Tribunal administratif N° 17077 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 octobre 2003 Audience publique du 2 février 2004 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière d’admission au stage
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17077 du rôle et déposée le 23 octobre 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Alain BINGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 14 octobre 2003, refusant son admission au stage dans la carrière de cantonnier auprès de l’administration des Ponts et Chaussées, et pour autant que de besoin d’une décision du président de la commission d’examen pour l’admission au stage dans la carrière précitée du 24 juillet 2003 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 décembre 2003;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions attaquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Alain BINGEN et Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 janvier 2004.
Le ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative fit procéder en date du 17 mai 2003 à un avis de publication portant notamment sur trois postes de la carrière du cantonnier auprès de l’administration des Ponts et Chaussées, postes à pourvoir sur base d’un examen-concours prévu pour le 1er juillet 2003.
Le demandeur s’inscrivit au prédit examen et y participa en date du 1er juillet 2003.
Le 24 juillet 2003, le président de la commission d’examen ad hoc lui envoya une lettre de la teneur suivante :
« Monsieur, J’ai l’honneur de vous faire parvenir en annexe les résultats que vous avez obtenus aux différentes épreuves de l’examen-concours pour l’admission au stage dans la carrière du cantonnier du 1er juillet 2003.
Vous vous êtes classé 2ieme parmi les 104 candidats ayant participé à l’examen-
concours.
Considérant que 3 candidats de l’Armée bénéficient d’un rang de priorité, ce classement ne vous habilite pas à accéder directement à l’une des 3 vacances de postes actuellement déclarées, à moins qu’un nombre suffisant de candidats classés en rang utile renonceraient aux postes qui leur sont proposés. Dans ce cas, vous en serez informé dans les meilleurs délais.
Tout en vous remerciant de l’intérêt que vous avez manifesté à l’égard du secteur public et en vous informant qu’il vous est bien entendu loisible de participer au prochain examen-concours, je vous prie d’agréer …. ».
Au vu de ce courrier, le demandeur fit déposer par lettre recommandée du 11 septembre 2003 auprès du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, une demande d’admission au stage sur base de l’article 2.2. alinéa 1er de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat.
Par courrier du 14 octobre 2003 adressé au mandataire du demandeur, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative refusa de faire droit à sa demande d’admission au stage pour les motifs suivants : « L’article 25 de la loi modifiée du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire prévoit que “ Dans la mesure où ils remplissent les conditions d’admission aux différentes administrations, les volontaires quittant l’armée après une période de service de trois ans au moins : 1)(…) b) bénéficient d’un droit de priorité pour les emplois de la carrière inférieure des autres administrations, offices, services et établissements publics y compris les établissements d’assurances sociales, les communes, les établissements et syndicats communaux et la société nationale de chemins de fer luxembourgeois” ».
Par requête déposée le 23 octobre 2003 au tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 14 octobre 2003, refusant son admission au stage dans la carrière de cantonnier auprès de l’administration des Ponts et Chaussées, et pour autant que de besoin de la décision du 24 juillet 2003 du président de la commission d’examen pour l’admission au stage dans la prédite carrière.
A l’appui de son recours il fait valoir que le droit de priorité tel que prévu par la loi modifiée du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire ne saurait lui être opposé, étant donné qu’à défaut de règlement grand-ducal précisant les modalités d’application de ce droit de priorité, règlement explicitement prévu par la loi, la disposition légale afférente ne serait pas exécutoire.
A titre subsidiaire, il fait plaider que si la disposition litigieuse prévoyant un droit de priorité en faveur des volontaires de l’armée devait être déclarée exécutoire en l’absence du règlement grand-ducal y visé, il se poserait une question de constitutionnalité de ladite loi par rapport aux articles 10bis (1) et 96 de la Constitution.
Le délégué du Gouvernement rétorque qu’une loi serait immédiatement exécutoire, même au cas où elle prévoit des actes réglementaires relatifs à son exécution, dès l'instant qu'elle se suffit à elle-même.
Il relève par ailleurs que ce droit de priorité, qui jouirait d’une pratique administrative constante depuis 1967, traduirait la volonté indéniable du législateur.
Aucune disposition légale ne prévoyant de recours au fond en matière d’admission au stage, le recours en annulation est recevable pour avoir été par ailleurs déposé dans les formes et délai de la loi.
1.
