Tribunal administratif N° 16506 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 juin 2003 Audience publique du 8 mars 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre une délibération du conseil communal de X en matière de discipline
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16506 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 5 juin 2003 par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, secrétaire communal, demeurant à L-…, tendant à la réformation d’une délibération du conseil communal de X du 10 avril 2003 décidant de se rallier à l’avis du conseil de discipline des fonctionnaires communaux et sanctionnant le demandeur de la peine disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de quatre mois ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 6 juin 2003, par lequel la requête a été signifiée à l’administration communale de X, établie à L-… ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 1er juillet 2003 par laquelle a été déclarée non fondée la demande de sursis à exécution introduite par Monsieur … par rapport à la décision précitée du conseil communal de X du 10 avril 2003 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 3 novembre 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de X ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 3 novembre 2003 portant notification dudit mémoire en réponse au mandataire de Monsieur … ;
Vu la constitution de nouvel avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 3 décembre 2003, portant information que Maître Pascale HANSEN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, occupe pour le demandeur en remplacement de Maître Pol URBANY ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 3 décembre 2003 au greffe du tribunal administratif pour compte de Monsieur … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 3 décembre 2003 portant notification dudit mémoire en réplique au mandataire de l’administration communale de X ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 31 décembre 2003 au greffe du tribunal administratif pour compte de l’administration communale de X ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 2 janvier 2004 portant signification de ce mémoire en duplique à Monsieur … en son domicile élu ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Pascale HANSEN et Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR en leurs plaidoiries respectives.
En sa séance du 22 août 2002, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de X, ci-après dénommé « le collège échevinal », décida à l’unanimité des voix d’entamer une instruction disciplinaire à l’égard de Monsieur …, secrétaire communal dans la commune de X, en raison de deux incidents qui se sont déroulés en dates des 20 et 22 août 2002.
En ses séances respectives des 29 août, 3 et 12 septembre 2002, le collège échevinal décida à l’unanimité des voix d’ajouter trois nouveaux faits qui ont eu lieu en dates des 29, 30 août et 10 septembre 2002 aux éléments rassemblés dans le dossier d’instruction à charge de Monsieur … et de l’en informer conformément à l’article 68. 3.
de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut des fonctionnaires communaux, ci-après dénommée « le statut général ».
Suivant délibération du 10 octobre 2002, le conseil communal de la commune de X décida à l’unanimité des voix de transmettre le dossier d’instruction réuni contre Monsieur … au conseil de discipline des fonctionnaires communaux, ci-après dénommé « le conseil de discipline », pour avis.
En sa séance du 17 octobre 2002, le collège échevinal décida à l’unanimité des voix d’entamer une nouvelle instruction disciplinaire à l’égard de Monsieur … pour divers faits dénoncés à ce dernier par courrier du 29 octobre 2002.
En sa séance du 24 octobre 2002, le collège échevinal décida à l’unanimité des voix de reprocher à Monsieur … dans le cadre de la deuxième instruction disciplinaire les faits suivants :
« 1.
Refus de travail 2.
Propagation de calomnies et mensonges concernant la façon d’agir de Monsieur le bourgmestre 3.
Refus d’assister aux réunions du Collège des bourgmestre et échevins 4.
Absence lors de la séance du Conseil communal du 10 octobre 2002 5.
Absences non-excusées ».
Suivant courrier du 19 novembre 2002, Monsieur … fut informé par le collège échevinal, sous la signature du bourgmestre, que la deuxième instruction disciplinaire à son égard serait terminée et qu’il pourrait prendre inspection de son dossier.
En sa séance du 5 décembre 2002, le conseil communal de X émit à l’unanimité l’avis que les faits établis par la deuxième instruction constituent un manquement à sanctionner par des mesures disciplinaires plus sévères que celles prévues à l’article 68.
5. b) du statut général et décida à l’unanimité de transmettre le dossier d’instruction au conseil de discipline pour avis.
En sa séance du 10 mars 2003, le conseil de discipline retint les reproches de refus de travail et de refus d’assister aux réunions hebdomadaires du collège échevinal et émit à l’unanimité des voix l’avis que Monsieur … « est à sanctionner de la peine disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de 4 (quatre) mois. » En sa séance du 10 avril 2003, le conseil communal de X décida par cinq voix et deux abstentions de se rallier à l’avis du conseil de discipline et de sanctionner Monsieur … de la peine disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de quatre mois, délibération qui fut notifiée à Monsieur … le 14 avril 2003.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 5 juin 2003, Monsieur … a introduit un recours tendant à la réformation de la délibération du conseil communal de X du 10 avril 2003.
