Tribunal administratif N° 16436 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 16 mai 2003 Audience publique du 17 décembre 2003 Recours formé par Madame … contre deux décisions conjointes prises les ministres du Travail et de l’Emploi et de la Justice en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16436 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 16 mai 2003 par Maître Mathias PONCIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, conseil en agro-alimentaire, ayant demeuré à …, demeurant actuellement à Kiev (Ukraine), tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision conjointe prise par les ministres du Travail et de l’Emploi et de la Justice en date du 30 décembre 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande en obtention d’une autorisation de séjour, ainsi que d’une décision confirmative prise sur recours gracieux par le ministre de la Justice le 25 mars 2003 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 5 août 2003 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom de la demanderesse au greffe du tribunal administratif le 19 septembre 2003 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Karima HAMMOUCHE, en remplacement de Maître Mathias PONCIN, et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-
Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 22 mai 2001, Madame … introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, dénommé ci-après le « service commun », en précisant appartenir à la « catégorie A », telle que décrite dans la brochure intitulée «régularisation du 15 mars au 13 juillet 2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-
Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après la «brochure », en ce qu’elle aurait résidé au Grand-Duché de Luxembourg de façon ininterrompue depuis le 1er janvier 2000 au moins et qu’elle ne serait inscrite auprès des organismes de sécurité sociale luxembourgeois que depuis le 1er novembre 2000. Il ressort encore de ladite demande que Madame … y déclare être arrivée au Luxembourg le 22 mai 1999.
Par lettre du 20 septembre 2001, les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi informèrent Madame … de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 22 mai 2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, le dossier tel qu’il a été soumis au Service commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour.
En conséquence, vous êtes invitée à quitter le Luxembourg endéans un délai d’un mois. A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois. » A la suite de l’introduction d’un recours gracieux en date du 22 octobre 2001, par le biais du mandataire de Madame …, les ministres du Travail et de l’Emploi et de la Justice ont confirmé, par une lettre du 24 octobre 2001, la décision initiale du 20 septembre 2001.
A la suite de l’introduction d’un recours contentieux en date du 11 janvier 2002 dirigé contre les décisions ministérielles précitées des 20 septembre et 24 octobre 2001, le tribunal administratif, par un jugement rendu le 29 avril 2002, a déclaré le recours en annulation, seul susceptible d’être introduit en l’espèce, non fondé et a débouté Madame … de son recours contentieux, aux motifs qu’elle ne disposait pas de moyens personnels suffisants légalement acquis tels qu’exigés par l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère et qu’il n’existait aucun texte légalement obligatoire ayant opéré une restriction par rapport à cette possibilité légale de refus de délivrance d’une autorisation de séjour, la procédure dite de « régularisation » mise en place par le gouvernement n’ayant pas été consacrée dans une loi spéciale dérogatoire au droit commun en la matière.
A la suite de l’introduction d’un acte d’appel à l’encontre du jugement précité du tribunal administratif du 29 avril 2002, la Cour administrative a réformé, par un arrêt rendu le 21 novembre 2002, le jugement en question en annulant les décisions ministérielles des 20 septembre et 24 octobre 2001, après avoir conclu à l’application des critères fixés par le gouvernement et matérialisés dans la brochure, ayant trait à la régularisation de certaines catégories d’étrangers, dans la mesure où ces critères seraient à considérer comme directives contenant les orientations générales du gouvernement en la matière dont les administrés peuvent exiger l’application. Dans la mesure où il ne résultait d’aucun élément du dossier se trouvant à la disposition de la Cour administrative suivant lequel la demande de Madame … aurait été analysée suivant les conditions fixées sous les catégories A et B de la brochure, la Cour a décidé d’annuler les décisions litigieuses en renvoyant le dossier au ministre de la Justice, en tant qu’autorité compétente en la matière.
Par une nouvelle décision rendue en date du 30 décembre 2002, les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi informèrent Madame … de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 22 mai 2001 auprès du Service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Pour le surplus, votre demande en obtention d‘une autorisation de séjour est également à rejeter au regard des directives applicables en matière de régularisation.
