Tribunal administratif N°s 17084 et 17249 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits respectivement les 24 octobre et 8 décembre 2003 Audience publique du 18 février 2004 Recours formés par Madame …, … contre deux décisions de la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière d’employé de l’Etat (classement)
JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 17084 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 octobre 2003 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, employée de l’Etat, demeurant à L- … , tendant à la réformation, sinon à l’annulation de l’arrêté de la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 28 août 2003, décidant de passer outre un refus formulé par le contrôleur financier en date du 11 août 2003 concernant son propre classement en tant qu’employée de l’Etat à l’administration gouvernementale – ministère de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse – « … » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27 novembre 2003 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Georges PIERRET au nom de Madame … en date du 8 décembre 2003 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 décembre 2003 ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 17249 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 décembre 2004 par Maître Georges PIERRET, au nom de Madame … tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision de la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 2 octobre 2003 portant classement dans la carrière C grade 4 de l’employé de l’Etat ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 janvier 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 février 2004 par Maître Georges PIERRET au nom de Madame … ;
I. + II.
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions ministérielles déférées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jamila KHELILI en remplacement de Maître Georges PIERRET, et Madame le délégué du Gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 février 2004.
Considérant que Madame …, de nationalité luxembourgeoise, est titulaire du diplôme de technicien administratif et commercial (session 2002) ;
Qu’en exécution de la décision du gouvernement en conseil du 6 juin 2003 (CER/D/110/2003), Madame … a été engagée pour une durée indéterminée et à tâche complète comme employée de bureau à l’administration gouvernementale – ministère de la Famille, de la Solidarité et de la Jeunesse – « … » à partir du 1er juillet 2003, la qualité d’employée de l’Etat lui ayant été reconnue par le contrat d’emploi signé entre parties ;
Qu’il est constant par ailleurs que l’intéressée s’est vu reconnaître la qualité de travailleur handicapé et que le poste par elle occupé fait partie de ceux réservés aux personnes handicapées, ainsi qu’il résulte notamment de l’avis de la Commission d’économie et de rationalisation (CER) du 28 mai 2003 ;
Qu’un premier refus de visa a été prononcé par le contrôleur financier compétent suivant courrier du 18 juillet 2003 adressé à la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative désignée ci-après par « la ministre », en ce que compte tenu de ses diplômes et du poste à pourvoir Madame … aurait dû être classée en la carrière D de l’employé de l’Etat ;
Que suite à des explications fournies le 1er août 2003 par la ministre sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, un second refus de visa a été exprimé le 11 août 2003 par le même contrôleur financier ;
Que par arrêté du 28 août 2003, la ministre a décidé de passer outre le refus formulé par le contrôleur financier en date du 11 août 2003 en retenant que Madame … était à classer dans la carrière C grade 4 des employés de l’Etat ;
Considérant que c’est contre cet arrêté ministériel du 28 août 2003 que Madame … a fait introduire en date du 24 octobre 2003 un recours, inscrit sous le numéro 17084 du rôle et tendant à sa réformation sinon à son annulation ;
Considérant qu’à travers son mémoire en réponse le délégué du Gouvernement ayant conclu à l’irrecevabilité de ce recours, l’arrêté déféré ne constituant qu’un acte préparatoire et intérimaire de la procédure de nomination de l’intéressée Madame … a fait introduire en date du 8 décembre 2003 un second recours, inscrit sous le numéro 17249 du rôle, dirigé, quant à lui, contre l’arrêté de la ministre pris sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère en date du 2 octobre 2003 sur base de l’article 23 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 fixant le régime des indemnités des employés occupés par les administrations et services de l’Etat, portant classement de l’intéressée dans la carrière C grade 4 de l’employé de l’Etat ;
Considérant que la demanderesse sollicite formellement la jonction des deux recours ;
Considérant que les deux actes déférés ayant le même objet en ce qu’ils tendent au classement de l’intéressée en tant qu’employé de l’Etat, il convient de joindre les deux recours introduits respectivement à leur encontre aux fins de les toiser par un seul et même jugement dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ;
Considérant qu’aux termes de l’article 11.1 de la loi modifiée du 27 janvier 1972 fixant le régime des employés de l’Etat, le tribunal administratif est appelé à statuer comme juge du fond concernant les contestations résultant du classement d’un employé, question ayant trait à la fois au contrat d’emploi et à la rémunération ;
Que dès lors le tribunal est en principe compétent pour connaître des deux recours introduits en ce qu’ils ont trait, chacun en ce qui le concerne, au classement contesté de la demanderesse dans la carrière C ;
Considérant qu’à l’encontre du recours inscrit sous le numéro 17084 du rôle et dirigé contre l’arrêté ministériel décidant de passer outre le refus formulé par le contrôleur financier en date du 11 août 2003, le délégué du Gouvernement invoque l’irrecevabilité du recours en ce que l’acte ministériel ainsi posé constituerait un acte préparatoire et intérimaire conformément aux dispositions des articles 58 et 59 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’Etat ;
Considérant qu’aux termes de l’article 58 de ladite loi modifiée du 8 juin 1999 :
« (1) Les propositions d’engagement et les ordonnances de paiement doivent être soumises au contrôleur financier dans les meilleurs délais et accompagnées de toutes les pièces nécessaires pour lui permettre d’effectuer les contrôles prévus par la présente loi.
