Numéro 16799 du rôle Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 juillet 2003 Audience publique du 16 février 2004 Recours formé par les époux …, … contre une décision du collège échevinal de la commune de Bous en matière d’inscription au registre de la population
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 16799 du rôle, déposée le 30 juillet 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Yasmine POOS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Bous du 30 mai 2003 prononçant l’annulation de leur déclaration d’inscription au registre de la population et portant que la poubelle mise à leur disposition devrait être déposée près de la maison n° … pour vidange hebdomadaire;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 30 juillet 2003 portant signification de ce recours à l’administration communale de Bous;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 3 novembre 2003 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Bous;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 31 octobre 2003 portant signification de ce mémoire aux époux … en leur domicile élu;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 21 novembre 2003 par Maître Yasmine POOS pour compte des époux …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 21 novembre 2003 portant signification de ce mémoire à l’administration communale de Bous en son domicile élu;
Vu le mémoire en duplique, intitulé « mémoire en réplique », déposé au greffe du tribunal administratif le 19 décembre 2003 par Maître Georges KRIEGER pour compte de l’administration communale de Bous;
Vu la notification d’avoué à avoué du 19 décembre 2003 de ce mémoire aux époux … en leur domicile élu;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jackye ELOMBO, en remplacement de Maître Yasmine POOS, et Georges KRIEGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 janvier 2004.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Monsieur … et son épouse, Madame …, préqualifiés, sont propriétaires, depuis 1994, d’un chalet sis à … (commune de Bous) au lieu-dit « … », qui est actuellement situé en zone verte et qui leur servait de résidence secondaire.
Par lettre du 18 novembre 1997, la société anonyme CEGEDEL S.A. introduisit une demande auprès du ministre de l’Environnement en vue de l’obtention d’une autorisation d’installer « une ligne basse tension dans le chemin rural …, pour le raccordement du chalet de Monsieur … ». La décision de refus y relative du ministre de l’Environnement du 9 avril 1998 fut réformée par jugement du tribunal administratif du 9 juin 1999 (n° 10910 du rôle) qui autorisa l’installation souterraine d’une ligne électrique à basse tension en vue du raccordement du chalet des époux … au réseau électrique exploité par la société anonyme CEGEDEL S.A.. Ce jugement fut confirmé par un arrêt de la Cour administrative du 8 février 2000 (n° 11389C du rôle).
Par lettre du 4 août 1999, Monsieur … introduisit une demande auprès du ministre de l’Environnement en vue de la construction d’un rucher à abeilles d’une dimension de 4,35m x 4,10m sur le terrain précité, à accoler à la maison s’y trouvant d’ores et déjà, en indiquant encore ce qui suit : « Fabrication des murs, de préférence en matériel dur (blocs en béton, briques, béton) ou en bois et similaires. Toit en éternit ondulé ». La décision de refus y relative du ministre de l’Environnement du 22 novembre 1999 fut confirmée par jugement du tribunal administratif du 23 octobre 2000 (n° 11825 du rôle), lui-même confirmé sur appel par arrêt de la Cour administrative du 8 février 2001 (n° 12484 du rôle).
Par lettre du 31 décembre 1999, Monsieur … introduisit une demande auprès du ministre de l’Environnement en vue de l’obtention d’une autorisation « de modification et de reconstruction d’une construction existante », ces travaux ayant plus particulièrement pour objet 1) « d’enlever un hangar en bois pourri et effondré et de le remplacer par un garage préfabriqué en tôles galvanisées, sur socle en béton » ; 2) « de détruire et d’arracher le béton du chemin d’accès et d’autres sentiers et de les refaire en pavé posé dans le sable » ;
3) « de remplacer pareillement les parois en verre de l’encadrement de la véranda par des petits murs en briques ( pour empêcher la mort des oiseaux) » ; 4) « de refaire les parties délabrées des murs d’un petit débarras ». Il précisa encore que « tous les travaux dont l’autorisation est demandée ont été exécutés de suite après l’achat de l’immeuble et ça dans l’ignorance de la loi et être de bonne foi ». Les décisions du ministre de l’Environnement des 27 juin 2000 et 27 septembre 2000 refusant de faire droit à cette demande - et ayant notamment retenu que les travaux au sujet desquels l’autorisation a été sollicitée auraient été exécutés sans autorisation de sa part sur base de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles – furent confirmées par jugement du tribunal administratif du 12 juillet 2001 (n° 12428 du rôle).
