Tribunal administratif N° 16998 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 septembre 2003 Audience publique du 10 mars 2004 Recours formé par Madame …, … contre une décision de la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports en matière d’homologation des titres et grades étrangers
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16998 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2003 par Maître Arsène KRONSHAGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision rendue par la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports en date du 27 juin 2003, refusant sur recours gracieux à Madame … la reconnaissance de son diplôme du baccalauréat libanais, ainsi que, pour autant que de besoin, de la décision initiale de refus du 25 mars 2003 émanant de la même ministre ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2003 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 janvier 2004 par Maître Arsène KRONSHAGEN au nom de la demanderesse ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Arsène KRONSHAGEN et Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 1er mars 2004.
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Madame …, diplômée docteur en médecine par l’Université libanaise en date du 18 décembre 1996, a suivi des études de spécialisation en France et s’est vu délivrer par l’université de Strasbourg en date du 20 juillet 2001, le diplôme universitaire d’imagerie ostéo-articulaire, en date du 1er novembre 2001, le diplôme inter-universitaire de spécialisation de radiodiagnostic et d’imagerie médicale, ainsi qu’en date du 2 avril 2002, le diplôme d’université d’imagerie par résonance magnétique clinique.
Madame … s’étant entre-temps établie de façon durable à Luxembourg pour y avoir suivi son époux, Monsieur …, de nationalité luxembourgeoise, elle souhaite exercer son activité professionnelle sur le territoire luxembourgeois.
Sa demande formulée à cet effet pour obtenir l’homologation de son diplôme de docteur en médecine, décerné par la faculté des sciences médicales de l’Université libanaise, fut rencontrée comme suit par la ministre de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche par courrier du 4 octobre 2002 :
« Je me permets de revenir sur la demande en homologation de votre diplôme de docteur en médecine, décerné par la Faculté des Sciences Médicales de l’Université Libanaise, votre dossier n’étant pas complet actuellement.
Au cas où vous disposeriez du droit de plein exercice de la médecine en France depuis au moins trois ans, je vous prie de bien vouloir me transmettre encore une telle attestation, délivrée par les autorités officielles ainsi qu’une/des attestation(s) certifiant que vous avez effectivement et licitement exercé ces activités de médecin pendant au moins trois années consécutives au cours des cinq années précédant votre demande en homologation. Veuillez me transmettre dans ce cas également une copie certifiée conforme à l’original de votre diplôme à homologuer.
Pour le cas où vous ne pourriez pas justifier remplir les conditions prévues à l’article 6 du règlement grand-ducal du 22 juin 2001 fixant les critères d’homologation des titres et grades en médecine, je vous recommande de demander en premier lieu au Service Enseignement Secondaire du Ministère de l’Education Nationale, de la Formation Professionnelle et des Sports, 29 rue Aldringen, L-2926 Luxembourg (tél :
478 5910), la reconnaissance d’équivalence de votre diplôme de fin d’études secondaires étranger avec le diplôme luxembourgeois de fin d’études secondaires et d’attendre cette décision avant de déposer à notre ministère un dossier de demande en homologation complet de vos études en médecine. Dans cette hypothèse la reconnaissance luxembourgeoise du diplôme de fin d’études secondaires étranger constitue une condition préalable à la demande en homologation. Il y a lieu, dans ce cas, de compléter votre dossier en outre par la production d’une copie certifiée conforme à l’original des documents suivants :
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document officiel mentionnant la date officielle du début du cycle d’études universitaires ;
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relevé officiel du nombre d’heures d’études des matières et des stages par année académique ;
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diplômes intermédiaires éventuels ; » Suivant la voie subsidiaire lui ainsi proposée, Madame … s’adressa à la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports, ci-après désignée par « la ministre », par courrier datant du 10 mars 2003 pour lui présenter « une demande d’homologation dans la mesure du possible de (son) diplôme de baccalauréat libanais. » Cette demande a fait l’objet d’une décision négative de la part de la ministre datant du 25 mars 2003 libellée comme suit :
« J’ai l’honneur d’accuser réception de votre demande du 10 mars 2003 par laquelle vous sollicitez la reconnaissance de votre diplôme du baccalauréat libanais au diplôme de fin d’études secondaires luxembourgeois.
