Tribunal administratif N° 16978 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 septembre 2003 Audience publique du 3 mars 2004 Recours formé par Madame Xxx, … (F) contre une décision du conseil communal de Junglinster en matière de subvention communale
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16978 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 17 septembre 2003 par Maître Fernand ENTRINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame Xxx, demeurant à F-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de deux décisions du conseil communal de Junglinster datant respectivement des 11 et 25 juillet 2003 portant que la mise en location de son immeuble sans remboursement de la différence entre le prix de vente stipulé dans l’acte notarié de vente pour le terrain l’accueillant et le prix du jour, qui a été fixé par décision du conseil communal du 1er octobre 1996 à 9915,74 €, ne pourra avoir lieu qu’après le 29 septembre 2005 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Yves TAPELLA, huissier de justice suppléant, agissant en remplacement de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 10 septembre 2003, portant signification de ce recours à l’administration communale de Junglinster ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 décembre 2003 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg pour compte de l’administration communale de Junglinster ;
Vu la notification de ce mémoire en réponse intervenue par voie de télécopie adressée en date du 2 décembre 2003 au mandataire de Madame Xxx ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 décembre 2003 par Maître Fernand ENTRINGER pour compte de Madame Xxx ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, préqualifié, portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de Junglinster ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Fernand ENTRINGER et Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 février 2004.
Suivant acte de vente du 22 juin 1994 référencé sous le numéro 18119 reçu par devant Maître … , notaire de résidence à …, Madame Xxx a acquis de la part de l’administration communale de Junglinster une place à bâtir, sise à …, au lotissement … , destiné à la construction de logements sociaux, inscrite au cadastre de la commune de Junglinster …, sous partie du numéro … , comme place, contenant 04 ares 59 centiares, plus amplement désignée comme lot 22 sur un plan de lotissement, lequel fut annexé audit acte de vente.
Par courrier datant du 3 juin 2003, Madame xxx s’adressa à l’administration communale de Junglinster dans les termes suivants :
« Par la présente, je soussignée xxx, née le … , demeurant à … , à l’adresse ci-
dessus, vous demande d’avoir la possibilité de mettre en location ma maison.
J’ai acheté le terrain dans la cité … il y a 9 ans et y ai vécu personnellement jusqu’à ce jour.
Depuis plus que deux ans, j’ai une relation avec Monsieur Yyy, … et responsable du département de … au conservatoire de … . Puisque Yyy a un poste à haute responsabilité à … et qu’en plus son fils de douze ans réside à … , nous ne voyons pas d’autres possibilités que d’envisager une vie commune en … , à court ou moyen terme.
Pour ces raisons, je vous prie de bien vouloir m’accorder la mise en location de ma maison, chose indispensable pour réaliser nos projets.
Le 28 mai 2003, j’ai contacté Maître … , qui me conseillait par mesure de sécurité de contacter Monsieur … du service de l’aide au logement. Monsieur … me disait que d’après eux, il n’y avait pas de problèmes, qu’il fallait simplement rédiger une lettre de motivation au Ministre Fernand Boden. » Cette demande fut rencontrée par un courrier du bourgmestre de Junglinster datant du 12 août 2003 informant Madame Xxx de ce que :
« le conseil communal s’est prononcé dans sa séance du 11 juillet 2003 en faveur d’une stricte application de l’article 18 du cahier des charges fixant les conditions de vente des terrains à bâtir au lotissement à caractère social à … , lieu-dit …. Cette décision a d’ailleurs été confirmée par un second vote lors de la séance du 25 juillet 2003.
Etant donné que votre maison vous sert d’habitation principale depuis le 29 septembre 1995 une mise en location sans remboursement de la différence entre le prix de vente stipulé dans l’acte notarié et le prix du jour, qui a été fixé par décision du conseil communal du 1er octobre 1996 à 9.915.74 €, ne pourra avoir lieu qu’après le 29 septembre 2005.
Veuillez encore noter que le surplus fixé par le conseil communal sera augmenté des intérêts calculés au taux légal (…) ».
