Tribunal administratif N° 16219 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 avril 2003 Audience publique du 17 novembre 2003 Recours formé par la société anonyme P. S.A.
contre une décision du bourgmestre de la commune de Bascharage en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16219 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 2 avril 2003 par Maître Marc MODERT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme P. S.A., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, tendant à l’annulation d’une décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le bourgmestre de la commune de Bascharage suite à sa demande du 23 octobre 2002 tendant à la construction d’une station-service avec restaurant-pizzeria, shop et car-wash à … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du même jour, portant signification de ce recours à l’administration communale de Bascharage ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 24 juin 2003 par Maître Richard STURM, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, en nom et pour compte de l’administration communale de Bascharage ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 26 juin 2003, portant signification dudit mémoire en réponse à la demanderesse, en son domicile élu ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 juillet 2003 par Maître Marc MODERT en nom et pour compte de la demanderesse ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 25 juillet 2003, portant signification dudit mémoire en réplique à l’administration communale de Bascharage, en son domicile élu ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 22 août 2003 par Maître Richard STURM au nom de l’administration communale de Bascharage ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du même jour, portant signification dudit mémoire en duplique à la demanderesse, en son domicile élu ;
Vu les pièces versées en cause ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport et Maîtres Marc MODERT et Richard STURM, assisté par Maître Kalthoum BOUGHALMI en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 23 octobre 2002, la société anonyme P. introduisit auprès de la commune de Bascharage une demande d’autorisation pour la construction d’une station-service avec restaurant-pizzeria, shop et car-wash à ….
Suivant courrier du 26 novembre 2002, le bourgmestre de la commune de Bascharage informa la société P. de la publication de ladite demande d’autorisation par voie d’affichage sur le site visé pendant la période du 2 au 12 décembre 2002.
N’ayant enregistré aucune réaction supplémentaire de la part des autorités communales, la société P., par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 2 avril 2003, a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet se dégageant du silence gardé par le bourgmestre de la commune de Bascharage, suite à la prédite demande du 23 octobre 2002.
Il appartient de prime abord au tribunal d’analyser le moyen soulevé par le mandataire de l’administration communale de Bascharage dans son courrier du 8 octobre 2003, réitéré au cours des plaidoiries, par lequel il sollicite le rejet d’une pièce déposée par le mandataire de la société P. au greffe du tribunal administratif en date du 7 octobre 2003, à savoir un extrait du « Guide d’application des permissions de voiries ministérielles » publié par le ministère des Travaux publics.
D’après l’article 8 (6) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives « toute pièce versée après que le juge-rapporteur a commencé son rapport en audience publique est écartée des débats, sauf si le dépôt en est ordonné par le tribunal ».
Comme en l’espèce ladite pièce a été versée avant le rapport du juge-rapporteur et comme la loi du 21 juin 1999, précitée, ne règle pas expressément le sort des pièces déposées postérieurement au dépôt du recours introductif et des mémoires subséquents auxquels elles se réfèrent, il échet de retenir qu’à partir du moment où des pièces versées avant le rapport à l’audience, mais non-énoncées aux actes de procédure, ont pu être librement discutées à l’audience et que le dépôt de ces pièces supplémentaires ne porte pas atteinte aux droits de la défense, elles ne sont pas à écarter des débats.
Or, en l’espèce, la demanderesse a déposé au greffe du tribunal administratif la veille des plaidoiries un extrait d’une page du Guide d’application des permissions de voiries ministérielles publié par le ministère des Travaux publics et visant la notion de « zones d’activités », de sorte que le tribunal arrive à la conclusion que les droits de la défense de la partie défenderesse n’ont pas été violés par le dépôt de cette pièce supplémentaire dont le contenu a pu être apprécié par le mandataire de la partie défenderesse la veille de l’audience et qui a été librement débattu à l’audience des plaidoiries.
Il s’ensuit que le moyen afférent présenté par le mandataire de la défenderesse est à rejeter.