La décision de reconnaissance requise dans le cas présent est prise par le Ministre de l’Education Nationale, de la Formation Professionnelle et des Sports sur la base de la Convention sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région européenne, faite à Lisbonne, le 11 avril 1997 et ratifiée par la loi luxembourgeoise du 14 août 2000 et sur base de la Convention européenne relative à l’équivalence des diplômes donnant accès aux établissements universitaires, signée à Paris le 11 décembre 1953. Le Liban n’ayant ratifié aucune de ces conventions, le Ministre de l’Education Nationale, de la Formation Professionnelle et des Sports ne dispose d’aucune base légale ni réglementaire pour arrêter la reconnaissance d’un diplôme délivré par le Liban. » Le recours gracieux introduit par Madame … à l’encontre de cette décision par courrier de son mandataire datant du 27 mars 2003 s’étant soldé par une décision confirmative de la ministre du 27 juin 2003 au motif que ce recours ne contiendrait pas d’éléments significatifs nouveaux, elle a fait introduire, par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2003, un recours contentieux tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des décisions ministérielles prévisées des 25 mars et 27 juin 2003.
A l’appui de son recours, la demanderesse conclut principalement à l’annulation des décisions litigieuses pour absence de motivation en faisant valoir que la ministre, en se bornant à préciser que le Liban n’a ratifié aucune des conventions internationales pour arrêter la reconnaissance d’un diplôme délivré par le Liban, n’aurait pas tenu compte de sa situation personnelle et n’aurait pas poussé en droit son analyse, de manière à ne pas avoir mis le tribunal en mesure d’exercer utilement son contrôle sur les éléments de fait et de droit conférant à sa décision une base légale.
A titre subsidiaire, elle conclut à l’annulation des décisions déférées pour violation de la loi, excès de pouvoir, erreur d’appréciation manifeste, détournement de pouvoir et violation des formes destinées à protéger les intérêts privés, en faisant valoir qu’en sa qualité de conjoint d’un ressortissant luxembourgeois elle bénéficierait d’un « titre de ressortissante communautaire » devant bénéficier de toutes les libertés reconnues à la famille d’un travailleur communautaire selon le droit communautaire. Elle fait valoir qu’en application du principe de libre circulation des personnes dans l’Union européenne, la reconnaissance mutuelle des diplômes devrait permettre aux ressortissants de l’Union d’exercer leur métier dans un pays comme salarié, prestataire de services ou en s’établissant et que le fait pour la ministre de lui interdire la possibilité de s’installer comme médecin au Grand-Duché de Luxembourg constituerait dès lors une entrave à la libre circulation des travailleurs dans l’Union européenne.
Estimant remplir toutes les conditions inscrites à l’article 1er de la loi modifiée du 29 avril 1983 concernant l’exercice des professions de médecin, de médecin-dentiste et de médecin vétérinaire, et prétendant au bénéfice de l’application de la directive 93/16/CEE du Conseil visant à faciliter la libre circulation des médecins et la reconnaissance mutuelle de leurs diplômes, certificats et autres titres, la demanderesse fait valoir qu’en refusant l’homologation de son titre étranger de baccalauréat libanais, la ministre lui aurait refusé l’homologation de ses titres de spécialisation obtenus en France.
Elle estime en outre que la ministre aurait dû tenir compte du fait que la France a reconnu ses diplômes et notamment son baccalauréat, tout en concédant que la ministre aurait pu lui imposer de se soumettre à un stage pratique ou à une épreuve d’aptitude ou encore à un stage d’adaptation afin de satisfaire aux exigences luxembourgeoises, la demanderesse se déclarant disposée à se soumettre à toute éventuelle exigence que la ministre pourrait requérir de sa part dans ce contexte.
Dans son mémoire en réponse le délégué du Gouvernement relève au titre des faits et rétroactes que la demanderesse, qui veut exercer la profession de médecin au Luxembourg, ne pourrait pas bénéficier de l’accès direct à la profession par le biais de la directive 93/16/CEE du Conseil réglant l’accès à la profession de médecin, de sorte qu’elle devrait passer par l’ancien système de l’homologation qui concerne à l’heure actuelle essentiellement les candidats ayant accompli leurs études supérieures en dehors de l’Union européenne. Dans la mesure où la procédure de l’homologation présuppose une reconnaissance d’équivalence au niveau du diplôme de fin d’études secondaires, la demanderesse aurait fait une demande afférente auprès de la ministre en vue d’obtenir une reconnaissance d’équivalence de son baccalauréat libanais avec le diplôme de fin d’études secondaires luxembourgeois. Il conclut ensuite au bien-fondé des décisions litigieuses, en faisant valoir que le Luxembourg serait en droit de ne pas reconnaître un diplôme délivré par un Etat qui n’a pas ratifié les conventions internationales portant sur la reconnaissance d’équivalence des diplômes donnant accès à l’enseignement supérieur, étant donné que ces conventions constitueraient la seule base légale sur laquelle repose une telle reconnaissance. Il soutient en outre qu’en l’absence de règlement d’application ayant été édicté jusqu’à présent en la matière, il ne saurait y avoir violation en l’espèce de l’article 4 de la loi modifiée du 18 juin 1969 sur l’homologation des titres d’enseignement supérieur étrangers.