Une itérative demande de Monsieur … du 14 mai 2001 en vue de l’obtention d’une autorisation lui permettant « d’ériger un rucher, construction en bois, toit en éternit ondulé », avec les précisions que « la construction sera mise sur terrain plat sans socle en béton » et qu’il sera éloigné de la construction actuellement existante, fut rejetée par une décision du ministre de l’Environnement du 12 juillet 2001, laquelle fut confirmée par jugement du tribunal administratif du 17 janvier 2002 (n° 13776 du rôle).
Une demande soumise par les époux … moyennant lettre du 15 novembre 2001 auprès du ministre de l’Environnement en vue de se faire autoriser « la pose d’un câble souterrain pour ligne téléphonique » fut rejetée par une décision du ministre de l’Environnement du 18 mars 2002, laquelle fut réformée par jugement du tribunal administratif du 30 avril 2003 (n° 14887 du rôle), lui-même confirmé par arrêt de la Cour administrative du 13 novembre 2003 (n° 16498C du rôle).
D’après les indications fournies en cause, aucune des modifications susvisées ne fit l’objet d’une demande en obtention de permis de construire auprès du bourgmestre de la commune de Bous.
En date du 15 avril 2003, Monsieur … déclara à l’administration communale de Remich que lui-même et son épouse abandonneraient leur domicile à …, pour établir leur résidence à …, …, dans le chalet prévisé. A la même date, Monsieur … se présenta à l’administration communale de Bous pour y faire la déclaration d’arrivée correspondante et pour solliciter la mise à disposition d’une poubelle de 240 litres.
Par courrier recommandé du 30 mai 2003, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Bous s’adressa comme suit aux époux … :
« Par la présente, nous tenons à vous informer que votre déclaration d’arrivée du 15 avril 2003 sera annulée, étant donné qu’elle a été acceptée par inadvertance de Mlle …, responsable du bureau de la population de la commune de Bous, et ce [en] contradiction avec l’article 5 du règlement communal sur les registres de population et le changement de domicile (voir copie en annexe).
Sachez que votre immeuble sis à …, au lieu-dit « … », inscrit au cadastre de la commune de Bous, section C de … sous le numéro … est situé dans la zone viti-vinicole du plan d’aménagement général de la commune de Bous et que votre séjour dans ce dernier ne vous donne nullement le droit d’y établir votre domicile légal.
Quant à votre demande du 15 avril 2003 relative à la mise à disposition d’une poubelle de 240 litres, nous tenons à vous avertir que cette dernière devra être déposée près de la maison N°… pour vidange hebdomadaire.
Veuillez noter que la présente est susceptible d’un recours devant le Tribunal Administratif, recours qui doit être intenté dans les trois mois de la notifications par requête signée d’un avocat.
Tout en comptant sur votre compréhension et votre coopération, veuillez agréer, Madame, Monsieur, l’expression de notre parfaite considération ».
Par requête déposée le 30 juillet 2003, les époux … ont fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre de cette décision du collège des bourgmestre et échevins du 30 mai 2003 en ce qu’elle a, d’une part, annulé leur déclaration d’arrivée du 15 avril 2003 et, d’autre part, leur imposé de déposer leur poubelle au n°… pour le vidange hebdomadaire.
