GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéros du rôle :
16636C et 16656C Inscrits les 27 juin 2003 resp.
1er juillet 2003 —————————————————————————————————————— AUDIENCE PUBLIQUE DU JEUDI 18 DECEMBRE 2003 Recours formé par la Ville de Luxembourg contre l’association sans but lucratif Comité de défense Ermesinde, …, X et Z Recours formé par le Ministre du Travail et de l’Emploi et le Ministre de l’Environnement contre l’association sans but lucratif Comité de défense Ermesinde, …, X et Z en matière d’établissements classés (jugement entrepris du 21 mai 2003, nos du rôle 15449 et 14540)  Vu la requête déposée au greffe de la Cour le 27 juin 2003 par laquelle Maître Jean Medernach, avocat à la Cour, a relevé appel, au nom de l’Administration Communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des Bourgmestre et Echevins actuellement en fonctions, établie à l’Hôtel de Ville, L-
2090 Luxembourg, contre un jugement rendu le 21 mai 2003 par le tribunal administratif dans les causes inscrites sous les numéros 15449 et 15450 du rôle ;
Vu la signification de ladite requête d’appel par acte d’huissier Georges Nickts du 18 juillet 2003 à l’association sans but lucratif Comité de défense Ermesinde, établie et ayant son siège social à L-1469 Luxembourg, 56, rue Ermesinde et aux sieurs …, employé privé, demeurant à L-…, X, fonctionnaire européen, demeurant à L-… et Z, retraité, demeurant à L-… ;
vu la requête déposée au greffe de la Cour le 1er juillet 2003 par laquelle le délégué du Gouvernement Gilles Roth, fort d’un mandat du ministre du Travail et de l’Emploi du 30 juin 2003, a relevé appel contre le jugement précité;
vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour le 9 septembre 2003 par Maître Jean Medernach pour l’Administration Communale de la Ville de Luxembourg dans l’affaire no du rôle 16656C ;
vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour le 11 septembre 2003 dans les affaires nos du rôle 16636C et 16656C par Maître Nicolas Decker, avocat à la Cour, pour les sieurs …, X et Z, vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour le 9 octobre 2003 dans l’affaire no du rôle 16656C par Maître Jean Medernach ;
vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour le 14 octobre 2003 dans les affaires nos du rôle 16636C et 16656C par le délégué du Gouvernement ;
vu les pièces régulièrement versées et notamment le jugement entrepris;
ouï le conseiller en son rapport ainsi que Maître Christian Point, en remplacement de Maître Jean Medernach, Maître Nicolas Decker et Madame la déléguée du Gouvernement Claudine Konsbruck en leurs plaidoiries.
 Par requête inscrite sous le numéro 15449 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2002 par Maître Nicolas Decker, avocat à - la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, 1.
l’association sans but lucratif COMITE DE DEFENSE ERMESINDE, établie et ayant son siège social à L-1469 Luxembourg, 56, rue Ermesinde, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions ;
2.
…, employé privé, demeurant à L-…, 3.
X, fonctionnaire européen, demeurant à L-…, 4.
Z, retraité, demeurant à L-…, ont demandé principalement la réformation et subsidiairement l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement datée du 19 juin 2002 autorisant la Ville de Luxembourg à installer et exploiter à Luxembourg/Limpertsberg, sur le fonds inscrit au cadastre de la Ville de Luxembourg, section LE de Limpertsberg, sous le numéro …, un centre culturel, sportif et scolaire.
II.
Par requête inscrite sous le numéro 15450 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2002 par Maître Nicolas Decker, préqualifié, 1. l’association sans but lucratif COMITE DE DEFENSE ERMESINDE, 2. …, 3. X, 4. Z, 2 ont principalement demandé la réformation et subsidiairement l’annulation d’une décision du ministre du Travail et de l’Emploi datant du 2 juillet 2002 autorisant la Ville de Luxembourg à installer et exploiter à Luxembourg/Limpertsberg sur le fonds prévisé un centre culturel, sportif et scolaire.
Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement en date du 21 mai 2003 a décidé ce qui suit :
joint les recours introduits sous les numéros 15449 et 15450 du rôle ;
déclare les recours en réformation irrecevables pour autant qu’introduits par l’a. s.
b. l. Comité de défense Ermesinde ;
pour le surplus reçoit les recours en la forme ;
au fond les dit partiellement justifiés ;
partant, dans le cadre des recours en réformation, annule les décisions ministérielles déférées pour autant que le centre sportif est concerné et renvoie le dossier dans cette mesure devant les ministres respectivement compétents ;
déclare les recours non fondés pour le surplus.
Pour arriver à ce dispositif, le tribunal administratif a notamment retenu ce qui suit :
Il se dégage des considérations qui précèdent que les décisions litigieuses ont été prises au mépris des dispositions de l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée, pour autant que le centre sportif est concerné, en ce qu’elles ont autorisé l’établissement sportif litigieux globalement considéré dans une zone non prévue à ces fins d’après le PGA.
Eu égard au caractère détachable du centre sportif, identifié sur les plans faisant partie du dossier de demande d’autorisation comme correspondant au « Lot 3 », et face au caractère préalable des exigences posées par l’article 17.2 de la loi modifiée du 10 juin 1999 précitée, il y a lieu d’annuler partiellement les décisions litigieuses dans la mesure où elles autorisent un centre sportif non compatible dans sa teneur projetée avec la zone concernée telle que définie à travers les dispositions du plan général d’aménagement de la Ville de Luxembourg et plus particulièrement de son article F 1 a).
Dans le rôle numéro 16656C, le délégué du Gouvernement, fort d’un mandat du ministre du Travail et de l’Emploi et du ministre de l’Environnement, a déposé une requête d’appel en date du premier juillet 2003.
D’après la partie appelante, le jugement entrepris causerait tort et grief à l'État en ce qu'il a annulé les décisions respectives du Ministre de l'Environnement et du Ministre du Travail et de l'Emploi au motif qu'elles auraient été prises au mépris de l'article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, pour autant que le centre sportif est concerné, en ce qu’elles ont autorisé l'établissement sportif litigieux globalement considéré dans une zone non prévue à ces fins d'après le PGA de la Ville de Luxembourg.
3 Le jugement a quo n'est pas attaqué dans la mesure où il a prononcé la jonction des rôles 15449 et 15450, a déclaré les recours en réformation irrecevables pour autant qu'introduits par l' a. s. b. l. Comité de défense Ermesinde et a déclaré les recours non fondés pour autant que le centre sportif n'était pas concerné.
La partie appelante reproche aux premiers juges d’avoir à tort décidé que le centre sportif n'est pas autorisable en zone F.1.a) du PGA de la Ville de Luxembourg et développe à ce sujet l’argumentation suivante :
En fait, l'établissement autorisé comporte trois lots, à savoir une école (lot 1 ), un centre culturel et un parking (lot 2) et une halle de sports (lot 3). Les trois lots sont situés en zone F.1. a) du PGA. Cette zone est définie comme suit : « Terrains réservés aux édifices et installations publics (bâtiments et administrations publiques, églises, écoles, théâtres, centres culturels, parkings publics et de quartiers, etc) ».
Au regard de la requête introductive d'instance, la comptabilité du lot 1 par rapport à la zone F.1.a) n'était pas à contrôler par le tribunal. Quant au lot 2 le tribunal a estimé qu'il rentrait dans les prévisions de la zone F.1.a). Quant au lot 3 le tribunal a cependant estimé qu'il ne rentrait pas dans les prévisions de la zone F.1.a). Relativement au lot 3 le tribunal a conclu à une violation de l'article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés.
L'argumentation suivie par le tribunal est cependant critiquable dans la mesure où il estime, au fond, qu'au regard de l'existence d'une zone F.1.b) le centre sportif n'est autorisable que dans cette zone définie comme suit : « Terrains réservés aux installations sportives et de récréation représentés dans la parie graphique par la couleur vert bleuâtre ».