Quant à la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 14 octobre 2003 Une loi est immédiatement exécutoire, même au cas où elle prévoit des actes réglementaires relatifs à son exécution, dès l’instant qu’elle n’a pas spécifié que son application serait subordonnée à la publication desdits actes. Il n’en reste pas moins que cette subordination peut être implicite et doit nécessairement différer la mise en vigueur de la loi lorsque son texte, ne se suffisant pas à lui-même, a besoin d’être complété (C.E.
8 juillet 1982, Pas. 25, p. 329 ; trib. adm. 22 décembre 1999, confirmé par arrêt du 30 mai 2000, Pas. adm. 2003, V° Fonction publique, n° 25, p.259).
L’article 25 de la loi modifiée du 23 juillet 1952 précitée, dans la teneur qui lui est conférée par la loi du 2 août 1997, est libellé comme suit :
« Dans la mesure où ils remplissent les conditions d’admission aux différentes administrations, les volontaires quittant l’armée après une période de service de trois ans au moins :
1) Sont seuls admis aux carrières suivantes :
sous-officier de l’armée sous-officier musicien de l’armée caporal de l’armée sous-officier de gendarmerie gendarme sous-officier de police agent de police gardien des établissements pénitentiaires facteur des postes préposé de l’administration des douanes préposé forestier de l’administration des eaux et forêts ;
2) bénéficient d’un droit de priorité pour les emplois de la carrière inférieure des autres administrations, offices, services et établissements publics y compris les établissements d’assurances sociales, les communes, les établissements et syndicats communaux et la société nationale de chemins de fer luxembourgeois.
Par dérogation aux dispositions qui précèdent les emplois de la carrière de l’artisan des administrations publiques visées sub 1) sont rangés parmi les emplois pour lesquels les volontaires n’ont qu’un droit de priorité.
Un règlement grand-ducal arrêtera le mode de préparation des volontaires aux carrières pour lesquelles ils ont l’exclusivité ou la priorité et déterminera les modalités d’application de ce droit de priorité ».
Par rapport à la législation antérieure en la matière, à savoir l’article 14 alinéa 1er, point 2, tel que prévu par la loi du 29 juin 1967 portant abolition du service militaire obligatoire et remplaçant les chapitres I à V de la dite loi du 23 juillet 1952, telle qu’elle a été modifiée par les lois des 23 juillet 1963, 12 mai 1964 et 30 décembre 1965, l’article 25 actuel de la loi sur l’organisation militaire n’a ajouté aucune précision concernant l’exercice du droit de priorité par elle prévu au-delà de la disposition générale déjà antérieurement prévue suivant laquelle les volontaires de l’armée en question ne bénéficient du droit de priorité dont question que « dans la mesure où ils remplissent les conditions d’admission aux différentes administrations ».
Cependant, si pareillement à l’ancien article 14, l’article 25 actuel, tel que modifié de la loi du 2 août 1997, dispose qu’un règlement grand-ducal arrêtera le mode de préparation des volontaires aux carrières pour lesquels ils ont l’exclusivité ou la priorité, le nouveau texte innove par l’ajout que ce règlement grand-ducal « déterminera les modalités d’application de ce droit de priorité ».
Il en résulte que la prévision de la nécessité de déterminer les modalités d’application du droit de priorité par règlement grand-ducal constitue l’élément essentiel nouveau apporté en matière de droit de priorité par la loi du 2 août 1997 par rapport à la législation antérieurement applicable.
Les auteurs du projet de loi ayant abouti à la loi du 2 août 1997, répertorié sous le numéro 4158, ont d’ailleurs justifié la nécessité de prévoir un règlement grand-ducal déterminant les modalités d’application du droit de priorité en question dans les termes suivants : « au regard des interprétations diversement appliquées, il est besoin pour consolider l’attrait du service militaire, de déterminer en quoi consiste réellement le droit de priorité à certains emplois de la carrière inférieure des autres administrations et services publics. Il faut qu’il s’agisse de l’octroi d’un avantage réel et non pas d’un privilège aléatoire. Les modalités en feront l’objet d’un règlement grand-ducal, auquel les services publics doivent se conformer, au lieu d’interpréter le droit de priorité diversement à leur manière » (doc. parl. 4158, commentaire de l’article 19, p. 21).
Aussi, à travers l’avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics (doc.
parl. 41581, p. 4) il est expliqué que la nécessité de prévoir pareil règlement grand-ducal touche aux éléments essentiels fondant l’existence même du droit de priorité en question, la chambre professionnelle en question s’exprimant en effet comme suit : « La Chambre rappelle ce qu’elle a encore écrit à ce sujet dans son avis No A-1234 du 15 novembre 1993 relatif au projet portant de 3 années à 18 mois la partie obligatoire du service volontaire à l’armée : « Il est .. indéniable que l’attrait principal de l’armée luxembourgeoise consiste dans la perspective d’un emploi stable dans le service public.
