Tribunal administratif N° 16832 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 août 2003 Audience publique du 16 février 2004 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière d’accès à la voirie
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16832 du rôle et déposée le 6 août 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Claude WASSENICH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision de refus du bourgmestre de la Ville de Luxembourg datée du 6 mai 2003 lui refusant la reconnaissance d’emplacements de stationnement aménagés devant son immeuble ainsi qu’un accès à la voirie y relatif ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 6 août 2003 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 août 2003 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu la communication de cette constitution d’avocat au mandataire du demandeur intervenue par télécopie en date du même jour ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 novembre 2003 par Maître Jean MEDERNACH pour compte de la Ville de Luxembourg ;
Vu la communication de ce mémoire en réponse au mandataire du demandeur intervenue par télécopie en date du même jour ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 31 décembre 2003 par Maître Claude WASSENICH au nom du demandeur ;
Vu la communication de ce mémoire en réplique au mandataire de l’administration communale de la Ville de Luxembourg intervenue par télécopie en date du 24 décembre 2003 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 janvier 2004 par Maître Jean MEDERNACH pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu la communication de ce mémoire en duplique au mandataire du demandeur intervenue par télécopie en date du 21 janvier 2004 ;
Vu la demande présentée par courrier du 26 janvier 2004 par le mandataire du demandeur et tendant à obtenir l’autorisation de répondre au mémoire en duplique déposé par l’administration communale, « notamment en ce qui concerne la violation du droit acquis ,» et de verser des attestations testimoniales supplémentaires, demande qui, suite à l’entrevue avec les mandataires des parties en date du 2 février 2004, est jointe en tant qu’incident au fond ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Claude WASSENICH et Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 février 2004.
Par courrier du 10 juin 2001, Monsieur … en sa qualité de propriétaire d’un immeuble sis Luxembourg, 17, rue Bernard Haal, formant coin avec la rue Arthur Herchen, adressa une demande aux services de la voirie de la Ville de Luxembourg, administration des travaux et de services techniques, tendant à obtenir l’abaissement du trottoir devant sa propriété à l’occasion des travaux de rénovation projetés de la rue Bernard Haal.
Monsieur … réitéra sa demande au collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg par courrier du 24 juin 2001.
Par réponse du 4 octobre 2001, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, sous la signature du premier échevin, refusa la demande précitée, en se référant tant aux conditions du permis de construire relatif à l’immeuble qu’aux dispositions du règlement communal sur les bâtisses, ci-après désigné « RB ».
En date du 15 juillet 2002, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommé « le bourgmestre », adressa par courrier recommandé une injonction à Monsieur …, par laquelle, après avoir constaté l’aménagement de places de stationnement illicites sur sa propriété, il l’invitait à respecter les dispositions réglementaires applicables.
Monsieur … réagit au prédit courrier par l’intermédiaire de son mandataire, qui, par lettre adressée le 3 décembre 2002 au bourgmestre, s’enquit des intentions de la commune quant à l’accès à réserver aux emplacements de parking litigieux et demanda au bourgmestre de prendre à ce sujet une décision susceptible de faire l’objet d’un recours en justice.
Au courant du mois de décembre 2002, l’administration communale de la Ville de Luxembourg procéda aux travaux de rénovation de la rue Bernard Haal, et rehaussa le trottoir notamment devant la propriété de Monsieur …, tout en condamnant l’accès à ce même trottoir et aux emplacements de parking aménagés sur sa propriété par des bornes en fonte scellées dans le trottoir.
Le mandataire de Monsieur … interrogea encore le bourgmestre par courrier du 24 avril 2003 quant aux motifs de l’illégalité alléguée des emplacements de stationnement et lui demanda de reconsidérer sa décision.
Par courrier du 6 mai 2003 adressé directement au mandataire de Monsieur …, le bourgmestre prit position comme suit : « en réponse, je vous prie de vous reporter à l’article 14 du règlement sur les bâtisses qui dispose sub 14.2, et ceci d’une manière sans équivoque, que « dans les marges de reculement imposées antérieure et latérale l’aménagement de places de stationnement pour véhicules est interdit ».