Aucune disposition légale ou réglementaire n’instaurant un recours au fond dans les matières visées par le recours sous analyse, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal et réformation. Le recours subsidiaire en annulation est par contre recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant à l’inscription au registre de la population Les demandeurs soutiennent en premier lieu qu’il résulterait du certificat d’arrivée de l’administration communale de Bous du 15 avril 2003 que celle-ci aurait autorisé leur inscription au registre de la population, de sorte que la décision critiquée du 30 mai 2003 devrait être qualifiée de décision de retrait d’une décision antérieure récognitive de droits. Ils affirment, en renvoyant à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 concernant la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, qu’un tel retrait d’un acte administratif serait seulement admissible pour des raisons tenant à sa légalité et que le respect d’une procédure contradictoire s’imposerait dans cette hypothèse.
Ils estiment qu’en l’espèce, l’autorisation de changement de résidence aurait été retirée par la décision litigieuse du 30 mai 2003 pour des motifs d’opportunité et qu’ils n’auraient pas été préalablement informés de l’intention afférente de l’administration communale, de manière que la décision déférée du 30 mai 2003 devrait encourir l’annulation.
La commune de Bous fait rétorquer que la déclaration des demandeurs du 15 avril 2003 n’aurait pas créé de droits dans leur chef, mais constituerait seulement une formalité destinée à prouver leur intention d’établir leur domicile au sens de l’article 104 du Code civil et que la décision critiquée du 30 mai 2003 ne représenterait par voie de conséquence pas une décision de retrait, mais une décision de refus de la demande d’inscription des demandeurs, entraînant que les prescriptions de l’article 9 du règlement grand-ducal prévisé du 8 juin 1979 ne trouveraient pas application en l’espèce.
D’après l’article 103 du Code civil, « le changement de domicile s’opérera par le fait d’une habitation réelle dans un autre lieu, joint à l’intention d’y fixer son principal établissement ». Suivant l’article 104 du même code, « la preuve de l’intention résultera d’une déclaration expresse, faite tant à la municipalité du lieu que l’on quittera, qu’à celle du lieu où on aura transféré son domicile ».
Au vœu de l’article 8 de la loi modifiée du 22 décembre 1886 concernant les recensements de population à faire en exécution de la loi électorale, « les administrations communales sont autorisées à prendre, sous réserve d’approbation par l’autorité supérieure, des règlements pour la tenue de registres de population dans les communes, et à édicter, dans les limites de la loi du 6 mars 1818, des pénalités pour assurer l’observation des dispositions de ces règlements.
Sera pareillement le Gouvernement autorisé à faire pour le même objet et sous les mêmes sanctions, des règlements d’administration générale ».
Les registres de population sont des actes authentiques et publics, ayant pour objet de constater, dans un intérêt public, les déclarations de changement de résidence faites par l’habitant d’une commune en exécution des dispositions légales et réglementaires applicables, une fois son changement de domicile décidé suivant son intention arrêtée conformément aux dispositions des articles 103 et 104 du Code civil (cf. trib. adm. 14 octobre 2002, n° 14485, non réformé sur ce point, Pas. adm. 2003, v° Nom-prénom-
domicile, n° 7).
Il s’ensuit qu’au vu du caractère déclaratif de ses mentions et à défaut de tout élément décisionnel propre susceptible de faire grief, tenant notamment à l’exigence d’une autorisation préalable pour fixer sa résidence dans une commune déterminée, l’inscription d’une personne au registre de la population ne constitue pas une décision créant de par elle-
même des droits dans le chef de l’auteur de la déclaration de changement de résidence. Ce n’est que le refus opposé par l’administration communale à une telle inscription qui est de nature à affecter en lui-même la situation de l’habitant concerné en raison des effets juridiques attachés à l’existence, voire au défaut d’un domicile légalement déclaré. Il s’ensuit qu’un refus d’inscription ne peut pas être qualifié de décision de retrait d’une décision antérieure ayant créé des droits, entraînant que le moyen afférent des demandeurs doit être écarté.
Les demandeurs reprochent en deuxième lieu un défaut de motivation à la décision critiquée qui se bornerait à reprendre, de manière abstraite, les motifs prévus par la loi sans analyser en détail pour leur situation spécifique les raisons véritables permettant de la justifier.
