fonctionnelle ».
Ces mêmes principes ont été retenus par le Programme Directeur d’Aménagement du Territoire, qui vise par ailleurs à éviter le mitage de l’espace disponible et la création, en périphérie des localités, de lotissements ou de quartiers formant des îlots à part. L’extension urbaine dite « en mitage » a pour conséquences un gaspillage foncier, le développement d’un tissu urbain peu structuré et problématique en matière de réseaux comme de services, l’anéantissement des interactions sociales, une incohérence de la gestion des espaces naturels et agricoles en frange de l’urbanisation, la dégradation des sites et paysages, la stérilisation des terres agricoles ou l’entrave à une exploitation rentable, la hausse des valeurs foncières rendant difficile l’accès au marché foncier productif, ainsi que le cloisonnement de l’espace entravant les opérations de restructuration foncière.
De plus, lesdits fonds donnent directement sur le chemin repris 357. Il s’agit en effet d’éviter de faire subir au réseau national un changement de destination en transformant les routes de l’Etat en voies de desserte avec toutes les conséquences fatales que cela comporte pour la fluidité et la sécurité de la circulation sur ces grands axes routiers. Il convient également d’éviter de faire subir aux habitants de tels logements les conséquences néfastes d’un trafic intense. Dans cet ordre d’idées, il faut s’appuyer énergiquement contre la création de nouvelles zones d’habitation le long des routes interlocales.
La présente décision sort ses effets sans préjudice des charges qui grèvent ou pourront grever les fonds en question en vertu de dispositions à prendre sur la base de l’article 2 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. » Considérant que par requêtes déposées en date du 3 décembre 2003, respectivement inscrites sous les numéros 17233 et 17234 du rôle, Monsieur … a à chaque fois fait introduire un recours en annulation basé sur l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dirigé tour à tour contre les décisions prévisées des ministres de l’Intérieur du 3 septembre 2003 et de l’Environnement du 11 août 2003 ;
Quant à la jonction des recours Considérant que les deux recours étant dirigés contre deux décisions ministérielles posées dans le cadre de la même procédure d’adoption et d’approbation d’une modification du plan d’aménagement général de la commune d’Ermsdorf, portant sur le même terrain à inclure dans le périmètre d’agglomération suivant la même demande de Monsieur …, il convient, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de les joindre pour les toiser par un seul et même jugement ;
Quant à la recevabilité des recours Considérant que le délégué du Gouvernement conclut à l’irrecevabilité des recours alors que les moyens à leur base feraient défaut ;
Que le demandeur n’indiquerait en aucune façon les moyens sur lesquels il entendrait fonder ses recours étant donné qu’il se contenterait d’affirmer que les motifs invoqués à la base des décisions ministérielles querellées ne correspondraient pas à la réalité ;
Que de ce fait l’Etat serait obligé de deviner les moyens sur lesquels Monsieur … entendrait baser sa demande en sorte que ses recours encourraient l’irrecevabilité ;
Considérant que d’après l’article 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives la requête introductive d’instance contient l’exposé sommaire des faits et des moyens invoqués ;
Que suivant l’article 29 de la même loi l’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que si elle a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense ;
Considérant qu’à travers les deux requêtes introductives d’instance le demandeur conclut à chaque fois à l’annulation de l’acte ministériel respectivement déféré pour cause de violation de la loi ;
Qu’ainsi qu’il le précise lui-même à travers ses mémoires en réplique, cette violation de la loi se cristalliserait au niveau des erreurs de fait par lui expressément alléguées en tant que telles à travers les deux recours dans le chef des autorités tutélaires ministérielles respectives ;
Considérant que force est encore au tribunal de constater que la partie publique ne fait valablement état d’aucun grief concernant l’exercice de ses droits de la défense, comme de fait elle a largement assuré sa défense à travers les mémoires en réponse et en duplique déposés ;
Que le moyen d’irrecevabilité est dès lors à écarter comme n’étant point fondé ;
Considérant que les recours ayant pour le surplus été introduits suivant les formes et délais prévus par la loi, ils sont recevables ;