Je ne comprends pas comment vous pouvez contester, sur le vu de ce texte réglementaire qui est très précis dans son énoncé, l’illégalité des emplacements de stationnement en cause.
Votre précision qu’il s’agit en l’occurrence d’un terrain « privé » n’a rien à voir avec l’application de l’article 14 du règlement sur les bâtisses. En effet, tant le plan d’aménagement général que le règlement sur les bâtisses s’appliquent sur l’ensemble des terrains qui constituent le territoire de la Ville.
Pour être complet, je voudrais encore préciser que l’autorisation de bâtir couvrant l’immeuble 17, rue Bernard Haal prévoit dans ses conditions que la propriété est à limiter par un mur de 60 cm à surmonter d’un grillage de 1,20 mètres (condition 5) et que l’intervalle compris entre la façade latérale et la clôture est à aménager en jardin d’agrément et à entretenir comme tel (condition 8).
Vous comprendrez qu’au vu tant des textes réglementaires que de l’autorisation de bâtir, qui n’a jamais fait l’objet de modifications, je ne peux que maintenir ma position.
Conformément au règlement grand-ducal du 8 juin 1979, relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, je tiens à vous rendre attentif qu’un recours contre cette décision peut être formé dans les trois mois à partir de la présente notification au Tribunal administratif, par requête signée d’un avocat.
Veuillez agréer (…) ».
A l’encontre de cette décision Monsieur … a fait introduire par requête déposée le 6 août 2003 un recours en réformation sinon en annulation.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommée « l’administration communale », soulève l’incompétence du tribunal pour connaître du recours en réformation.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière de permis de construire et d’accès à la voirie, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Le recours subsidiaire en annulation est recevable dans la mesure où il a été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur soulève l’illégalité de la décision déférée, en faisant valoir qu’elle violerait les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, et plus particulièrement de ses articles 10 et 14, la décision litigieuse n’ayant ni été notifiée au demandeur lui-même, ni mentionné correctement les voies de recours.
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et de contrôler si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés (voir Pas. adm.
2003, V° Recours en annulation, n° 8, p.513, et les décisions y citées). Dans ce cadre, il appartient d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque.
Aux termes de l’article 10 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes « en cas de désignation d’un mandataire, l’autorité adresse ses communications à celui-ci. Toutefois, la décision finale est en outre notifiée à la partie elle-même ».
Cependant, dans le silence des textes, l’inobservation de l’obligation de notifier la décision finale à la partie elle-même et au conseil désigné n’est pas de nature à entacher la décision querellée de nullité, mais elle a pour effet d’empêcher que le délai du recours contentieux commence à courir. En effet, le non-respect de cette prescription ne saurait se résoudre impérativement en une annulation de la décision administrative, étant donné que cette omission est indépendante du contenu même de la décision prise et que, dès lors, le seul grief susceptible d’affecter le destinataire de la décision est celui de ne pas avoir pu exercer utilement les voies de recours. Par conséquent, la sanction adéquate et conforme à la finalité de la prescription est la suspension des délais de recours jusqu’à due notification de la décision (trib. adm. 20 mai 1999, n° 10913 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Procédure administrative non contentieuse, n°105, p.491 et autres décisions y citées).
D’après l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité « les décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties (…) doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l’autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté ».
Si en l’espèce, la décision déférée pèche effectivement par un défaut d’indication des voies de recours concrètement applicables, en ce qu’elle ne précise pas si c’est un recours en annulation ou en réformation qui est à introduire le demandeur ne saurait cependant, en présence d’une requête introductive d’instance tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision incriminée et déposée de surcroît dans le délai théoriquement prévu par les textes, partant recevable ratione temporis, tirer un quelconque droit de l’indication incomplète des voies de recours, étant donné que l’indication incomplète n’a pas porté à conséquence, de sorte qu’il ne saurait se prévaloir d’un quelconque grief.
Le moyen tiré de la violation des articles 10 et 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité est dès lors à écarter sous son double aspect.