Dans ce contexte, la Chambre se doit d’ailleurs de répéter une remarque qu’elle a déjà présentée à maintes reprises, et qui concerne le droit de priorité inscrit à l’article 14. Il y est en effet prévu, que « les volontaires quittant l’armée après une période de service de trois ans au moins .. bénéficient d’un droit de priorité pour les emplois de la carrière inférieure des autres administrations, offices, services et établissements publics, y compris les établissements d’assurances sociales, les communes et la société nationale des chemins de fer luxembourgeois ». Or, il est un fait que ce principe, bien que solidement ancré dans un texte de loi, est régulièrement ignoré pour des raisons politiques ou autres. La Chambre exige que le droit en question ne reste plus lettre morte à l’avenir et qu’enfin les mesures nécessaires soient prises pour en garantir l’application ».
En ce qui concerne ce dernier vœu, la Chambre constate que les auteurs du projet de loi sous avis ont enfin fait un pas dans la bonne direction, en ajoutant à la disposition légale citée qu’ « un règlement grand-ducal .. déterminera les modalités d’application de ce droit de priorité ».
Il ne reste donc qu’à espérer que le règlement en question apportera une fois pour toutes la solution au problème évoqué, en imposant notamment aux administrations et aux autres employeurs visés de ne pas refuser l’engagement d’un volontaire ayant réussi à un examen-concours donné ».
Quant au Conseil d’Etat, estimant qu’il n’est pas exclu que ce « privilège » constitue le principal attrait du service volontaire et en déclarant vouloir s’abstenir de relancer la discussion sur une solution presque trentenaire – et qui selon lui n’a certes pas que des avantages –, il a proposé de réagencer l’article 19 du projet de loi, devenu l’article 25 de la loi du 2 août 1997 dans sa forme définitivement promulguée, concernant notamment le règlement grand-ducal y prévu in fine (cf. doc. parl. 41584, pp. 12 et 13).
Enfin, la commission de la force publique de la Chambre des Députés a retenu dans son rapport (doc. parl. 41588, p. 7) qu’ « il est prévu de faire du droit de priorité qui revient d’office aux volontaires pour l’admission à certains emplois publics un avantage réel et concret et ce par le biais de la fixation des modalités dans un règlement grand-
ducal. Cette mesure contribuera à consolider l’attrait indispensable du volontariat et à accroître les débouchés au terme du service ».
Il est constant en cause que le règlement grand-ducal prévu n’a à ce jour pas été pris, et ce nonobstant l’existence des décisions de justice précitées datant de respectivement 1999 et 2000.
S’il ressort du libellé même de l’article 25 sous analyse que la loi n’a pas expressément subordonné son exécution à la prise du règlement grand-ducal par elle prévu, il se dégage cependant implicitement mais nécessairement à la fois du contenu légalement établi de la délégation de pouvoir conférée au pouvoir exécutif et de la genèse même du dernier alinéa de l’article 25 sous analyse que la prise du règlement grand-ducal en question concernant les modalités d’application du droit de priorité conditionne le contenu concret, partant en fixe les limites et détermine ainsi l’exécution même de ladite disposition législative.
Il se dégage des développements qui précèdent que la prévision de la nécessité de déterminer les modalités d’application du droit de priorité par règlement grand-ducal constitue l’élément essentiel nouveau apporté en matière de droit de priorité par la loi du 2 août 1997 par rapport à la législation antérieurement applicable, de sorte qu’en l’absence d’un tel règlement grand-ducal, le droit de priorité prévu par l’article 25 n’est, en l’état actuel, ni applicable par l’administration, ni opposable aux tiers.
Cette conclusion n’est pas énervée par le fait que l’application du droit de priorité jouirait d’une pratique administrative continue et constante depuis plusieurs décennies, une pratique administrative n’étant pas à même de suppléer à la carence de la loi ou à l’absence d’un règlement d’exécution expressément exigé en l’occurrence .
L’argument présenté par le délégué du Gouvernement selon lequel la volonté du législateur aurait toujours été d’accorder aux volontaires de l’armée un droit de priorité n’est de même pas pertinent, alors qu’en l’espèce le principe même du droit de priorité n’est pas remis en question, mais que son application est abandonnée, à défaut de règlement grand-ducal, finalement à la discrétion des administrations.