Quant au fond Considérant qu’au fond le demandeur d’estimer que les motifs invoqués en fait à la base des décisions ministérielles déférées ne correspondraient pas à la réalité ;
Que selon lui, sa parcelle destinée à rejoindre le périmètre d’agglomération, s’intégrerait parfaitement au tissu existant en ce que, d’un côté, elle jouxterait des parcelles donnant sur la rue Op Baach et incluses dans le périmètre d’agglomération, tandis que, d’un autre côté, elle serait entourée de parcelles publiques appartenant à la commune, dont l’une abrite le cimetière d’Eppeldorf ;
Qu’aucune urbanisation désordonnée le long des voies de circulation ne serait à craindre du fait de l’inclusion de sa parcelle dans le périmètre d’agglomération, étant donné que ce ne serait que suivant une largeur relativement faible qu’elle donne sur le chemin repris 357, menant à Beaufort, la surface essentielle de la parcelle se trouvant en arrière-plan par rapport à cette voie publique ;
Que de toute manière ledit chemin repris serait sur le point d’être refait, étant donné qu’une conduite d’eau y serait nouvellement posée ;
Que l’existence de terrains libres à l’intérieur du périmètre d’agglomération ne constituerait pas un motif suffisant pour justifier un refus relativement à une extension du périmètre, du moment que les propriétaires desdits terrains ne les rendraient tout simplement pas disponible pour le marché immobilier ;
Que le demandeur de déclarer vouloir céder à ses quatre enfants vivant encore actuellement dans son foyer, des places à bâtir à réaliser dans le cadre du lotissement à opérer consécutivement à l’extension du périmètre d’agglomération actuellement sollicitée, pour ne pas les obliger à changer de localité ;
Qu’en toute circonstance l’extension projetée du périmètre d’agglomération ne rendrait pas plus difficile un développement cohérent et concentré de la localité d’Eppeldorf ;
Que plus particulièrement relativement à la décision du ministre de l’Environnement, le demandeur critique la considération avancée suivant laquelle l’urbanisation aurait des répercussions négatives, non autrement définies, sur la beauté du paysage pour ne pas être étayées concrètement et manquer de surcroît en fait ;
Que de même, il ne s’agirait pas en l’espèce d’assouvir un intérêt particulier, étant constant que les décisions sur l’extension du périmètre d’agglomération seraient à prendre pour compte de la communauté entière dans l’intérêt général de la commune et de ses habitants ;
Qu’enfin, rien ne s’opposerait à ce que l’extension du périmètre d’agglomération se fasse à l’initiative d’un particulier sans que l’existence nécessaire d’un plan de développement communal ne constitue par ailleurs un préalable y relativement ;
Qu’en termes de réplique le demandeur de préciser par rapport à son argumentaire initial développé à l’encontre de la décision déférée du ministre de l’Intérieur, que l’inclusion de son terrain dans le périmètre d’agglomération serait à entrevoir de façon complémentaire par rapport aux terrains à bâtir y existants qu’il jouxte ;
Qu’il n’y aurait pas non plus gaspillage foncier dans la mesure où tous les terrains à bâtir à créer sur sa parcelle seraient reliés par une seule voie de communication débouchant sur le chemin repris 357, de sorte qu’il n’y aurait pas de raccordement individuel de douze maisons isolées ou jumelées à partir de ce chemin repris ;
Qu’enfin il ne serait pas correct de soutenir que sur base de la photo aérienne produite, laquelle couvrirait seulement une partie de la localité d’Eppeldorf et non l’intégralité de son territoire, l’extension projetée du périmètre d’agglomération aboutirait nécessairement à une excroissance tentaculaire de l’agglomération ;
Considérant que suivant l’article 5 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes les projets d’aménagement peuvent être révisés et modifiés ;
Considérant que l’initiative y relative peut émaner tant de la commune que des associations, sociétés ou particuliers ainsi visés par ladite loi, étant entendu que la procédure prescrite pour le premier établissement des plans est applicable aux révision et modification, entraînant que leur adoption relève du conseil communal tout comme l’approbation y relative est exigée de la part des autorités de tutelle, les ministres de l’Intérieur et de l’Environnement respectivement compétents dans les limites légales tracées ;
Considérant que les dispositions d’un plan d’aménagement général communal sont appelées à reposer sur des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire communal donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général (cf. trib. adm. 7 mars 2001, n° 12282 du rôle, confirmé par Cour adm.