L’article 66. 2. du statut général, prévoyant un recours au fond en la matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation qui est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur soutient en premier lieu que la décision entreprise serait à annuler en raison de « l’irrégularité des motifs invoqués par le conseil de discipline », étant donné que ledit conseil, au moment de l’appréciation des prétendues fautes par lui commises aurait pris en compte divers avertissements lui adressés entre septembre 1995 et novembre 2001 et ceci en violation de l’article 62 du statut général, d’après lequel aucune sanction disciplinaire ne peut être appliquée sans que le fonctionnaire ait été mis en mesure de présenter sa défense. Etant donné que tous ces avertissements lui auraient été notifiés sans qu’il aurait eu la chance ou l’occasion de se défendre, lesdits avertissements devraient être considérés comme nuls et non avenus et ne pourraient être pris en compte dans le cadre d’une procédure disciplinaire ultérieure, ce d’autant plus que le collège échevinal, en sa séance du 22 août 2002 a clairement retenu que ces avertissements « sont sans valeur vu que la procédure disciplinaire n’a pas été observée ».
L’administration communale de X, dans son mémoire en réponse, admet, en relation avec lesdits avertissements, que la procédure légale n’a pas été suivie conformément aux articles 62 et suivants du statut général, mais estime que même si les avertissements prononcés à l’encontre de Monsieur … ne l’ont pas été selon les formes légales, il n’en resterait pas moins que les reproches y formulés ne sauraient être contestés. Si on ne pourrait dès lors pas parler d’antécédents disciplinaires au sens strict du terme, l’administration communale estime néanmoins être en présence de comportements inexcusables et intolérables qui, ensemble avec les reproches faisant l’objet des deux nouvelles instructions disciplinaires, auraient amené à bon droit le conseil de discipline à estimer que la peine disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de quatre mois serait à infliger.
Concernant ledit moyen d’annulation, il échet de constater en premier lieu que le conseil de discipline a effectivement retenu en son avis du 10 mars 2003 les antécédents disciplinaires de Monsieur … se dégageant de divers avertissements rédigés entre 1995 et 2001 en vue de l’appréciation du taux de la peine à lui infliger. Dans ce contexte, il convient encore de noter que les parties sont d’accord pour affirmer que les garanties édictées à l’article 62 du statut général n’ont pas été observées à l’époque et le collège échevinal, dans sa séance du 22 août 2002 a lui-même exprimé l’avis que « ces avertissements sont sans valeur ».
Il s’ensuit que le conseil de discipline s’est basé à tort dans son avis du 10 mars 2003, au moment de la fixation du taux de la peine à infliger à Monsieur …, sur ces avertissements en relation avec des faits sur lesquels le demandeur n’a jamais été mis en mesure de présenter sa défense. Cependant la prise en considération de ces antécédents par le conseil de discipline n’est pas de nature à entraîner la nullité de l’avis du 10 mars 2003 dans son intégralité et de la délibération subséquente du conseil communal de X du 10 avril 2003, étant donné que la procédure disciplinaire soumise au tribunal a été menée conformément aux dispositions des articles 68 et suivants du statut général et que les antécédents disciplinaires respectivement l’absence d’antécédents dans le chef du demandeur sont à apprécier au moment de la fixation du taux de la peine disciplinaire par la juridiction administrative, qui saisie d’un recours en pleine juridiction, c’est à dire visant la réformation de la décision de l’administration, est amenée le cas échéant à prononcer une décision nouvelle à la place de celle jugée inappropriée.
Le demandeur reproche ensuite au conseil communal de X une erreur manifeste d’appréciation des faits, étant donné que la peine prononcée serait totalement disproportionnée par rapport aux faits retenus, surtout eu égard aux antécédents de l’affaire et au comportement méprisant des responsables communaux à son encontre.