Ce moyen laisse cependant d’être justifié en fait, étant donné que la décision critiquée du 30 mai 2003 énonce avec la précision requise les éléments en fait et en droit qui la sous-tendent et vise plus particulièrement le texte réglementaire à sa base et la situation légale du chalet des demandeurs.
Les demandeurs affirment encore que la disposition du règlement communal sur laquelle la commune de Bous baserait la décision déférée du 30 mai 2003, interdirait d’établir son domicile dans des roulottes, mobil-homes ou abris de chasse situés à l’intérieur des zones y définies, mais ne prohiberait pas l’établissement du domicile dans l’une desdites zones. Dans la mesure où leur chalet ne serait pas à considérer comme roulotte, mobil-home ou abri de chasse, la décision déférée serait entachée d’une erreur de droit et devrait encourir l’annulation.
La commune de Bous rétorque que l’immeuble litigieux des demandeurs, situé en zone viti-vinicole, aurait représenté à l’origine un « petit chalet de vacances » qui aurait connu à la fin des années quatre-vingt-dix « d’étonnantes modifications et agrandissements sans la moindre autorisation administrative ». Elle fait valoir que l’article 5 du règlement communal du 16 juillet 1997 sur les registres de la population et le changement de domicile constituerait une énumération soit des zones, soit des types d’habitation dans lesquels un séjour ne donne pas droit à une déclaration de résidence et que ce texte serait dès lors clair sans devoir donner lieu à une « interprétation alambiquée », telle celle des demandeurs qui viderait ce texte de toute utilité en réduisant son application à des cas marginaux.
Les demandeurs ajoutent en termes de réplique que l’article 5 du règlement communal du 16 juillet 1997 ne constituerait qu’une transposition de l’article 6 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et que la commune aurait ajouté des zones supplémentaires par rapport à celles visées par cette disposition légale, de manière à avoir excédé les limites autorisées par le pouvoir législatif.
Aux termes de l’article 5 du règlement communal prévisé du 16 juillet 1997, « un séjour dans les zones de loisir telles que zone de camping, zone de verdure, zone agricole, zone viti-vinicole, zone forestière, zone de réserve naturelle, zone tampon et zone de protection le long des cours d’eau, dans les roulottes ou mobil-homes, abri de chasse ne donne nullement droit à une déclaration d’autorisation d’y prendre son domicile légal ».
Cette disposition est axée autour d’une préposition de lieu répétée (« dans ») qui devance d’abord une énumération de zones du plan d’aménagement général et ensuite une énumération de certains types d’habitacle. A défaut de mention dans l’article 5 permettant de conclure que l’interdiction portée par cette disposition ne frapperait que des situation répondant cumulativement à ces deux énumérations, en ce sens qu’un type d’habitacle y visé devrait être localisé dans l’une des zones y énoncées, le tribunal est amené à conclure que ce texte entend porter deux interdictions générales indépendantes, à savoir d’abord celle de l’établissement du domicile dans les zones y énumérées et ensuite celle de l’établissement du domicile sur tout le territoire communal dans l’un des types d’habitations énoncés.
Le renvoi par les demandeurs à l’article 6 de la loi prévisée du 11 août 1982 est sans pertinence en la matière, étant donné que ce texte régit seulement le placement de certains véhicules et embarcations au sein et à l’extérieur des agglomérations sans aucunement s’étendre sur la question de l’admissibilité d’une élection de domicile dans une telle infrastructure.
Dans la mesure où l’immeuble litigieux des demandeurs est situé dans la zone viti-
vinicole telle que définie par le plan d’aménagement général de la commune de Bous et visée par l’article 5 prévisé, force est de conclure que cette disposition, dont la légalité par rapport à une situation de réaffectation d’une construction située en dehors du périmètre d’agglomération n’a pas été contestée, doit trouver application en l’espèce et que le collège échevinal de la commune de Bous pouvait fonder la décision critiquée du 30 mai 2003 sur ce texte.