En effet, il ressort des pièces accompagnant votre demande introduite sur base de la catégorie A que vous ne remplissez pas les conditions prévues pour cette catégorie qui est libellée comme suit : « Je réside et travaille de façon ininterrompue au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er janvier 2000, je suis affilié(e) depuis cette date à la sécurité sociale luxembourgeoise, et j’ai touché et touche toujours soit un salaire égal au salaire social minimum revenant à un travailleur non qualifié âgé de 18 ans (52.047 LUF), soit un salaire égal au RMG auquel je peux prétendre compte tenu de ma situation familiale ».
Vous êtes invitée à quitter le Luxembourg endéans un délai d’un mois. A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois. » Un recours gracieux introduit le 21 février 2003 par le mandataire de Madame … à l’encontre de la décision ministérielle précitée du 30 décembre 2002 a été rejeté par le ministre de la Justice par lettre du 25 mars 2003 à défaut d’éléments pertinents nouveaux.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 16 mai 2003, Madame … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des décisions ministérielles précitées des 30 décembre 2002 et 25 mars 2003.
Encore que la demanderesse entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre les mêmes décisions.
Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître de la demande subsidiaire en réformation des décisions critiquées.
Le recours en annulation, introduit en ordre principal, qui constitue par ailleurs le recours de droit commun, ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Au fond, la demanderesse soutient en premier lieu que les décisions querellées violeraient l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, au motif qu’elles n’indiqueraient pas les motifs se trouvant à leur base.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen, en soutenant que la décision administrative initiale du 30 décembre 2002 énoncerait des motifs de refus tirés non seulement de la loi précitée du 28 mars 1972, mais également de la brochure. Pour le cas où nonobstant ce fait, il devait être considéré qu’il n’existerait pas de motivation suffisante, le représentant étatique souhaite voir compléter la motivation des décisions litigieuses par les développements contenus dans son mémoire en réponse.
Ledit moyen d’annulation est à écarter, étant donné que, même en admettant que le reproche soit justifié, le défaut d’indication des motifs ne constitue pas une cause d’annulation des décisions ministérielles prises, pareille omission d’indiquer les motifs dans le corps même de la décision que l’autorité administrative a prise entraînant uniquement que les délais impartis pour l’introduction des recours ne commencent pas à courir. En effet, en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, la motivation expresse d’une décision administrative peut se limiter à un énoncé sommaire de son contenu et il suffit, pour qu’un acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment de la prise de décision, quitte à ce que l’administration concernée les fournisse a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours de la procédure contentieuse, ce qui a pour le surplus été le cas en l’espèce, étant donné que les motifs énoncés dans la décision ministérielle initiale, à la laquelle la décision confirmative a valablement pu se référer, ensemble les compléments apportés par le représentant étatique au cours de la procédure contentieuse et les pièces produites en cause ont permis à la demanderesse d’assurer la défense de ses intérêts en connaissance de cause, c’est-à-dire sans qu’elle ait pu se méprendre sur la portée des décisions ministérielles querellées.
En second lieu, la demanderesse reproche au ministre de la Justice d’avoir fait une application erronée de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, en ce que celui-ci lui laisserait tout d’abord une simple faculté de refuser la délivrance d’une autorisation de séjour pour les motifs y énoncés et qu’en outre, la disposition légale en question ne prévoirait nullement que les moyens d’existence personnels devraient être légalement acquis au Luxembourg ou que l’aide matérielle ou les secours financiers que de tierces personnes se sont déclarées d’accord à faire parvenir à l’étranger ne pourraient pas être pris en considération. Pour le surplus, la demanderesse fait exposer qu’elle aurait travaillé au Grand-
Duché de Luxembourg, de sorte qu’elle aurait effectivement bénéficié de moyens d’existence personnels suffisants.
La demanderesse demande par ailleurs qu’il soit fait application de l’arrêt précité de la Cour administrative du 21 novembre 2002 et que conformément aux principes y retenus, il soit constaté qu’elle remplit principalement les conditions prévues par la catégorie A de la brochure et subsidiairement celles prévues par la catégorie B de celle-ci, du fait d’avoir résidé et travaillé de façon ininterrompue au Grand-Duché de Luxembourg au moins depuis le 1er janvier 2000, qu’elle y avait un emploi stable et qu’elle touchait effectivement le salaire social minimum pour travailleurs non qualifiés. Elle se réfère dans ce contexte aux nombreux pièces et documents versés à l’appui de son recours contentieux.