Quant à la légalité intrinsèque de la décision déférée, le demandeur reproche d’abord à la décision du bourgmestre de violer l’article 11 (6) de la Constitution, en ce sens que le rehaussement du trottoir, en entravant l’accès à des emplacements de parking à disposition d’un local destiné au commerce, serait contraire à la liberté de commerce et d’industrie.
Le demandeur estime encore que la décision du bourgmestre méconnaîtrait son droit « inviolable et sacré » de propriété, et, par conséquent, heurterait l’article 16 de la Constitution ainsi que l’article 1er de la « Convention de sauvegarde de droits de l’Homme ».
Il fait encore plaider que la décision déférée créerait une rupture de l’égalité des citoyens devant la loi et les charges publiques, étant donné que la commune tolérerait à bon nombre d’autres endroits l’aménagement de parkings privés dans le recul antérieur d’immeubles, de sorte que ce comportement violerait l’article 11 (2) de la Constitution.
Enfin, il estime que la décision du bourgmestre violerait un droit acquis, les emplacements de stationnement litigieux existant depuis la construction de l’immeuble, soit depuis 1937, de sorte que la commune, en tolérant cette situation de fait, aurait créé au profit du demandeur un droit acquis.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg résiste à ces moyens en soutenant que le bourgmestre aurait fait une saine application des dispositions du règlement communal sur les bâtisses, de sorte que le demandeur serait à débouter de son recours.
En ce qui concerne le moyen tiré d’une violation de l’article 11 (6) de la Constitution, aux termes duquel « la loi garantit la liberté du commerce et de l’industrie (…) sauf les restrictions à établir par le pouvoir législatif », force est de constater que si effectivement la suppression de cette liberté est contraire à l’ordre public, il n’en est pas ainsi de la simple restriction ( trib. Lux. 8 décembre 1960, Pas. 18, p. 553 ).
Le moyen du requérant n’est dès lors pas fondé, d’autant plus que le réaménagement de la rue Bernard Haal n’a pas supprimé tout stationnement généralement quelconque, mais a eu pour seul effet de traduire la volonté politique de l’administration communale de mettre un terme à ce qu’elle qualifie de « parking sauvage », tout en laissant à la disposition des riverains et de leurs visiteurs et clients des emplacements de stationnement réglementés.
Le moyen du demandeur est de surcroît énervé par le fait que nonobstant l’obstacle allégué à la liberté de commerce, qui se concrétiserait en l’espèce par l’entrave de l’exploitation commerciale de l’immeuble du demandeur, cet immeuble abrite actuellement un nouveau commerce, à savoir une agence immobilière.
Il en résulte que le refus d’autoriser, sinon de reconnaître les emplacements de parking litigieux ne viole le principe de la liberté de commerce ni en droit, ni en fait.
Quant au moyen tiré d’une violation du droit de propriété, il est constant que le bourgmestre qui refuse d’accorder à un propriétaire une autorisation de bâtir en un endroit déterminé de sa propriété, tel qu’en l’espèce l’aménagement d’emplacements de stationnement, ne contrevient ni à l’article 16 de la Constitution ni à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (article 1er du protocole additionnel) puisque, ce faisant, il ne prive pas le propriétaire de sa propriété, mais réglemente seulement l’usage du droit de propriété en y apportant certaines restrictions, et que lesdites Constitution et Convention ne garantissent pas le droit des propriétaires de jouir et d’user de leur propriété comme ils l’entendent (voir Cour adm. 11 décembre 2001, n° 13617C, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 175, p .689).
La référence à une décision du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, qui a admis l’action en indemnité d’un riverain dont l’accès de sa maison a été rendu plus difficile suite à un exhaussement de la voirie, tombe à ce sujet à faux, alors que si le rehaussement du trottoir peut éventuellement donner lieu à l’ouverture d’une action en responsabilité, sinon en indemnisation à l’encontre de l’administration communale, une telle question relève cependant de la compétence des juridictions civiles, et non du tribunal administratif.