Il s’ensuit que les moyens des demandeurs tendant à énerver la validité de la décision du 30 mai 2003 en ce qu’elle porte annulation de leur déclaration d’arrivée laissent d’être fondés.
Quant à la mise à disposition d’une poubelle Les demandeurs soutiennent que le fait par la commune de Bous de leur imposer de déposer leur poubelle pour vidange hebdomadaire au n° 5 …, soit à une distance de plus de 350 mètres de leur propre immeuble constituerait une violation de la loi, sinon un excès de pouvoir, étant donné que le ramassage des ordures serait un service public en principe accessible à tous. Ils s’emparent de la loi du 17 janvier 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets pour affirmer que la collecte de déchets engloberait leur ramassage, leur tri et leur regroupement en vue de leur transport et que la commune ne ferait état d’aucune disposition légale et réglementaire, voire d’un plan sectoriel, qui justifierait l’obligation leur imposée. Ils ajoutent enfin que la présence d’une poubelle publique à proximité de leur maison, régulièrement vidée, contredirait d’ores et déjà une impossibilité alléguée d’un ramassage de déchets à partir de leur maison.
La commune de Bous répond que l’immeuble des demandeurs serait situé en pleine nature où l’accès serait impossible pour les camions du syndicat intercommunal SIGRE assurant l’enlèvement des ordures ménagères, et que l’administration communale aurait néanmoins accepté la requête des demandeurs « afin d’éviter des problèmes d’hygiène » et leur aurait accordé à titre exceptionnel une poubelle sous la condition de la placer à l’endroit le plus proche de leur maison où le camion du SIGRE pourrait encore accéder, conformément à l’article 7 du règlement communal de la commune de Bous du 24 janvier 1980 relatif à l’enlèvement des ordures ménagères. Quant à la poubelle publique mentionnée par les demandeurs, la commune précise qu’elle ne pourrait être vidée qu’à l’aide de la petite camionnette de l’administration communale.
Aux termes de l’article 7 du règlement communal de la commune de Bous du 24 janvier 1980 relatif à l’enlèvement des ordures ménagères, « die Abfuhr des Hausmülls geschieht gemäss einem von der Syndikatsleitung « SIGRE » vorgeschlagenen und vom Schôffenrat genehmigten Arbeitsplan. Die Müllgefässe sind mit verschlossenem Deckel kurz vor der üblichen Entleerung möglichst nahe an die Fahrbahn aufzustellen, jedoch so, dass der Verkehr nicht behindert wird. Die Gefässe sind sofort nach der Entleerung hereinzuholen. Das Öffnen von aufgestellten Müllgefässen ist verboten ».
Cette disposition réglementaire pose le principe que les poubelles doivent être placées en vue de leur enlèvement le plus près possible de la voie publique et constitue ainsi une base valable pour l’administration communale de Bous afin d’imposer aux demandeurs de placer leur poubelle au n° … en vue de son vidange, d’autant plus que les demandeurs n’ont pas utilement invalidé l’argument de la commune de Bous tenant à l’impossibilité pour les camions du SIGRE de parvenir jusqu’à leur immeuble.
Il s’ensuit que le recours laisse également d’être fondé sous cet aspect.
Les demandes en allocation d’une indemnité de procédure, formulées à la fois par les demandeurs et la commune de Bous, sont à rejeter respectivement, étant donné que les conditions légales afférentes laissent d’être réunies en l’espèce.
PAR CES MOTIFS le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties, se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation, reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme, au fond, le déclare non justifié et en déboute, rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure formulées respectivement par les demandeurs et la commune de Bous, condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. CAMPILL, vice-président, M. SCHROEDER, premier juge, M. SPIELMANN, juge, et lu à l’audience publique du 16 février 2004 par le vice-président en présence de M.
LEGILLE, greffier.
LEGILLE CAMPILL 8