Madame xxx ayant fourni à la commune de Junglinster des informations supplémentaires quant aux raisons qui l’ont amenée à mettre sa maison en location, tout en priant les responsables communaux de bien vouloir réexaminer sa situation avec indulgence, le conseil communal, lors de sa séance publique du 25 juillet 2003, a en effet décidé avec 10 voix en présence de 2 abstentions « de ne pas revenir sur sa décision du 11 juillet 2003 et donc d’autoriser la dame Xxx à donner en location sa maison uniquement sous condition de verser à la caisse communale le surplus de 4.957, 87 € par are tout en tenant compte des intérêts calculés sur la base du taux légal depuis la date de l’acte de vente. » Par requête déposée en date du 17 septembre 2003, Madame xxx a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des décisions du conseil communal de Junglinster des 11 et 25 juillet 2003 ainsi portées à sa connaissance.
Au titre des rétroactes de l’affaire, la demanderesse relève qu’en date du 17 novembre 1992, le conseil communal de Junglinster a arrêté un « cahier des charges fixant les conditions de vente des terrains à bâtir avec plan-type de maisons sis au lotissement à caractère social à … , lieu-dit … et que parmi ces conditions figure un article 18 énonçant la condition que l’acquéreur doit occuper la maison à ériger sur le terrain acquis, à titre d’habitation principale, dans un délai de 3 ans à partir de la date de vente et que la maison doit lui servir d’habitation principale d’une façon ininterrompue pendant au moins 10 ans sans qu’il puisse la donner en location ni vendre le terrain, ni la maison en question, soit en partie, soit pour le tout, sous peine de voir naître dans le chef de la commune le droit de demander la résolution de cette vente, voire, dans le cas où une construction a eu lieu sur le terrain, de devoir à la caisse communale la différence entre le prix de vente stipulé dans l’acte notarié et payé à la commune et le prix du jour à fixer par le conseil communal.
La demanderesse signale à l’appui de son recours que le cahier des charges ainsi visé contient 19 articles, mais que l’acte de vente n’en reproduit que 17, en l’occurrence ceux numérotés de 1 à 17, sans pour autant mentionner notamment l’article 18 ci-avant visé et retenu à la base des décisions déférées. Dans la mesure où seul l’acte de vente ferait foi entre parties et qu’aucune preuve ne saurait être reçue outre ou contre le contenu de cet acte, elle estime que la commune ne saurait faire valoir son cahier des charges contre l’acte notarié et ne saurait par voie de conséquence tirer le droit à remboursement invoqué à partir de ce cahier des charges à défaut de transposition de son article 18 dans l’acte.
Elle fait valoir en outre que le cahier des charges constituerait un acte-règle valant pour un ensemble d’habitations, en l’occurrence pour tout un lotissement d’habitat social, de manière à devoir respecter la loi modifiée du 12 juin 1937 sur l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes et plus particulièrement les formes et délai prévus par cette loi, ce qui n’aurait pas été le cas en l’espèce. Dès lors ce cahier des charges lui serait encore inopposable à ce titre.
A titre subsidiaire elle fait valoir qu’une commune ne pourrait créer du droit local qu’à condition de respecter la Constitution et la loi communale du 13 décembre 1988 et que par ailleurs le cahier des charges contiendrait des restrictions au droit de propriété, droit constitutionnellement garanti, circonstance imposant le recours à la loi ou à un règlement communal en bonne et due forme pris en vertu d’une loi. Dans l’hypothèse où le cahier des charges ne serait pas reconnu comme étant nul ou annulable en soi, la partie demanderesse conclut encore que son article 18 ne saurait en tout état de cause trouver application, étant donné qu’il violerait « les grands principes élémentaires du droit » en ce que, au vu de son libellé, la commune serait à la fois juge et partie dans la mesure où c’est elle qui fixe la peine, en cas de non-respect du cahier des charges, ce qui serait absolument inadmissible.
