Tribunal administratif N°s 16433 et 16456 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits respectivement les 15 et 23 mai 2003 Audience publique du 2 février 2004 Recours formés par Monsieur …, … contre deux décisions du ministre de l’Environnement en matière de protection de la nature et de permis de construire
JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 16433 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 mai 2003 par Maître Fernand ENTRNGER, avocat à la Cour, inscrit du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du ministre de l’Environnement, prise sous la signature du secrétaire d’Etat au même ministère, portant refus de sa demande d’autorisation du 12 août 2002 en vue du remplacement d’un abri existant sur un fonds sis à Mertzig, inscrit au cadastre de la commune de Mertzig, section A du chef-lieu, sous les numéros … ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 16456 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 23 mai 2003 par Maître Fernand ENTRINGER, au nom de Monsieur …, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du secrétaire d’Etat au ministère de l’Environnement du 15 mai 2003 intervenue sur recours gracieux et portant confirmation de celle précitée du 9 avril 2003 ;
I. et II.
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 octobre 2003 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 octobre 2003 par Maître Fernand ENTRINGER, au nom de Monsieur … ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Florence HOLZ, en remplacement de Maître Fernand ENTRINGER, et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience public du 7 novembre 2003.
Vu la visite des lieux du 28 novembre 2003 et la mesure de dénouement non contentieux éventuel de l’affaire y arrêtée par les parties ;
Vu le courrier de Maître ENTRINGER du 15 décembre 2003 tendant à voir statuer sur les deux affaires conformément aux recours introductifs d’instance ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Benoît ENTRINGER, en remplacement de Maître Fernand ENTRINGER, et Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience public du 26 janvier 2004.
Considérant que par courrier du 12 août 2002 Monsieur … s’est adressé au ministre de l’Environnement afin de solliciter l’autorisation d’ériger « un nouveau chalet en bois (+/- 8-10m), après enlèvement du chalet actuel, car celui-ci est en train de pourrir. J’aimerai bien entreposer tout mon matériel de jardinage dans ce chalet, ainsi que mon tracteur », tout en spécifiant que le terrain devant accueillir la nouvelle construction est situé à Mertzig, et cadastré en la commune de Mertzig, section A du chef-lieu sous les numéros … d’une contenance totale de 32 ares, 50 centiares ;
Que la demande d’autorisation prévisée a été rejetée par décision du ministre de l’Environnement, sous la signature du secrétaire d’Etat audit ministère, du 9 avril 2003, laquelle est motivée comme suit :
« Monsieur, En réponse à votre requête du 12 août 2002 par laquelle vous sollicitez l’autorisation de procéder au remplacement d’un abri sur un fonds sis à Mertzig, inscrit au cadastre de la commune de Mertzig, section A de Mertzig, sous le numéro… , je suis au regret de vous informer que je ne suis pas disposé à vous accorder l’autorisation sollicitée.
En effet, l’abri actuellement en place s’apparente davantage à une résidence secondaire qu’à un simple abri de jardin et est donc manifestement en contradiction avec les dispositions de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Je vous invite à intervenir auprès de l’administration communale en vue d’un reclassement partiel de votre propriété conformément à la procédure prévu par la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes.
La présente décision est susceptible d’un recours en réformation devant le tribunal administratif, recours qui doit être intenté dans les trois mois de la notification par requête signée d’un avocat.
Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de mes sentiments distingués. » ;
Considérant que par requête déposée en date du 15 mai 2003, inscrite sous le numéro 16433 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle prérelatée du 9 avril 2003 ;
Qu’à la date du même 15 mai 2003 le secrétaire d’Etat au ministère de l’Environnement s’est derechef adressé à Monsieur … en ces termes : « Suite à votre intervention téléphonique au sujet de votre projet de remplacement d’un chalet à Mertzig, j’ai revu votre dossier à la lumière des explications fournies.