Quant aux longs développements de la demanderesse ayant trait à des entraves alléguées au droit communautaire et plus particulièrement aux principes de la libre circulation des travailleurs et au droit d’établissement, le représentant étatique conclut à leur caractère étranger au présent litige, tout en relevant par ailleurs que la demanderesse a la nationalité libanaise et ne serait donc pas à considérer comme une ressortissante communautaire.
Dans son mémoire en réplique la demanderesse insiste sur l’applicabilité en l’espèce du droit communautaire et maintient pour le surplus son argumentation quant à l’existence d’une obligation à charge de la ministre de préciser en quoi les exigences légales ne seraient pas respectées par le postulant eu égard à sa situation particulière.
Encore que la demanderesse n’ait introduit un recours en réformation qu’à titre subsidiaire, il y a d’abord lieu d’examiner si un tel recours est prévu en la matière, l’existence d’un recours en réformation spécifiquement prévu conditionnant en effet la recevabilité d’un éventuel recours en annulation introduit à titre principal.
Aucun recours au fond n’étant prévu en la matière, le tribunal n’est pas compétent pour connaître du recours en réformation. Le recours en annulation introduit à titre principal l’ayant été dans les formes et délai la loi, il est recevable.
Au vu notamment des moyens et arguments développés par la partie demanderesse, il y a lieu de définir en premier lieu l’objet du présent litige afin d’en déterminer le cadre juridique.
A cet égard, force est de constater que si la demanderesse a certes présenté, dans le cadre des rétroactes de la présente affaire, une demande initiale tendant à l’homologation de son diplôme de docteur en médecine traduisant ainsi sa volonté affichée en cause d’exercer la profession de médecin sur le territoire luxembourgeois, il n’en demeure cependant pas moins que le litige sous examen se situe à un autre stade pour avoir trait à la demande non équivoque formulée par Madame … en date du 10 mars 2003 tendant à l’homologation de son diplôme de baccalauréat libanais.
Il se dégage des considérations qui précèdent que même si le litige sous examen s’articule sur la toile de fond d’une demande originaire ayant trait à l’homologation de son diplôme de docteur de médecine en vue de l’exercice de cette profession sur le territoire luxembourgeois, il n’appartient pas pour autant au tribunal, statuant par rapport à la seule décision lui déférée, d’examiner plus en avant l’argumentation extensive de la demanderesse tendant à établir dans son chef une entrave au libre exercice de sa profession sur le territoire luxembourgeois, étant donné que ces considérations sont étrangères en tant que telles à l’objet du présent litige limité au seul volet de l’homologation du baccalauréat libanais de la demanderesse.
La demanderesse s’étant en effet elle-même adressée à la ministre en vue d’obtenir la reconnaissance d’équivalence de son diplôme de baccalauréat libanais au diplôme de fin d’études secondaires luxembourgeois, le tribunal ne saurait utilement étendre son contrôle juridictionnel au préalable précontentieux ayant conduit Madame … à présenter cette demande, sous peine de statuer ultra petita, étant entendu que la décision précitée de la ministre de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche du 4 octobre 2002 ne se trouve pas déférée au tribunal par l’effet du recours sous examen.
Les parties étant pour le surplus en accord pour admettre qu’en tant que titulaire d’un diplôme de fin d’études secondaires libanais, la demanderesse ne peut prétendre à l’application ni de la Convention européenne relative à l’équivalence des diplômes donnant accès aux établissements universitaires, signée à Paris le 11 décembre 1953 et ratifiée par la loi luxembourgeoise du 13 décembre 1954, ni de la Convention sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région européenne, faite à Lisbonne le 11 avril 1997 et ratifiée par la loi luxembourgeoise du 4 août 2000, étant donné que le Liban n’a pas adhéré à ces conventions, la demande à la base des décisions litigieuses est à examiner sur base des seuls textes luxembourgeois applicables.