Finalement, dans un dernier ordre de subsidiarité, la partie demanderesse estime que la commune n’aurait pas appliqué correctement son propre cahier des charges, pris plus particulièrement en son article 16, en ne reconnaissant pas à la situation sous revue un caractère de cas de force majeure. Elle relève à cet égard avoir signalé par lettre du 19 juillet 2003 à l’adresse de la commune que le fils de son futur époux est atteint d’une maladie extrêmement grave et qu’il est soigné à la clinique universitaire de Fribourg (D), de sorte que le couple, entre-temps marié, a décidé de se fixer à …, lieu de travail du père, afin de permettre à celui-ci d’être proche de son enfant et de le voir régulièrement. Eu égard à la motivation de son départ vers …, elle estime dès lors que la mise en location temporaire de l’immeuble construit sur le terrain acquis à … relèverait d’un cas de force majeure permettant au collège échevinal d’accorder des dérogations aux prescriptions du cahier des charges.
Lors de l’audience publique du 11 février 2004, le tribunal a soulevé d’office la question de sa compétence pour connaître du recours introduit eu égard à la nature, civile ou administrative, de la contestation litigieuse.
Les parties n’ayant pas souhaité prendre position, au-delà de leurs développements présentés oralement, par un mémoire écrit à ce sujet, il y a dès lors lieu d’examiner d’abord la nature du litige au regard de sa nature civile ou administrative, cette question conditionnant directement la compétence du tribunal pour en connaître.
Il se dégage des pièces versées au dossier que le conseil communal de Junglinster, sur base notamment d’un avis émis en date du 21 octobre 1992 par la commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur, a retenu, lors de la fixation définitive des conditions concernant la vente des terrains à bâtir à caractère social sis à… lors de sa séance publique du 17 novembre 1992, de concevoir le règlement concernant les obligations à respecter par les propriétaires « non comme règlement de police mais comme cahier des charges fixant les conditions d’une vente, auquel cas il fera partie intégrante de l’acte de vente et comme tel il sera annexé à l’acte notarié ».
Dans la mesure où c’est sur cette toile de fond, expressément énoncée au niveau des visas de la délibération du 17 novembre 1992, que fut arrêté le cahier des charges fixant les conditions de vente avec la précision qu’il « fera partie intégrante des actes de vente notariés », le litige sous examen, portant sur l’opposabilité à la demanderesse de l’article 18 du cahier des charges, a trait non pas à l’application directe d’un acte règle, ainsi désigné par la demanderesse, mais au volet de l’exécution d’un acte de vente individuel reçu pardevant le notaire … en date du 22 juin 1994 et liant spécifiquement la demanderesse à l’administration communale de Junglinster.
Afin de déterminer si le tribunal est compétent pour connaître du litige sous examen il y a dès lors lieu d’examiner plus en avant et sans préjudice à ce stade du bien-
fondé de la décision litigieuse quant au fond, si la clause pertinente du cahier des charges est de nature à générer le cas échéant des actes administratifs détachables rentrant dans le champ d’attribution des juridictions de l’ordre administratif, ou bien si ses prétentions ont pour objet la reconnaissance et la réalisation d’un droit subjectif contractuel dans son chef, dont seul le juge civil peut connaître.
L’article 18 du cahier des charges pose le principe d’une occupation ininterrompue de la maison concernée à des fins d’habitation principale pendant au moins 10 ans, tout en disposant in fine que « le conseil communal peut dispenser à titre exceptionnel des délais prévus au présent article si l’acquéreur ou ses ayant droits peuvent invoquer des raisons de force majeure ».
En l’espèce, il est constant que la demande formulée par Madame xxx en date du 3 juin 2003, telle qu’explicitée par la suite, tend en substance à l’application de l’article 18, in fine, du cahier des charges précité en ce qu’elle a entendu soumettre au conseil communal des éléments de nature à établir des raisons de force majeure justifiant une dispense dans son chef, à titre exceptionnel, du délai d’occupation à des fins d’habitation principale de dix ans. Il est encore constant, à partir du libellé même de la décision litigieuse du 11 juillet 2003, telle que confirmée le 25 juillet 2003, que le conseil communal s’est placé dans le même cadre de l’article 18, en ce qu’il s’est prononcé pour une stricte application dudit article du cahier des charges, refusant ainsi de faire droit à la demande de dispense lui adressée par la demanderesse.
La répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et les juridictions administratives s’opère non en fonction des sujets de droits – personnes privées ou autorités administratives – mais en fonction de l’objet de droit qui engendre une contestation portée devant le juge (cf. trib. adm, 15.12.1997, n° 10282 du rôle, Pas. adm.
2003, V° Compétence, n° 16, page 99). Il s’ensuit que dans le cas de figure sous revue où la demanderesse se trouve liée, le cas échéant, par le cahier des charges élaboré par la commune uniquement par l’effet de l’expression de sa volonté ayant donné naissance à l’acte de vente du 22 juin 1994, ce n’est que dans l’hypothèse spécifique où la prétention litigieuse ne découle pas directement du contrat, mais prend naissance seulement à travers une décision que l’autorité administrative compétente est appelée à prendre, que cette prétention litigieuse, tendant en l’espèce à voir reconnaître l’existence de raisons de force majeure justifiant une dispense des délais prévues à l’article 18 du cahier des charges, peut être directement portée devant le juge administratif.
D’après le libellé même de l’article 18 du cahier des charges, le conseil communal est investi du pouvoir d’apprécier l’existence d’un cas de force majeure, de sorte que c’est la décision du conseil communal sur l’existence d’un cas de force majeure qui conditionne la naissance dans le chef de la personne concernée du bénéfice de l’exception prévue audit article 18.
Il se dégage des considérations qui précèdent que les décisions litigieuses du conseil communal de Junglinster, en ce qu’elles s’analysent en substance en un refus de reconnaître dans le chef de la demanderesse des raisons de force majeure susceptibles de justifier une dispense à titre exceptionnel du délai prévu à l’article 18 du cahier des charges, s’analysent en des actes administratifs préalables et détachables, relevant en tant que tels du contentieux administratif, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit à titre principal, étant entendu qu’aucun recours au fond n’est prévu en la présente matière et que le tribunal n’est dès lors pas compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire.
Le recours en annulation ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant au fond, force est de constater qu’il se dégage des pièces versées au dossier et non utilement contestées en cause que la clause litigieuse, en l’occurrence l’article 18 du cahier des charges, n’est pas reprise au titre des conditions spéciales stipulées par l’acte notarié de vente du 22 juin 1994 qui n’énonce à ce titre que les articles 1 à 17 du cahier des charges, sans autrement faire état ou mentionner par référence ses articles 18 et 19.
Eu égard aux développements ci-avant ayant abouti au constat que la demanderesse ne se trouve liée par les articles du cahier des charges que par l’effet de l’expression de sa volonté ayant donné naissance à l’acte de vente du 22 juin 1994, il y a dès lors lieu de retenir qu’elle ne se trouve liée que par les seules clauses contenues dans cet acte et que partant l’article 18 du cahier des charges, ni repris, ni autrement mentionné dans l’acte de vente, ne saurait lui être utilement opposé quant aux délais y fixés, ni, a fortiori, donner lieu à application dans son volet relatif à l’existence ou non de raisons de force majeure valables justifiant une dispense des délais fixés.
Il se dégage des considérations qui précèdent que les décisions litigieuses du conseil communal de Junglinster des 11 et 17 juillet 2003, en ce qu’elles n’autorisent la demanderesse à donner en location sa maison que « sous condition de verser à la caisse communale le surplus de 4.957, 87 € par are tout en tenant compte des intérêts calculés sur la base du taux légal depuis la date de l’acte de vente » en indiquant comme base légale l’article 18 du cahier des charges, sont dépourvues de motivation légale et encourent partant l’annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation introduit ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit justifié ;
partant annule les décisions litigieuses du conseil communal de Junglinster des 11 et 17 juillet 2003;
condamne l’administration communale de Junglinster aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 3 mars 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 7