Le centre sportif litigieux est toutefois également autorisable en zone F.1.a).
Contrairement à l'argumentation suivie par le tribunal, l'existence de la zone F.I.b) n'a aucune incidence sur le caractère autorisable du centre sportif en zone F.1.a).
La vérification de la concordance de la zone territoriale concernée par rapport à l'établissement classé se limite nécessairement à la zone dans laquelle l'établissement classé est projeté.
Si, en zone F.1.b) seules les installations sportives et de récréation sont autorisables rien ne s'oppose à la construction et l'exploitation d'installations sportives et de récréation dans d'autres zones si la construction et l'exploitation sont autorisables dans ces zones. Le raisonnement suivi par le tribunal limiterait le champ d'application des constructions autorisables à un minimum. Supposons qu'à l'intérieur d'une « zone mixte » des maisons d'habitation et des industries légères soient autorisables et que dans une « zone d'habitation » seules des maisons d'habitations soient autorisables. Selon le tribunal la construction d'une maison d'habitation en « zone mixte » ne serait pas permise dans la mesure où il existe encore une « zone d'habitation » réservée exclusivement aux maisons d'habitation. Un pareil raisonnement est particulièrement restrictif et ne saurait guère être suivi raisonnablement.
4 La définition de la zone F.1.a) est extensive et non par restrictive. Les exemples énumérés entre parenthèses ne sont nullement limitatifs ( … etc). Le centre sportif litigieux est indubitablement un édifice public voir une installation publique. Pour autant que de besoin l'Etat se rallie au développements de la Ville de Luxembourg relativement à la comptabilité du centre sportif par rapport à la zone F.I.a) du PGA.
Au regard de ce qui précède, l'établissement projeté se situe intégralement « dans une zone prévue à ces fins » tel que l'exige l'article 17.2. de la loi du 10 juin 1999 précitée et, par conséquent, les autorisations attaquées ne sont pas viciées.
Maître Jean Medernach, avocat à la Cour, a déposé une requête d’appel au greffe de la Cour administrative en date du 27 juin 2003 dans le rôle portant le numéro 16636C.
L’appelant se réfère d’abord à l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements dangereux qui apparaîtrait comme étant une exception au principe de la spécialité des sphères de compétence de chaque autorité administrative et serait à concevoir de façon stricte.
Il développe par la suite l’argumentation suivante :
Dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation à délivrer sur base de la loi de 1999 sur les établissements classés, il n'appartient pas au ministre d'empiéter sur les pouvoirs du bourgmestre, ayant dans ses attributions la délivrance des autorisations de bâtir et le contrôle nécessaire du respect des règles urbanistiques, tant et si bien que l'examen auquel le ministre doit se livrer doit être limité à contrôler qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre la destination de la zone et l'activité sur laquelle porte la demande d'autorisation.
La jurisprudence sur la question est conforme à ce principe et retient que "tant le ministre du Travail et de l'Emploi que le ministre de l'Environnement, ont compétence pour refuser une autorisation d'établissement au motif que la construction existante ne se trouve pas dans une zone prévue à ces fins" (Tribunal administratif, 15 avril 1997, 9497, Wirtgen, Pasicrisie administrative, édition 2002, v° Etablissements classés, n° 9 et 14).
Ainsi, "il y a lieu de préciser enfin que le pouvoir de contrôle ainsi attribué aux autorités compétentes en matière d'établissements classés se réduit aux questions d'affectation des zones prévues par un plan d'aménagement ou la loi du 11 août 1982, mais que les autres questions de respect de ces textes - telles celles relatives au recul, aux dimensions, à la sécurité des constructions, etc. - échappent à leur compétence au titre de la législation des établissements classés" (même décision citée in Le droit de l'Environnement devant ses Juges, Edition Promoculture, article "La Jurisprudence administrative luxembourgeoise récente en matière de droit de l'environnement", par Serge N. Schroeder, page 93, § 2).