(2) Le contrôleur financier accorde ou refuse son visa respectivement dans un délai maximal de dix jours ouvrables à partir du jour de la réception de la proposition d’engagement et dans un délai maximal de huit jours ouvrables à partir de la réception de l’ordonnance de paiement » Que suivant l’article 59 de la même loi « lorsqu’en cas de refus de visa, l’ordonnateur maintient respectivement la proposition d’engagement ou l’ordonnance de paiement, il transmet ses observations au contrôleur financier qui accorde ou refuse son visa dans un délai maximum de six jours ouvrables à partir du jour de la réception de ces observations ;
Si le contrôleur financier réitère son refus, le ministre du département ordonnateur peut, par un arrêté motivé, passer outre au refus du visa. Toutefois, l’ordonnancement ne peut être effectué en cas d’insuffisance de crédits.
La décision du ministre du département ordonnateur est transmise au ministre ayant le budget dans ses attributions, au contrôleur financier pour exécution ainsi qu’à la Cour des comptes. » ;
Considérant qu’aux termes de l’article 59 in fine de ladite loi modifiée du 8 juin 1999, l’arrêté du ministre du département ordonnateur décidant de passer outre au refus de visa dans les conditions y précisées, fait partie de la procédure d’ordonnancement prévue dans le cadre des engagements budgétaires et ne s’adresse dès lors pas directement à l’administré intéressé à la base ;
Qu’ainsi la ministre a statué à l’encontre de la demanderesse suivant l’arrêté également déféré du 2 octobre 2003 ;
Que dès lors, dans les circonstances données, le seul l’arrêté ministériel du 2 octobre 2003 portant directement classement de l’intéressée, et le seul à leur avoir été notifié, a pu être utilement déféré au tribunal, le recours dirigé contre l’arrêté ministériel du 28 août 2003, acte en principe interne à l’administration, pris dans le cadre de la procédure d’ordonnancement budgétaire prévue par la loi, est irrecevable pour constituer tout au plus un acte préparatoire et intérimaire par rapport à l’arrêté de classement proprement dit ;
Considérant que le recours second en date dirigé contre l’arrêté de classement du 2 octobre 2003 ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, est recevable ;
Considérant qu’au fond, à l’appui de son recours, la demanderesse fait valoir que son diplôme de technicien serait de nature à lui conférer les mêmes droits que le diplôme de fin d’études secondaires concernant l’accès à la qualité d’employé de l’Etat, conformément aux dispositions de l’article 23 de la loi modifiée du 4 septembre 1990 portant réforme de l’enseignement secondaire technique et de la formation professionnelle continue, de sorte à remplir les conditions en la matière concernant l’accès à la carrière D de l’employé de l’Etat au regard des critères litigieux du diplôme de fin d’études par elle obtenu ;
Qu’elle conclut dès lors à la réformation de l’arrêté ministériel de classement déféré pour se voir classer dans la carrière D grade 7 en considération de l’équivalence légalement prévue dans le chef du diplôme de technicien lui délivré ;
Considérant que le délégué du Gouvernement de se rapporter au courrier ministériel émis dans le cadre de la procédure préliminaire à l’arrêté de classement et plus particulièrement à l’argumentaire déployé dans le cadre de l’arrêté prévisé du 28 août 2003 libellé comme suit :
« Attendu que le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative considère que le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative, en vertu de l’article 23 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000, a obtenu de la part du Gouvernement le pouvoir de prendre, à tout moment, des décisions relatives à la carrière des employés de l’Etat, notamment pour la raison qu’il est le mieux placé pour apprécier si tel ou tel classement individuel est non seulement justifié par les compétence et expérience exceptionnelles dont peut se prévaloir l’employé en question, mais également s’il est compatible avec l’équilibre établi au sein des barèmes des rémunérations des différents agents de l’Etat ;
Attendu qu’en l’occurrence la carrière du technicien proprement dite est réglementée par la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat dans son article 15 paragraphe II actuel qui prévoit que « des règlements grand-ducaux pourront créer la carrière du technicien dans les cadres légaux des administrations et des établissements scolaires, pour autant que les nécessités de service l’exigent ». L’article 17 paragraphe VIII point 1 énonce l’évolution de cette carrière, alors que le point 2 dispose que « les conditions et la forme des nominations aux emplois de la carrière de technicien visée ci-dessus, ainsi que les modalités de l’examen auquel sera subordonnée la promotion aux fonctions supérieures à celles de technicien principal, seront déterminées par règlement grand-ducal, sans préjudice de l’application des règles générales relatives au statut du fonctionnaire. » Or, les règlements grand-ducaux dont question ci-dessus n’ont pas encore été élaborés jusqu’à présent. En l’absence de cette réglementation et au motif que le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative estime indispensable de régler des problèmes de carrières préalablement au niveau des fonctionnaires, avant d’envisager une solution à considérer comme équivalente au niveau des employés de l’Etat, il y a lieu de classer les détenteurs d’un diplôme de technicien dans la carrière C, d’autant plus que la carrière du technicien-fonctionnaire précitée sera inférieure à la carrière du rédacteur alors qu’au niveau des employés de l’Etat, la carrière D correspond à l’équivalent de la carrière du rédacteur. » ;