Dans ce contexte, le demandeur expose plus particulièrement qu’il est employé en tant que secrétaire communal auprès de l’administration communale de X depuis le 1er septembre 1992, que les « problèmes » avec les responsables communaux auraient commencé après les élections communales de 1994, ce qui aurait créé un climat de travail insupportable, situation qui se trouverait documentée par une dizaine d’avertissements non fondés. En raison de « tracas et chicanes quotidiens », il serait tombé malade de façon quasi-interrompue du 14 septembre 1999 au 1er août 2002, et qu’immédiatement après sa reprise de travail, une première instruction disciplinaire aurait été décidée par le conseil échevinal à son encontre en date du 22 août 2002 dans le but de le démoraliser et de l’amener à démissionner de son poste, suivie d’une deuxième procédure disciplinaire déclenchée le 17 octobre 2002 pour des faits provoqués par le collège échevinal dans « le but de pouvoir remplir d’avantage son dossier personnel et de pouvoir entamer une procédure disciplinaire à son égard ». Le demandeur estime dès lors que son comportement à la base des instructions disciplinaires serait excusable voire légitime et dans un ordre d’idées subsidiaire que la peine prononcée serait excessive eu égard à la situation donnée.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale de X rétorque que ce n’est qu’à partir du moment où le demandeur aurait dû rendre compte de son travail à ses supérieurs hiérarchiques et qu’il n’aurait plus pu venir et repartir de son lieu de travail comme bon lui semblait et travailler à sa guise, que les relations avec ses supérieurs hiérarchiques se seraient dégradées. A cela s’ajouterait que le demandeur manquerait de respect envers les membres du collège échevinal. Dans ce contexte, la commune fait exposer qu’en date du 20 août 2002, Monsieur … se serait enfermé dans son bureau et aurait refusé d’ouvrir la porte au premier échevin, de même qu’il aurait refusé d’assister à une réunion du collège échevinal en date du 22 août 2002. Elle fait ajouter qu’en date du 29 août 2002, le bourgmestre de la commune de X aurait dû constater que, malgré une interdiction formelle de fermer les armoires des bureaux à clé, le demandeur aurait malgré tout fermé lesdites armoires et qu’à la même date, Monsieur … aurait encore refusé de rédiger le compte-rendu de la réunion du collège échevinal, malgré la demande expresse du bourgmestre et divers autres refus de travail auraient par la suite dû être rajoutés au dossier disciplinaire du demandeur. Finalement en date du 24 octobre 2002, suite à un nouveau refus de travail, la propagation de calomnies et de mensonges concernant la façon d’agir du bourgmestre, un refus d’assister aux réunions du collège échevinal et du conseil communal et de nouvelles absences non excusées, le collège échevinal aurait dû rajouter ces faits au dossier disciplinaire du demandeur.
Partant, il ne saurait être question d’un comportement discriminatoire et abusif de la part des membres du collège échevinal et le comportement du demandeur ne serait nullement excusable, de sorte que la sanction disciplinaire prononcée suite à l’avis du conseil de discipline serait pleinement justifiée.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur insiste plus particulièrement sur la dégradation du climat de travail à partir de 1994, dégradation qui serait due au fait qu’il aurait dénoncé plusieurs délibérations du collège échevinal comme contraires à la loi respectivement à des règlements communaux, faits qu’il offre de prouver par toutes voies de droit et notamment par témoins. Pour le surplus, le demandeur conteste formellement les faits à la base de l’instruction disciplinaire menée à son encontre.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale de X entend réfuter les reproches du demandeur quant à la dégradation du climat de travail et offre plus particulièrement de prouver par l’audition de témoins que le demandeur s’est enfermé en date du 20 août 2002 dans son bureau, tout en refusant d’ouvrir la porte au premier échevin.
En l’espèce, le tribunal est d’abord amené à constater que les faits reprochés au demandeur et visés par l’avis du conseil de discipline du 10 mars 2003 sont uniquement ceux dénoncés dans la délibération du conseil communal de X du 5 décembre 2002, à savoir :
« 1) refus de travail 2) propagation de calomnies et mensonges concernant la façon d’agir de Monsieur le bourgmestre 3) refus d’assister aux réunions hebdomadaires du Collège des bourgmestre et échevins 4) absence non-excusée lors de la séance du Conseil communal du 10 octobre 2002 5) absence non-excusée du 22 octobre 2002. ».
S’il est indéniable, notamment au vu de l’échange de correspondance entre parties, que les relations de travail se trouvent fortement dégradées, le tribunal arrive néanmoins à la conclusion que les offres de preuve respectives présentées par les parties au litige ne sont pas pertinentes pour la solution du litige, étant donné qu’elles visent des faits non concernés par l’instruction disciplinaire, telle que soumise au conseil de discipline pour avis, et sont dès lors étrangers à la procédure déclenchée.