Je maintiens néanmoins ma décision négative antérieure pour les motifs y évoqués » ;
Considérant que par requête déposée en date du 23 mai 2003, inscrite sous le numéro 16456 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle prérelatée du 15 mai 2003 ;
Considérant que les deux décisions déférées ayant le même objet en ce qu’elles statuent par rapport à la même demande d’autorisation du 12 août 2002, il convient de joindre les recours introduits à leurs encontres respectives, afin de les toiser par un seul et même jugement dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ;
Considérant que conformément aux dispositions de l’article 38 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles un recours au fond est prévu à l’encontre des décisions du ministre de l’Environnement statuant en vertu de ladite loi, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître des deux recours en réformation respectivement introduits ;
Qu’il s’ensuit qu’en toute occurrence les deux recours en annulation introduits en ordre subsidiaire sont irrecevables ;
Considérant que les deux recours en réformation ayant été introduits suivant les formes et délais prévus par la loi, ils sont recevables ;
Considérant que le représentant étatique fait valoir que les constructions en zone verte seraient soumises de par les exigences de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée à un double test, en ce que tout d’abord les activités exercées en leur sein devraient entrer parmi celles admises par l’article 2, alinéa 2 de ladite loi, l’autorisation ministérielle de construire étant conditionnée par la fonction que la construction projetée a vocation à remplir ;
Qu’en second lieu, et alors même que la construction projetée satisferait au premier test spécifique précité, son autorisabilité dépendrait encore du test général de ne pas porter préjudice au paysage et de ne pas constituer un danger pour la conservation du milieu naturel ;
Que tout en estimant que l’étendue des activités admises par la loi en zone verte serait à interpréter restrictivement, le représentant étatique de faire valoir que l’entretien d’une surface de terrain par une personne à titre privé de quelque 32 ares ne saurait être assimilée à une exploitation jardinière ou agricole, voire maraîchère ;
Qu’enfin, compte tenu de son impact sur le sol (80 m²), le chalet projeté serait à considérer comme construction nouvelle, en ce qu’il excéderait de loin le gabarit de la construction antérieure, actuellement en place et ne saurait plus être considéré comme simple abri de jardin ;
Qu’il ressortirait par ailleurs des photos et croquis joints au dossier administratif que le chalet serait susceptible de porter préjudice à la beauté du paysage ;
Que le demandeur de faire valoir plus particulièrement qu’en l’espèce il ne s’agirait point d’une construction nouvelle au sens de l’article 2, alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982, précitée, mais d’une reconstruction au sens de l’article 7, alinéa 3 de la même loi ;
Qu’il y aurait lieu de tenir compte des deux autorisations déjà antérieurement obtenues par le demandeur pour situer utilement la reconstruction actuellement sollicitée ;
Qu’à défaut de définition particulière contenue dans la loi, il conviendrait d’avoir recours au sens courant de l’activité jardinière projetée par Monsieur … sur les lieux ;
Que s’agissant d’une reconstruction d’un abri de jardin existant, la partie publique devrait rapporter la preuve du préjudice nouvellement et spécifiquement apporté à la beauté du paysage, afin de justifier le refus actuellement opposé ;
Considérant qu’il est constant en cause que le terrain litigieux de Monsieur … se trouve en zone verte au sens des dispositions de l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982, précitée, encore qu’il touche au périmètre d’agglomération de la localité de Mertzig au niveau de la rue … et du lotissement y implanté ;
Considérant que se trouvant dans la zone verte, le terrain en question est soumis aux exigences de la législation sur la protection de la nature issue plus particulièrement de la loi modifiée du 11 août 1982, laquelle, ne distinguant point, ne saurait recevoir une application atténuée des critères y contenus concernant plus particulièrement les constructions à ériger, à proximité d’une zone d’habitation ;
Que le demandeur n’ayant pas entendu, de façon expresse, réitérée à l’audience, entamer une procédure de reclassement du terrain, même partielle, en zone constructible, sur la suggestion afférente du chef de l’Arrondissement Nord de la conservation de la nature de l’Administration des eaux et forêts dans son avis du 10 mars 2003, reprise à travers la première décision ministérielle déférée et réitérée lors de la visite des lieux, démarche sur laquelle les parties s’y étaient mises d’accord, il n’appartient pas actuellement au tribunal de forcer le demandeur à poursuivre une voie non-contentieuse, acceptée dans un premier temps mais refusée par la suite, quel que soit pour lui le bienfait potentiel de pareille démarche ;
Que l’invitation ministérielle tendant à voir entamer une procédure de reclassement du terrain en question ne saurait en tout cas être sanctionnée comme telle par le tribunal, ne fût-ce qu’en raison de la faveur à accorder à toute solution valable trouvée à un niveau non-contentieux ;
Considérant que suivant les dispositions de l’article 7, alinéa 3 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée « les constructions existantes dans la zone verte ne peuvent être modifiées extérieurement, agrandies ou reconstruites qu’avec l’autorisation du ministre (ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts) » ;
Considérant qu’il échet de déterminer en l’espèce dans quelle mesure la construction érigée par Monsieur … et se trouvant actuellement en place peut être considérée comme construction existante au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 11 août 1982 prérelaté ;
Considérant que ne peuvent être qualifiées de constructions existantes que celles dûment autorisées au regard de la législation applicable (trib. adm. 8 juillet 1997, n° 9530 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Environnement, n° 17 page 139) ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées au dossier que concernant le terrain litigieux deux autorisations de construire ont été successivement délivrées par le ministre compétent ;
Qu’en premier lieu, Monsieur … avait sollicité en date du 3 mai 1980, l’autorisation de construire un abri de jardin d’une surface de 3 x 3 mètres en vue de servir d’entrepôt pour sa « Mähmaschine » et ses « sonstige Gartengeräte » ;
Que bien que l’autorisation afférente n’ait pas été produite au dossier, il résulte des explications fournies en cause, notamment à la visite des lieux, qu’un permis de construire fut délivré en conséquence par le ministre compétent de l’époque ;
Que suite à une demande du 6 octobre 1989, Monsieur … se vit délivrer une seconde autorisation émanant du ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement du 4 janvier 1990, portant sur une construction souterraine à ériger en annexe à son abri de jardin sur le prédit terrain, autorisation soumise aux conditions suivantes :
«1.