Considérant qu’il est constant en cause que s’agissant en l’espèce d’un poste d’employé de bureau réservé à un travailleur handicapé reconnu, aucun classement n’a été préfixé à travers la procédure d’autorisation du poste en question auprès de … , relevant de l’administration gouvernementale, ministère de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, de sorte que le classement dépend directement du diplôme obtenu par l’intéressée admise à occuper le poste ;
Considérant qu’il est constant que Madame … s’est vu délivrer en juillet 2002 le diplôme de technicien administratif et commercial ;
Considérant que d’après l’article 19 de la loi modifiée du 4 septembre 1990 précitée, le régime de la formation de technicien du cycle supérieur prépare les élèves à la vie active et leur permet de poursuivre des études techniques supérieures;
Qu’en vertu de l’article 23 de la dite loi, en vue de l’accès à des professions réglementées et de l’admission aux emplois du secteur public, les diplômes spécifiés aux articles 20 et 22, à savoir le diplôme de technicien et le diplôme de fin d’études secondaires techniques, confèrent les mêmes droits que le diplôme de fin d’études secondaires;
Considérant que l’article 21 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 précité dispose que « sans préjudice de l’application des dispositions du chapitre 1er ci-dessus, les employés administratifs et techniques assimilés aux fonctionnaires de l’Etat des carrières inférieures, moyennes et supérieures sont classés par application des tableaux des carrières annexés au présent règlement et suivant les dispositions du présent chapitre » ;
Considérant que suivant l’annexe prévisée contenant plus précisément les tableaux des carrières des employés administratifs et techniques, le degré d’études exigé pour l’accès à la carrière D est fixé comme suit :
« pour être classé dans cette carrière l’employé doit ou bien être détenteur soit du certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires, soit du certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires techniques, soit du diplôme luxembourgeois d’ingénieur-technicien, ou bien présenter un certificat sanctionnant des études reconnues équivalentes par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative » ;
Considérant qu’il appert de la description des études requises pour accéder à la carrière D des employés administratifs et techniques de l’Etat que le certificat luxembourgeois de fin d’études secondaires techniques y est expressément prévu comme diplôme suffisant, à la différence du diplôme de technicien ;
Considérant que dans un souci de conformité à l’article 95 de la Constitution, les dispositions du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 ne peuvent être appliquées par le tribunal que pour autant qu’elles sont conformes à la loi;
Que l’article 23 de la loi modifiée du 4 septembre 1990 précité ne confère pas au détenteur du diplôme de technicien de façon abstraite les mêmes droits qu’au détenteur du diplôme de fin d’études secondaires, mais prend soin de préciser que cette égalité de droits conférés est établie par la loi « en vue de l’accès à des professions réglementées et de l’admission aux emplois du secteur public »;
Que la loi permet ainsi de façon formelle au détenteur du diplôme de technicien l’admission aux emplois du secteur public à l’instar du détenteur du diplôme de fin d’études secondaires ;
Considérant que l’emploi administratif conféré à la demanderesse au sein de l’administration gouvernementale correspond au degré d’études requis pour être classé dans la carrière de l’employé administratif considérée, de même qu’il appert dans le chef de Madame …, détentrice du diplôme de technicien administratif et commercial que sur base des dispositions conjuguées du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 et de la loi modifiée du 4 septembre 1990 précités, elle est appelée à être classée dans la carrière D ;
Considérant que le grade de début de carrière de Madame … est le grade 7, la même solution que celle à retenir par réformation se dégageant par ailleurs des dispositions du règlement grand-ducal modifié du Gouvernement en Conseil du 1er mars 1974 ayant précédé le règlement grand-ducal prévisé du 28 juillet 2000 en la matière (cf.