23 octobre 2001, n° 13319C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 9, page 652) ;
Considérant que l’accent mis sur un développement concentrique d’une agglomération par exclusion, dans la mesure du possible, de toute excroissance d’ordre tentaculaire ou désordonné répond à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général (trib. adm. 4 décembre 2002, n° 14923 du rôle, confirmé par Cour adm. 1er juillet 2003, n° 15879C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 32, page 657) ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées aux dossiers ainsi que des constatations faites par le tribunal lors de la visite des lieux que le terrain des demandeurs pour lequel l’inclusion dans le périmètre d’agglomération est sollicitée se situe en périphérie orientale de la localité d’Eppeldorf, au-delà du ruisseau « Jonsbach », sans faire partie du noyau même du village ;
Que jouxtant actuellement la limite du périmètre d’agglomération, ce terrain touche par la force des choses à des terrains inclus dans le périmètre, sans que cette qualité à elle seule ne suffise pour l’y inclure, pareil raisonnement aboutissant à une théorie des dominos pouvant justifier une inclusion jusqu’à l’infini de tous les terrains voisins les uns par rapport aux autres ;
Considérant que si l’aspiration de Monsieur … est aisément retraçable et que le mobile de voir ses quatre enfants rester résider dans leur village natal participe à une saine démarche paternelle dans l’intérêt du développement rural, il n’en reste pas moins qu’en raison des considérations d’ordre urbanistique d’intérêt général prévisées, un développement concentrique à la périphérie de la localité d’Eppeldorf, fût-il envisageable comme tel, nécessiterait pour le surplus un concept d’ensemble englobant les parcelles inscrites sous le numéro 957/2368 et le restant de celle y adjacente, partiellement incluse dans le périmètre d’agglomération ;
Qu’il s’ensuit qu’en l’état actuel des choses le ministre de l’Intérieur a pu valablement conclure à une excroissance du fait que la seule parcelle … serait à inclure nouvellement dans le périmètre d’agglomération de sorte à donner lieu à un développement non concentrique de l’agglomération loin de son noyau et qu’il a pu la qualifier, en l’état, comme étant tentaculaire et désordonnée, sans pour autant commettre une erreur manifeste d’appréciation, ni sortir de son rôle d’autorité de tutelle administrative tel que prévu par l’article 9 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 ;
Que le recours inscrit sous le numéro 17233 laisse dès lors d’être fondé ;
Considérant que relativement à la décision déférée du ministre de l’Environnement, il convient de retenir avec le demandeur que l’approbation requise de la part du ministre de l’Environnement concernant la modification de la délimitation d’une zone verte découlant du vote communal provisoire s’articule suivant l’article 2, alinéa final de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, à l’intérieur du cadre de compétence dudit ministre tel que délimité par ladite loi ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées au dossier, ensemble les considérations faites par le tribunal lors de la visite des lieux que le ministre de l’Environnement, à partir de l’excroissance constatée dans l’hypothèse d’une extension du périmètre d’agglomération par inclusion du seul terrain … a pu valablement dégager, en l’état, une atteinte à la beauté du paysage, sans que cette décision ne soit affectée d’une erreur manifeste d’appréciation, ni n’excède le cadre des compétences du ministre de l’Environnement en la matière ;
Qu’il s’ensuit que le recours inscrit sous le numéro 17234 du rôle laisse à son tour d’être fondé ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
joint les recours inscrits sous les numéros du rôle respectif 17233 et 17234 ;
les déclare recevables ;
au fond, les dit non justifiés ;
partant en déboute ;
condamne le demandeur aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique extraordinaire du 2 avril 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