Après avoir constaté dans son mémoire en réponse que suivant une jurisprudence constante des juridictions administratives, une autorisation de séjour pouvait être refusée sans qu’il y ait à prendre en considération les moyens et garanties éventuellement procurés par des tiers et que seuls des revenus légalement perçus au Luxembourg pouvaient faire preuve des moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, le délégué du gouvernement conclut que la demanderesse ne remplit pas les conditions telles que fixées par les catégories A et B de la brochure.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse conteste cette conclusion du représentant étatique, en soutenant qu’au contraire elle remplirait les conditions prévues par lesdites catégories de la brochure, en soutenant qu’il y aurait non seulement lieu de prendre en considération les versements des salaires effectués en espèces, mais également le fait qu’elle s’est vue mettre à disposition par son employeur un logement meublé et que celui-ci l’a également nourrie au cours de sa période d’emploi.
Il échet tout d’abord de constater que dans sa demande déposée auprès du service commun le 22 mai 2001, la demanderesse a coché la case relative à la catégorie A de la brochure, en mentionnant toutefois qu’elle n’aurait été affiliée à la sécurité sociale luxembourgeoise que depuis le 1er novembre 2000.
Malgré cette limitation, il appartenait néanmoins à l’autorité administrative d’appliquer d’office le droit applicable à l’affaire dont elle était saisie. Ainsi, il lui appartenait en effet de dégager les règles applicables et de faire bénéficier la demanderesse de la règle la plus favorable (trib. adm. 13 décembre 2000, n° 12093 du rôle, Pas. adm. 2003 V° Procédure administrative non contentieuse, n° 14, p. 469 et autres références y citées).
Il s’ensuit qu’il appartenait au ministre de la Justice non seulement d’analyser si la demande présentée par la demanderesse remplissait les conditions telles que prévues par la catégorie A de la brochure, mais également d’analyser les éléments d’informations et les pièces lui soumises par rapport à la catégorie B de celle-ci.
Dans la mesure où la demanderesse admet elle-même ne pas avoir été affiliée à la sécurité sociale luxembourgeoise depuis le 1er janvier 2000, et qu’une telle affiliation figure parmi les conditions à remplir afin de pouvoir bénéficier d’une régularisation au titre de la catégorie A de la brochure, c’est à bon droit que le délégué du gouvernement soutient que faute de remplir les conditions afférentes, elle ne saurait bénéficier d’une régularisation au titre de ladite catégorie.
La catégorie B de la brochure quant à elle n’exige pas une affiliation à la sécurité sociale luxembourgeoise, en prévoyant simplement parmi les conditions à remplir, celle d’être âgé de 18 ans au moins, de résider et de travailler de façon ininterrompue au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 en touchant un salaire égal au salaire social minimum pour travailleurs non qualifiés ou un salaire égal au RMG auquel l’administré peut prétendre compte tenu de sa situation familiale.
En l’espèce, il n’est pas contesté en cause, et il ressort d’ailleurs d’une attestation testimoniale émise par Monsieur F.S. que la demanderesse résidait au Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 et d’une attestation émise par un commissaire de la police grand-ducale appartenant à la direction générale de la police, qu’elle résidait à L-4552 Niedercorn, 67, rue de l’Eglise, « depuis la fin de l’année 1999 ». Il ressort encore des pièces et éléments du dossier, et notamment d’une attestation émise par Madame M.-J.L.-Sch. du 12 février 2003, d’une attestation émise par Monsieur A.L., émise en date du 12 février 2003, ainsi que des différentes fiches de salaire émises par l’employeur de la demanderesse pour la période allant du mois de janvier 2000 au mois de décembre 2001, que la demanderesse bénéficiait d’un emploi stable et ininterrompu et touchait un salaire égal au salaire social minimum pour travailleurs non qualifiés, en considération également du fait qu’elle était non seulement logée mais également nourrie par son employeur.
Il se dégage de l’ensemble des éléments et considérations qui précèdent que la demanderesse remplit les conditions fixées par la catégorie B de la brochure, de sorte que les décisions ministérielles sous analyse sont à annuler pour erreur manifeste d’appréciation des faits.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant annule les décisions ministérielles précitées des 30 décembre 2002 et 25 mars 2003, et renvoie le dossier en prosécution de cause au ministre de la Justice ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Spielmann, juge et lu à l’audience publique du 17 décembre 2003 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 6