Or, après avoir admis le principe de la théorie de l'accessoire pour un centre sportif en relation avec un centre scolaire, le tribunal administratif pour retenir 5 que ledit principe ne pouvait prétendument s'appliquer en l'espèce s'est décidé en fonction de son appréciation de l'envergure du projet, et donc sur un argument tiré et déduit - après une analyse détaillée - de la dimension du projet, consacrant en fait et de façon détournée l'argument des requérants fondé sur la taille du projet, argument que le tribunal avait à juste titre déclaré non justifié en droit.
Ainsi, en se référant à la taille du projet, le tribunal consacre, sans le dire, le moyen des requérants initiaux tirés du prétendu caractère démesuré du projet, le tribunal ayant pourtant à juste titre rappelé qu'un tel moyen équivalait "à remettre directement en question le choix politique à la base du projet, étant entendu que la nature, l'envergure et le choix du site retenus pour l'implantation de l'établissement sont des données politiques de base qu'il n'appartient pas aux ministres compétents en matière d'établissements classés de remettre en cause en tant que telles" (pages 12 et 13 du jugement).
L'argumentation du tribunal, tendant à déterminer le caractère accessoire ou principal par rapport à l'école du centre sportif, aboutit à se livrer à une analyse et une remise en cause de l'envergure du projet ou d'une partie de celui-ci par rapport à une autre, débordant du cadre fixé par l'article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, empiétant ainsi sur le domaine de l'opportunité politique.
Le tribunal se devait simplement de limiter son appréciation au principe par lui admis suivant lequel un centre sportif pouvait et peut être considéré comme l'accessoire d'une école.
En ce qui concerne le Centre sportif et centre culturel, la Ville ne peut que maintenir sa position relative aux concepts de sport et culture, et aux destinations respectives des zones F. La) et F. Lb) PGA en la matière.
La Ville conteste avoir opté pour une distinction expresse entre les notions, alors que nombre d'installations sportives figurent, sur le territoire de la Ville, en zone F.1. a) du PGA.
La zone F. 1. b) PGA connaît les terrains purement sportifs, tels les terrains de football, tandis que les installations mixtes comme les installations sportives adossées à un ou des établissements scolaires, ou les établissements sportifs et culturels, se trouvent classés en zone F. 1. a) PGA.
Le raisonnement considérant les deux concepts de sport et de culture comme parfaitement distincts interdirait à l'extrême que l'on puisse concevoir, dans ou sur une installation sportive établie sur un terrain classé en zone F. 1. b) PGA, la tenue d'une manifestation culturelle.
Cette question se trouverait en outre compliquée par la difficile détermination de la frontière entre les deux concepts de sport et de culture.
Pour le surplus, l'appelante se réfère à ses mémoires versés en première instance dans les deux recours inscrits sous les numéros 15449 et 15450 du rôle, qu'elle reprend en instance d'appel.
6 Maître Nicolas Decker a déposé un mémoire en réponse en date du 11 septembre 2003 pour compte des consorts …, X et Z dans lequel il se réfère à ses développements de première instance et aux développements des premiers juges pour voir déclarer les actes d’appel non fondés.
Les intimés prénommés demandent acte qu’ils relèvent appel incident contre le jugement en ce que les premiers juges n’ont pas fait droit à leurs conclusions au niveau du centre culturel et du parking.
Ils estiment que le tribunal administratif aurait dû reconnaître que l’absence d’un examen de l’ensemble des nuisances générées pour le voisinage dans le cadre de la loi du 10 juin 1999, notamment de ses articles 1 et 7, aurait dû amener les ministres compétents à refuser d’accorder les autorisations litigieuses.
Maître Jean Medernach, avocat à la Cour, a déposé un mémoire en réplique en date du 9 octobre 2003 au greffe de la Cour administrative dans lequel il réfute l’argumentation des parties intimées tout en contestant le bien-fondé de l’appel incident.