L’administration communale de Bascharage soulève dans son mémoire en réponse la nullité sinon l’irrecevabilité de la requête introductive d’instance au motif que « si la commune est et reste représentée en justice par son collège des bourgmestre et échevins toujours est-il qu’elle doit être assignée en la personne de son bourgmestre ».
Il échet de rappeler dans ce contexte que dans le cadre d’un refus de permis de construire, décision administrative individuelle, la requête est à communiquer à la commune, au nom de laquelle le bourgmestre compétent, sinon le cas échéant le collège échevinal compétent a pris la décision déférée (cf. trib. adm. 8 novembre 1999, n° 11139 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Procédure contentieuse, n° 166). Dès lors qu’un acte introductif mentionne que le recours est lancé contre une commune représentée par son collège des bourgmestre et échevins, et que l’acte de signification, qui fait corps avec lui, renseigne sous la rubrique « modalités de la remise de l’exploit » le bourgmestre, il est valable (cf. Cour adm. 30 mars 1999, n° 11028C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Procédure contentieuse, n° 165).
Partant, le moyen afférent de la partie défenderesse est à écarter.
L’administration communale de Bascharage estime encore que la procédure serait entachée d’une nullité de fond au motif que la requête introductive d’instance n’aurait pas été signifiée aux parties en cause préalablement à son dépôt au greffe du tribunal administratif et ceci en violation de l’article 99 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif.
C’est cependant à bon droit que la partie demanderesse soutient que ledit article 99 ne trouve pas application, mais l’article 4 (2) de la loi du 21 juin 1999, précitée, d’après lequel la signification d’un recours à une partie défenderesse doit uniquement intervenir dans le mois du dépôt du recours, sous peine de caducité. Or, comme la requête sous rubrique a été déposée en date du 2 avril 2003 au greffe du tribunal administratif et signifiée le même jour à la partie défenderesse, le moyen afférent laisse d’être fondé.
Comme l’administré a la possibilité de déférer la décision de refus implicite résultant du silence de l’administration devant le tribunal administratif de façon illimitée dans le temps, du moins tant qu’aucune décision administrative ne sera intervenue (cf. trib. adm. 15 mars 2000, n° 11557 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Procédure contentieuse n° 87), le recours ayant par ailleurs été introduit dans les formes de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse fait exposer que ce serait à tort que le bourgmestre de la commune de Bascharage aurait refusé l’autorisation sollicitée, étant donné que le projet soumis serait compatible avec le plan d’aménagement général en vigueur dans la commune de Bascharage, ci-après dénommé le « PAG », le site prospectif d’implantation relevant de la zone dite « d’activités », qui compterait déjà une station-service implantée de l’autre côté de la chaussée du site projeté, station-service qui aurait par ailleurs obtenu de la part de l’autorité communale une autorisation d’extension et d’augmentation de ses capacités de 6 à 8 unités de débits. Comme cet établissement concurrent, situé dans la même zone du périmètre d’agglomération, aurait obtenu sans difficultés pareille autorisation, la demanderesse estime que le refus d’approbation par l’autorité communale serait l’expression du plus « parfait arbitraire administratif », d’autant plus que l’explication du silence de cette dernière par rapport à la demande d’autorisation démontrerait que celle-ci serait « incapable et en peine » de justifier son refus.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale conteste que l’établissement projeté serait compatible avec le PAG, étant donné que l’implantation serait prévue dans une zone dite d’« activités » et que l’article 14.2. du règlement des bâtisses de la commune de Bascharage, ci-après désigné par le « Rb », prévoit que les zones d’activités sont exclusivement réservées aux installations artisanales et d’industrie légère ne dégageant aucune fumée, aucune odeur, aucune poussière et aucun bruit. Comme l’activité projetée de la demanderesse ne serait cependant pas à qualifier d’activité artisanale, ce serait à bon droit que le bourgmestre aurait refusé l’autorisation sollicitée. Pour le surplus, l’autorisation sollicitée heurterait l’article 25 du Rb, en ce que l’établissement projeté ne prévoirait pas un nombre suffisant d’emplacements.