Cette conclusion se dégage par ailleurs à plus forte raison dans une matière réservée à la loi par la Constitution, sans qu’il ne faille analyser plus loin, dans le cadre du présent recours, si les dispositions de l’article 25 en question à travers la délégation de compétence y prévue, répondent aux exigences de l’article 96 de la loi fondamentale d’après lequel tout ce qui concerne la force armée est régi par la loi.
C’est partant à tort que le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a refusé l’admission au stage du demandeur, de sorte que la décision ministérielle du 14 octobre 2003 est à annuler.
2.
Quant à la décision du président de la commission d’examen du 24 juillet 2003 Suivant lettre du 24 juillet 2003, le président de la commission d’examen ad hoc envoya au demandeur une lettre lui communiquant ses résultats et son classement, tout en l’informant qu’il ne serait pas habilité à accéder directement à lune des trois vacances de postes.
Si le demandeur ne critique ni ses résultats ni son classement tels qu’arrêtés par la prédite lettre du 24 juillet 2003, il attaque cependant la décision du président de la commission d’examen dans la mesure où elle refuse au demandeur d’accéder « directement à l’une des 3 vacances de postes actuellement déclarées », c’est-à-dire dans la mesure où le président de la commission d’examen a refusé l’admission du stage au demandeur.
Cet acte adressé au demandeur, par lequel le président met un terme définitif à la procédure de recrutement et d’admission au stage, s’analyse en une décision de nature à causer grief au demandeur, et est comme telle susceptible de recours.
L’annulation de la décision ministérielle du 14 octobre 2003 étant sans incidence directe sur celle prise en date du 24 juillet 2003 par le président de la commission d’examen ad hoc, et soumise « pour autant que de besoin » au tribunal administratif, il importe que le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et de contrôler si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés (voir Pas. adm.
2003, V° Recours en annulation, n° 8, p.513, et les décisions y citées).
L’organisation des examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière du cantonnier de l’administration des Ponts et Chaussées est régie par le règlement grand-
ducal du 17 septembre 1985 concernant l’organisation des examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière du cantonnier des administrations de l’Etat et des établissements publics.
Aux termes de ce règlement grand-ducal, pris plus précisément en son article 6 alinéa 3, « le président informe chaque candidat des résultats et du classement obtenus », et ce suite à l’appréciation des épreuves et à l’établissement des résultats par un jury d’examen.
Aucune disposition n’habilite cependant le président de la commission d’examen à prendre une décision sur l’admission ou non au stage d’un candidat. Au contraire, l’article 2,2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, précise que « l’admission au stage a lieu par décision du Gouvernement à la suite d’un concours sur épreuve (…) ».
Le demandeur ne contestant pas son classement proprement dit, il s’ensuit que la décision du président de la commission d’examen du 24 juillet 2003, mais seulement dans la mesure où le président a outrepassé ses compétences en refusant l’admission du stage au demandeur au vu du droit de priorité mis en avant comme étant conféré aux candidats émanant de l’armée, décision qui de toute façon encourt par ailleurs l’annulation au fond pour les motifs plus amplement développés ci-dessus sub 1., est à annuler.
3.
Quant à l’indemnité de procédure Le demandeur réclame en outre l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.250.- €.
Au vu des circonstances particulières du présent litige et notamment en raison du fait que le demandeur a été obligé de se pourvoir en justice sous l’assistance d’un avocat, et ce malgré l’existence de décisions explicites tant de première instance que de confirmation en appel ayant tranché la question de l’applicabilité du droit de priorité, objet du présent recours, ainsi que du fait que l’Etat, malgré l’existence de décisions de justice définitives datant de l’année 2000, a omis à ce jour de prendre les mesures réglementaires exigées par la loi, il serait inéquitable de laisser à charge du demandeur l’intégralité des frais et honoraires non compris dans les dépens.
Compte tenu des éléments d’appréciation en possession du tribunal, des devoirs et degré de difficulté de l’affaire ainsi que du montant réclamé, et au vu de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu d’évaluer ex æquo et bono l’indemnité à allouer au demandeur à un montant de 1.250.- €.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le dit justifié;
partant annule la décision ministérielle déférée et renvoie l’affaire devant le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en prosécution de cause ;
annule à son tour la décision présidentielle déférée dans la mesure où elle a refusé au demandeur l’admission du stage dans la carrière du cantonnier de l’administration des Ponts et Chaussées ;
condamne l’Etat à payer au demandeur une indemnité de procédure d’un montant de 1.250.- € ;
le condamne également aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 2 février 2004 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