Le délégué du gouvernement a déposé un mémoire en réplique en date du 14 octobre 2003 lequel il se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité de l’appel incident tout en demandant de statuer pour le surplus conformément à ses conclusions antérieurement déposées.
Il y a lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de joindre les rôles n° 16656C et 16636C pour voir statuer dans un seul arrêt.
Quant aux appels principaux Sur le vu des faits de la cause qui sont les mêmes que ceux soumis aux juges de première instance, la Cour estime que ceux-ci ont, dans un examen complet et minutieux de tous les éléments recueillis, apprécié ces derniers à leur juste valeur et en ont tiré des conclusions juridiques exactes.
C’est d’abord à juste titre que le tribunal administratif a déclaré le recours des demandeurs …, X et Z (ci-après qualifiés de requérants initiaux) recevable au regard de l’intérêt à agir dans leur chef.
Par ailleurs, quant à la régularité de la procédure d’autorisation, les premiers juges ont estimé à raison que dans la mesure où les requérants initiaux ont pu prendre utilement et amplement position par rapport à l’ensemble des éléments de la demande d’autorisation et mettre ainsi pleinement à leur profit le mécanisme de collaboration entre l’administration et les personnes intéressées en cours d’élaboration des décisions administratives litigieuses, le moyen par eux invoqué relatif à la nullité de la procédure d’autorisation laisse d’être fondé.
Les appelants, quant au fond, n’ont pas entrepris le jugement en ce que le recours des requérants initiaux a été déclaré non fondé pour autant que le centre sportif n'était pas concerné, de sorte que le recours principal actuellement soumis à la 7 Cour est limité à l’analyse de l’incompatibilité éventuelle du centre sportif tel que projeté avec les dispositions du plan général d’aménagement.
L’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés dispose que « dans le cas où l’établissement est projeté dans des immeubles existants et dont la construction a été dûment autorisée, les autorisations requises en vertu de la présente loi ne pourront être délivrées que lorsque l’établissement projeté se situe dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou avec un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire ou avec la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Il en est de même lorsque l’établissement est projeté dans un immeuble à construire. » Il en résulte que les ministres concernés doivent vérifier la concordance de la zone territoriale visée par rapport à l’établissement projeté qui doit répondre cumulativement aux exigences des trois lois citées. (voir : C. A., 22 janvier 2002, ministre de l’Environnement, ministre du Travail et de l’Emploi et l’Entreprise des Postes et Télécommunications c/ Administration communale de Beaufort, N° du rôle 12952C ; C.A. 2 juillet 2002 Administration communale de Strassen c/ ministre de l’Environnement et ministre du Travail et de l’Emploi en présence de Recyma S.A. 14623C).
C’est à juste titre et moyennant recours à une argumentation juridique détaillée que la Cour adopte et fait sienne que les premiers juges, en se référant par ailleurs à juste titre à un arrêt de la Cour du 22 mars 2001 (Millicom Luxembourg S.A. c/ la Ville de Luxembourg en présence de Legalid SCI, n° du rôle 11314), ont décidé qu’il résulte de la disposition de l’article F.1. PGA que si les terrains réservés et les parties du territoire de la Ville qu’ils représentent constituent certes dans leur globalité un ensemble, il n’en reste pas moins que cet ensemble est subdivisé en des catégories différentes, énumérées limitativement par l’alinéa second dudit article, lesquelles ne sont pas interchangeables en tant que telles.
Conformément aux dispositions de l’article F.1. a) de la partie écrite du PGA, la zone devant recevoir le projet litigieux est définie comme suit : « Terrains réservés aux édifices et installations publics (bâtiments et administrations publiques, églises, écoles, théâtres, centres culturels, parkings publics et de quartiers, etc.) ».