L’article 11 (2) de la Constitution, invoqué encore par le demandeur, énonce que « les Luxembourgeois sont égaux devant la loi », ce qui signifie, en d’autres termes, que la loi doit être la même pour tous les citoyens se trouvant dans une situation identique ou similaire.
Force est de constater que le demandeur, en l’espèce, ne critique pas une inégalité qui résulterait de la loi ou plutôt du règlement communal sur les bâtisses, mais qu’il critique l’application in concreto de l’article 14.2. du prédit règlement, en ce sens que l’administration communale n’appliquerait pas cet article avec la même rigueur à l’encontre de tous ses administrés.
Le reproche adressé par le demandeur ne concerne par conséquent pas une inégalité trouvant son origine dans une disposition légale ou réglementaire. Par ailleurs, l’attitude éventuelle de la commune consistant à ne pas appliquer un même texte avec la même rigueur à tous les administrés, échappe au contrôle de légalité à effectuer par le juge administratif.
Il n’est de surcroît pas établi, ni même allégué, que toutes les situations dénoncées par le demandeur et documentées par des photographies versées en cause, soient soumises aux prescriptions de l’article 14.2. RB.
Il en résulte que ce moyen est à rejeter comme non fondé.
Le demandeur fait enfin plaider que la décision déférée violerait un droit acquis.
Conformément au principe de l’intangibilité des droits acquis, un acte administratif individuel ne peut pas être abrogé lorsqu’il a créé des droits au profit des administrés. Il s’en dégage qu’un droit acquis doit nécessairement trouver son origine dans un acte administratif individuel créateur de droits : un administré ne peut prétendre au respect d'un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l'autorité administrative a réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef.
Force est de constater qu’en l’espèce l’administration communale n’a posé aucun acte individuel formel de nature à créer de droits dans le chef du demandeur relatif aux emplacements de parking litigieux. Au contraire, le demandeur lui-même ne se prévaut pas d’un tel acte explicite, mais invoque l’abstention, voire la passivité de la commune face à une situation de fait pour se prévaloir de la renonciation tacite de la commune, sinon de sa tolérance.
Force est encore de retenir que l’article 14.2. RB, dont l’applicabilité au cas d’espèce n’est pas contestée par le demandeur, disposant que « dans les marges de reculement imposées antérieure et latérale l’aménagement de places de stationnement pour véhicules est interdit », doit être lu dans le sens qu’il est interdit d’aménager des emplacements pour véhicules sur les parties d’une parcelle séparant l’immeuble y construit respectivement du domaine public ou de la propriété privée voisine situés devant ou à côté de la parcelle.
Il en résulte que les emplacements de stationnement litigieux, aménagés aux dires même du demandeur, sur sa propriété, dans l’espace situé aux abords de l’immeuble, entre la façade de celui-ci et le trottoir public, sont illégaux au vu des dispositions précitées de l’article 14.2. RB.
La question qui se pose est dès lors de savoir si l’inaction d’une autorité administrative face à une situation illégale crée dans le chef du contrevenant un droit au maintien de l’illégalité.
Il est à ce sujet admis qu’une situation illégale, maintenue au mépris des dispositions réglementaires applicables ne saurait être régularisée par le défaut de réaction, même pendant une longue période, par la commune ( trib. adm. 26 mars 1997, n° 9558, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 42, p. 69), de sorte que le demandeur ne saurait en l’espèce se prévaloir utilement de l’inaction de l’administration communale.
Cette conclusion n’est ni énervée par le moyen du demandeur tiré du fait que les propriétaires successifs de l’immeuble auraient pu bénéficier de la tolérance alléguée, une succession de propriétaires, fussent-ils de bonne foi, ne purgeant pas l’illégalité de la situation, ni par l’argumentation basée sur la prescription acquisitive, l’illégalité constatée empêchant la possession paisible et non équivoque, condition sine qua non d’une prescription.
La demande relative à la production d’attestations testimoniales portant sur la prescription acquisitive est par conséquent à rejeter, l’offre de preuve afférente n’étant ni pertinente, ni utile.
Il se dégage partant de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours formé par le demandeur est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 16 février 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 9