la construction souterraine sera recouverte d’un toit plat étanche permettant le réengazonnement de cette superficie ;
2.
la construction servira uniquement comme remise agricole et ne pourra pas servir à l’habitation humaine, même occasionnelle, ni être équipée à ces fins ;
3.
aucune matière nocive ou dangereuse ne sera stockée dans les locaux ;
4.
l’installation de toilettes reste interdite ;
5.
un plan exact et conforme aux présentes conditions me sera soumis avant le commencement des travaux de construction. » Qu’une itérative demande du 5 février 1996 tendant à la démolition de l’abri de bois et à la reconstruction de celui-ci a été rencontrée négativement par le ministre de l’Environnement suivant décision non attaquée du 12 octobre 1998, au motif qu’il « ressort des plans soumis que la reconstruction projetée aurait plutôt l’allure d’une résidence secondaire que d’un simple abri servant à l’exploitation de votre verger et serait dès lors incompatible avec les dispositions de l’article 2 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles que réserve la zone verte aux seules constructions agricoles » ;
Que c’est suite à un constat dressé par la brigade mobile de l’Administration des Eaux et Forêts au mois de juillet 2002, concernant des ajouts illégaux ainsi que des conduites d’énergie non-autorisées aménagés par Monsieur … en relation avec ses dits abri de jardin et entrepôt sous-terrain, que la demande précitée du 12 août 2002 a été formulée à la base des décisions ministérielles de refus déférées ;
Considérant qu’il suit de l’ensemble des éléments de fait qui précèdent qu’au regard des dispositions de l’article 7, alinéa 3 de la loi modifiée du 11 août 1982, seul l’abri de jardin autorisé en 1980, ensemble l’entrepôt sous-terrain autorisé en 1990 sont à considérer comme constructions existantes ;
Que dès lors l’objet la demande de construction du 12 août 2002 s’analyse en une reconstruction avec agrandissement de l’abri de jardin existant, étant entendu que la surface à occuper suivant les nouveaux plans serait de l’ordre de +/- 8 x 10 = ± 80 m² face aux 3 x 3 = 9 m² actuellement autorisés ;
Considérant que concernant l’étendue des activités admises par l’article 2, alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, les dispositions légales afférentes concernant les constructions pouvant être autorisées en zone verte sont à interpréter restrictivement (cf. trib. adm. 8 juillet 1997, n° 9553 du rôle, précité) ;
Considérant que si le principe d’une activité agricole, en relation avec les jardins et vergers cultivés sur le terrain litigieux, est acquis en cause, cet élément ne justifie cependant point une extension illimitée des constructions existantes sous le prétexte de servir l’activité en question, pour laquelle aucune modification de l’ampleur n’est par ailleurs alléguée, ni a fortiori établie ;
Considérant que compte tenu des objectifs contenus à l’article 1er de ladite loi modifiée du 11 août 1982, il doit exister une juste proportion entre l’étendue des constructions autorisées et les activités admises au regard plus particulièrement du terrain concerné, situé dans la zone verte ;
Considérant qu’ainsi que l’a déjà retenu le ministre de l’Environnement suivant sa décision non attaquée du 12 octobre 1998 précitée, la reconstruction projetée aurait plutôt l’allure d’une résidence secondaire que d’un simple abri servant à l’exploitation des jardins et vergers dont il s’agit, étant entendu que le demandeur ne se plaint pas valablement de ce que les entrepôt sous-terrain et abri ne suffiraient plus pour ranger ses tracteur-tondeuse et outils de jardin actuellement ;
Considérant qu’au titre des objectifs de la loi modifiée du 11 août 1982 il convient de relever que les auteurs de la loi et plus particulièrement la Commission d’aménagement du territoire et de l’environnement de la Chambre des députés, ainsi que le Conseil d’Etat ont eu soin d’éviter que sous le couvert d’une construction servant notamment à l’exploitation agricole, jardinière ou cynégétique, des chalets ou des résidences secondaires ne pourront être érigés (cf. doc. pal. 24634, page 4) ;
Considérant que s’il est vrai que l’abri de jardin actuellement en place date de plus de 2 décennies et même si un état de pourriture avancé n’a point pu être décelé à l’œil nu, il n’en reste pas moins que le demandeur ne formule pas de conclusions subsidiaires suivant lesquelles une reconstruction à l’identique de l’abri concerné, voire une extension modérée puissent rencontrer utilement sa demande d’autorisation du 12 août 2002 ;
Qu’en l’absence de pareilles conclusions subsidiaires en instance contentieuse, il ne reste au tribunal que de déclarer le recours non fondé, en ce qu’en l’absence de modification établie quant à l’ampleur des activités à exercer sur le terrain concerné, l’objet de ladite demande dépasse manifestement l’étendue des constructions autorisables, compte tenu de celle des constructions autorisées ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
joint les recours inscrits sous les numéros du rôle 16433 et 16456 ;
reçoit les recours en réformation en la forme ;
au fond les dit non justifiés ;
partant en déboute ;
déclare les recours en annulation irrecevables ;
condamne le demandeur aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 2 février 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Schroeder, premier juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 8