Conformément à l’article 4, dernier alinéa de la loi modifiée du 18 juin 1969 précitée dans sa version applicable au moment de la prise des décisions litigieuses, « un règlement grand-ducal peut déterminer la procédure et les conditions d’une reconnaissance d’équivalence au certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires des diplômes étrangers correspondants délivrés par des pays qui n’ont pas adhéré à la Convention européenne relative à l’équivalence des diplômes donnant accès aux établissements universitaires, signée à Paris le 11 décembre 1953 et approuvée par la loi du 13 décembre 1954 ».
Si les parties s’accordent certes pour constater que jusqu’à ce jour, aucun règlement grand-ducal n’a encore été pris sur base de ladite disposition habilitante, leurs positions sont divergentes quant aux conséquences de cette absence de réglementation d’application au regard des suites à réserver à une demande de reconnaissance d’un diplôme de fin d’études secondaires délivré par un pays par rapport auquel ni la Convention de Paris, ni la Convention de Lisbonne n’ont vocation à s’appliquer.
En l’absence de législation spéciale applicable fournissant les critères à observer en la matière, le tribunal peut certes suivre l’analyse proposée par le représentant étatique consistant à affirmer le caractère complet de l’autonomie du Grand-Duché de Luxembourg quant à la faculté de reconnaissance sur son territoire des diplômes qui sont délivrés dans un Etat tiers, mais il ne peut pas pour autant s’accorder sur la conséquence à en déduire, consistant pour le délégué du Gouvernement à soutenir que du fait de cette autonomie, la ministre serait dépourvue de toute possibilité de reconnaître un diplôme délivré dans un Etat tiers.
En effet, si par rapport à un diplôme délivré dans un Etat tiers ne tombant pas dans le champ d’application des conventions internationales en la matière, la ministre ne peut certes pas procéder à une reconnaissance d’équivalence par application des mécanismes simplifiés de reconnaissance mutuelle mis en place par ces conventions, elle ne saurait pas pour autant se soustraire, au motif de son autonomie en la matière, à l’exercice de l’une des attributions lui directement conférées par le législateur.
En effet, si l’absence de règlement grand-ducal déterminant la procédure et les conditions d’une reconnaissance d’équivalence au certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires des diplômes étrangers correspondants délivrés par des pays qui n’ont pas adhéré aux Conventions de Paris ou de Lisbonne prévisées rend certes d’autant plus difficile l’exercice d’une reconnaissance d’équivalence, cette carence, qui est le fait même du pouvoir exécutif, n’est pas pour autant de nature à affecter la compétence de principe en la matière revenant à la ministre en ce qu’elle compte parmi ses attributions l’enseignement secondaire.
Dans la mesure où la reconnaissance de l’équivalence d’un certificat de fin d’études secondaires étranger au certificat de fin d’études secondaires luxembourgeois est une condition préalable et nécessaire à l’homologation d’un diplôme final d’enseignement supérieur étranger, la ministre du ressort se trouve investie de la charge d’examiner quant au fond une demande afférente lui adressée, étant entendu qu’une reconnaissance d’équivalence consiste par essence en un exercice de comparaison qui peut soit s’inscrire dans le cadre d’un système de reconnaissance mutuelle instrumentalisé, soit, tel le cas sous examen, se concevoir par simple comparaison au fond des titres présentés, voire des connaissances effectives du candidat à l’équivalence avec le diplôme de fin d’études secondaires luxembourgeois.
Il se dégage des considérations qui précèdent que la ministre, en refusant la reconnaissance sollicitée au motif péremptoire que le Liban n’a ratifié aucune des conventions internationales applicables en la matière et qu’elle ne disposerait dès lors d’aucune base légale ou réglementaire pour arrêter la reconnaissance d’un diplôme délivré par le Liban, s’est soustraite à l’exercice d’une compétence lui dévolue dans son principe et a méconnu ainsi ses obligations découlant de l’article 4 de la loi modifiée du 18 juin 1969 précitée, de sorte que ses décisions déférées encourent l’annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit justifié ;
partant annule les décisions déférées de la ministre de l’Education nationale, de la Formation professionnelle et des Sports des 25 mars et 27 juin 2003 et renvoie le dossier devant elle en prosécution de cause ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 10 mars 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