trib. adm. 22 juin 1998, … , n° 10520 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Fonction publique, n°s 45 et 46, p. 264 et autres décisions y citées) ;
Considérant que cette solution découlant directement des dispositions légales et réglementaires applicables ne saurait être énervée par les éléments de fait comparatifs soulevés par l’Etat concernant un traitement différentiel plus favorable pour l’employé de l’Etat concerné par rapport à la carrière a priori pour le moins équivalente du rédacteur, fonctionnaire de l’Etat devant passer un examen-concours ;
Considérant que l’argument d’« injustice » invoqué en ce que les employés détenteurs du diplôme de technicien ne doivent passer aucun examen-concours pour accéder à la carrière D de l’employé de l’Etat, tandis que pour l’admission au stage du rédacteur un examen d’entrée est requis, ne saurait valoir de façon dirimante comme refus d’accès à l’égard de Madame …, vu notamment la différence fondamentale de statut entre la carrière de l’employé de l’Etat et celle du fonctionnaire de l’Etat, ainsi que les conditions d’accès divergentes résultant encore de leur organisation actuelle, à laquelle Madame …, à la différence de l’Etat, est étrangère ;
Considérant que l’argumentaire ministériel repris en son contenu par le délégué du Gouvernement concernant la tentative de justification, en quelque sorte à rebours, du classement déféré à partir de la situation des fonctionnaires de l’Etat, détenteurs du diplôme de technicien actuellement classés dans la carrière de l’expéditionnaire technique (équivalente à la carrière C des employés de l’Etat) en l’absence des règlements grand-
ducaux d’exécution pris pour l’exécution de la loi prévoyant une carrière spécifique pour lesdits détenteurs du diplôme de technicien (carrière du technicien), ne saurait valoir à l’encontre des développements qui précèdent basés directement sur les dispositions légales et réglementaires applicables à la carrière spécifique de l’employé de l’Etat épousée en l’espèce par la demanderesse ;
Considérant en effet que l’Etat ne saurait valablement invoquer l’inaction plus que décennale de ses organes exécutifs tardant à prendre un règlement grand-ducal annoncé depuis 1986 pour réglementer une carrière dont les structures ont été clairement tracées par le législateur, pour en tirer un argument d’inégalité de traitement entre les fonctionnaires et les employés de l’Etat exerçant des fonctions analogues et classés dans des carrières différentes avec des rémunérations divergentes, du moment que le législateur a prévu, sans autre condition afférente, l’égalité d’accès aux emplois du secteur public pour les détenteurs des diplômes de fin d’études de l’enseignement secondaire, de l’enseignement secondaire technique et de technicien, alors qu’un candidat remplit les conditions d’accès à la carrière D de l’employé technique et administratif de l’Etat, tel le cas d’espèce, les différences de statut entre les carrières du fonctionnaire de l’Etat et de l’employé de l’Etat étant constantes en cause;
Considérant qu’il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent que par réformation de la décision ministérielle du 2 octobre 2003 déférée, la carrière de référence de Madame … est la carrière D de l’employé de l’Etat avec comme grade de début de carrière le grade 7 à valoir à partir du 1er juillet 2003, date de son premier engagement ;
Considérant que la demanderesse sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure conséquente formulée dans chacun des deux recours à raison de chaque fois 2.500,- € ;
Considérant que compte tenu de l’issue des deux recours joints et vu le caractère répétitif de la contestation soumise au tribunal, il convient d’allouer à la demanderesse, compte tenu de l’import et des soins qu’il y a eu lieu à donner, un montant global évalué ex aequo et bono à 2.000.- (deux mille) € ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
joint les recours respectivement introduits sous les numéros du rôle 17084 et 17249 ;
se déclare compétent pour reconnaître ;
déclare irrecevable le recours introduit sous le numéro 17084 du rôle ;
déclare recevable celui introduit sous le numéro 17249 du rôle ;
le déclare également fondé ;
partant, par réformation de l’arrêté ministériel déféré du 2 octobre 2003, dit que la carrière de référence de la demanderesse est la carrière D de l’employé de l’Etat avec comme grade de début de carrière le grade 7 à valoir à partir du 1er juillet 2003 ;
renvoie l’affaire devant la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative pour exécution ;
condamne l’Etat à payer à la demanderesse une indemnité de procédure de l’ordre de 2.000,- (deux mille) € ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 18 février 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Thomé, juge M. Sünnen, juge en présence de Monsieur Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