Dans le cadre du recours en réformation, le tribunal est amené à apprécier les faits commis par le demandeur en vue de déterminer si la sanction prononcée par l’autorité compétente a un caractère proportionné et juste, en prenant notamment en considération la situation personnelle et les antécédents éventuels du demandeur (cf. trib. adm. 20 juin 2001, n° 12467 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Fonction publique, n° 123).
Concernant plus particulièrement les absences des 10 et 22 octobre 2002, de même que le reproche de propagation de calomnies et mensonges concernant la façon d’agir du bourgmestre de la commune de X, le tribunal partage l’avis émis par le conseil de discipline et arrive à la conclusion, au vu des explications fournies, que les absences litigieuses sont excusables et que le reproche tiré de la propagation de calomnies et mensonges ne se trouve pas établi par les pièces du dossier, le simple fait que le demandeur a accusé dans un courrier le bourgmestre de lui avoir refusé une copie du dossier disciplinaire étant insuffisant pour caractériser ce reproche.
Les refus de travail et les refus d’assister aux réunions hebdomadaires du collège échevinal sont à apprécier par rapport au contenu de l’article 11 du statut général d’après lequel :
« 1) Le fonctionnaire est tenu de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l’exercice de ses fonctions lui imposent.
2) Il doit de même se conformer aux instructions du collège des bourgmestre et échevins qui ont pour objet l’accomplissement régulier de ses devoirs ainsi qu’aux ordres de service de ses supérieurs ( …) 4) Lorsque le fonctionnaire estime qu’un ordre reçu est entaché d’irrégularité, ou que son exécution peut entraîner des inconvénients graves, il doit, par écrit, et par la voie hiérarchique, faire connaître son opinion aux supérieurs dont l’ordre émane. Si celui-ci confirme l’ordre par écrit, le fonctionnaire doit s’y conformer, à moins que l’exécution de cet ordre ne soit pénalement répressible (…) ».
Monsieur …, loin de contester les refus de travail reprochés, argumente que ceux-
ci seraient provoqués par le collège échevinal et que son refus d’assister aux réunions hebdomadaires du collège échevinal serait justifié, étant donné que les responsables communaux ne lui permettraient pas de travailler les jeudi soirs jusqu’à 19.00 heures, de sorte à lui éviter un aller/retour inutile de son domicile situé à … à X.
Or, il échet de retenir que le demandeur argumente à tort que les refus de travail seraient justifiés et qu’il serait en droit de ne plus devoir assister à la réunion hebdomadaire du collège échevinal jusqu’à ce que « j’aurai obtenu satisfaction dans cette affaire », tel qu’il s’exprime dans son courrier du 2 octobre 2002 à l’adresse du bourgmestre, étant donné qu’il contrevient ouvertement aux devoirs et aux règles procédurales lui imposés plus particulièrement par l’article 11 précité du statut général.
Si l’absence d’antécédents disciplinaires et de reproches professionnels antérieurs n’est pas de nature à amoindrir la gravité des faits à la base d’une action disciplinaire, ils constituent néanmoins un des éléments déterminants à prendre en considération pour apprécier le comportement global du fonctionnaire en vue de la détermination de la sanction disciplinaire à retenir parmi l’échelle afférente prévue à la loi à travers les dispositions de l’article 58 du statut général et allant du simple avertissement à la révocation (cf. trib. adm. 3 juin 2002, n° 14153 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Fonction publique, n° 124).
En l’espèce, et contrairement à l’avis du conseil de discipline, qui a estimé que le demandeur « a déjà été sanctionné à de multiples reprises de la peine disciplinaire de l’avertissement », il convient de constater l’absence d’antécédents disciplinaires dans le chef de Monsieur …, étant donné que les avertissements rédigés entre septembre 1995 et novembre 2001 sont à considérer comme étant sans valeur, ainsi que cela a par ailleurs été admis par l’administration communale de X.
Le tribunal décide partant qu’il convient, par réformation de la décision du conseil communal de X du 10 avril 2003, d’infliger à Monsieur … la peine disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de deux mois.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
rejette les offres de preuve présentées par les parties respectives ;
au fond, déclare le recours justifié ;
partant par réformation de la décision entreprise inflige à Monsieur … la peine disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de 2 (deux) mois ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à Monsieur … et pour moitié à l’administration communale de X.
Ainsi jugé par :
M. Campill, vice-président, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge et lu à l’audience publique du 8 mars 2004, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 8