Il est constant en cause que les autorisations litigieuses ont pour objet un centre culturel, sportif et scolaire se composant de trois bâtiments et comprenant entre autres, suivant les termes de la décision déférée du ministre de l’Environnement « une salle de sports ayant une surface d’environ 1400 m2, offrant 918 places pour spectateurs » voire, suivant le libellé de l’autorisation déférée du ministre du Travail et de l’Emploi « une salle des sports ayant une surface de 1365 m2 comportant des gradins fixes et amovibles et destinée à environ 920 personnes .
L’argument des appelants tendant à considérer le centre sportif comme étant l’accessoire de l’école ne saurait trouver application en l’espèce face à l’envergure du centre sportif projeté au vu notamment de la capacité et des plages horaires 8 prévues pour accueillir des manifestations sportives de taille et dépassant ainsi largement les besoins normaux en infrastructures sportives d’un établissement d’éducation précoce et préscolaire.
Il résulte de ces considérations que c’est à juste titre que l’argumentation déployée par la Ville de Luxembourg pour voir considérer le projet litigieux relatif au centre sportif comme étant un édifice ou une installation publics au sens des dispositions de l’article F.1. a) PAG prérelaté en ce qu’il aurait trait à des activités culturelles au sens large du terme, n’a pas été accueillie par les premiers juges au regard du libellé de l’article F.1. PGA entrevu plus particulièrement sous son point b) prévoyant une zone destinée aux «terrains réservés aux installations sportives et de récréation ».
Eu égard au caractère détachable du centre sportif, identifié sur les plans faisant partie du dossier de demande d’autorisation comme correspondant au « Lot 3 », et face au caractère préalable des exigences posées par l’article 17.2 de la loi modifiée du 10 juin 1999 précitée, le jugement du 21 mai 2003 ayant annulé partiellement les décisions litigieuses dans la mesure où elles ont autorisé un centre sportif est à confirmer.
Quant à la recevabilité de l’appel incident librement discutée à l’audience:
L’examen des actes de procédure montre que toutes les personnes indiquées, parties en première instance comme requérantes aux termes des énoncés du jugement dont appel, ne figurent pas comme appelantes incidentes au mémoire en réponse déposé en date du 11 septembre 2003.
En effet, l’ a. s .b. l. Comité de défense Ermesinde, ayant son siège social à L-
1469 Luxembourg, 56, rue Ermesinde a figuré en première instance d’après les indications de l’acte introductif d’instance déposé en date du 11 octobre 2002.
Le jugement du 21 mai 2003 a déclaré son recours irrecevable pour défaut d’intérêt à agir faute d’alléguer et d’établir un intérêt individuel suffisamment caractérisé pour le distinguer de l’intérêt général.
L’article 38 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives prévoit notamment que « l’intimé peut interjeter appel incident. » L’article 39 de la loi même loi prévoit que :
« (1) l'appel est interjeté par une requête déposée au greffe de la Cour administrative, dénommée ci-après «Cour», en original et quatre copies et signifiée aux parties ayant figuré en première instance ou y ayant été dûment appelées.
Il résulte de la combinaison de ces deux dispositions que l’appel incident, pour autant qu’il n’a pas été formé au nom de toutes les parties ayant figuré en première instance, doit être signifié aux parties défaillantes en instance d’appel.
L’observation des règles relatives aux formalités de l’appel constitue une exigence fondamentale de la loi et leur inobservation doit entraîner l’irrecevabilité 9 de l’appel (CA 9866C du 5.6.1997 ; CA 10270C du 19 mars 1998 ; Cass.
29.4.1993 ; P. 29 p. 216) .
Par ces motifs la Cour, statuant contradictoirement, sur le rapport de son conseiller, joignant les rôles numéros 16656C et 16636C ;
reçoit les actes d’appel introduits en date des 27 juin et premier juillet 2003 ;
les dit non fondés et en déboute ;
déclare l’appel incident du 11 septembre 2003 irrecevable ;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par Georges Kill, président Jean-Mathias Goerens, premier conseiller Marc Feyereisen, conseiller, rapporteur et lu par le président Georges Kill en audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour.
le greffier en chef le président 10