L’administration communale estime encore que la sécurité des habitants de la commune ne serait plus garantie, au motif que la courbe tractrice à prévoir pour les camionneurs serait insuffisante, de sorte que les problèmes de circulation et de stationnement le long de l’avenue de Luxembourg risqueraient de s’accroître. Finalement, l’administration communale insiste sur l’entrave à la qualité de vie des riverains en relation avec l’accroissement de la circulation routière engendrée par la nouvelle station-service, aux risques de pollution et de bruit, de sorte que le refus du bourgmestre ne serait nullement arbitraire et que si une station-essence concurrente a obtenu une autorisation de modifier son site, cette autorisation n’aurait été accordée qu’à la seule condition que la pompe à essence à grand débit aurait été déplacée vers l’arrière-fond du site afin d’améliorer la sécurité sur la voie publique.
Dans son mémoire en réplique, la société P. estime que l’établissement projeté serait compatible avec une implantation en zone d’activités, et plus précisément en zone d’industrie légère, telle que réglementée par l’article 14 du PAG, étant donné que cette zone serait destinée aux établissements ne dégageant ni fumée, ni émanations de gaz, d’odeurs, de vapeurs, de poussières, ni bruits excessifs, ce qui serait le cas en l’espèce, et que de toute façon les stations-
services ne seraient par définition que réalisables en zone d’activités. A cela s’ajoute que l’article 13.3.1. du PAG prévoirait encore la possibilité de construction de stations-services et de restaurants routiers dans les zones dites « de protection », le long des routes à grande circulation, ce qui serait précisément le cas en l’espèce pour l’avenue de Luxembourg, de sorte que l’établissement projeté aurait encore dû obtenir l’autorisation sollicitée sur base de cette disposition réglementaire.
Pour le surplus, l’argumentation de la commune visant les prétendues nuisances par bruits, odeurs, gaz ou autres dangers serait à écarter, étant donné que la preuve de pareilles nuisances ne serait pas rapportée et que le projet entrepris aurait obtenu toutes les autorisations ministérielles et administratives légalement requises de la part du ministre de l’Environnement et du ministre du Travail en dates des 4 et 28 octobre 2002. Finalement, la partie demanderesse conteste tout risque d’embouteillage supplémentaire en relation avec son projet qui prévoirait par ailleurs des emplacements de stationnements suffisants.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale insiste encore une fois sur le fait que l’activité projetée ne répondrait pas aux critères énoncés à l’article 14 du Rb et que l’article 13.3.1. du Rb ne prévoirait qu’une faculté d’autorisation qui permettrait au bourgmestre, dans le cadre de ses pouvoirs de police, de refuser l’octroi de pareilles autorisations notamment pour des raisons de sécurité, de salubrité et de tranquillité publique.
Or, comme des nuisances seraient prévisibles, ce serait à bon droit que le bourgmestre n’aurait pas usé de la faculté lui donnée par ledit article en ne faisant pas droit à l’autorisation sollicitée.
Lorsque le juge administratif est saisi d’un recours en annulation, il a le droit et l’obligation d’examiner l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée, de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée (cf. Cour adm. 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Recours en annulation, n° 8 et autres références y citées).
Dans le cadre du recours en annulation, la juridiction administrative est appelée à contrôler non seulement les motifs expressément énoncés dans l’acte attaqué mais également les motifs complémentaires lui soumis par la partie ayant pris la décision déférée en cours de procédure contentieuse via son mandataire (cf. trib. adm. 15 avril 1997, n° 9510 du rôle, Pas.
adm. 2003, V° Recours en annulation, n° 17 et autres références y citées).
Il s’ensuit que le tribunal est amené à tenir compte de la motivation fournie par le mandataire de l’administration communale dans ses mémoires en réponse et en duplique.
Il échet de prime abord de rappeler qu’il incombe au pouvoir communal de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et voies publiques, ainsi que de la commodité de passage dans les rues, quais, places et voies publiques. Le bourgmestre est chargé de l’exécution des lois et règlements de police. Il a, à titre personnel, le droit et le devoir d’assurer l’exécution des lois de police et de la législation sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire (cf. trib. adm. 15 avril 1997, n° 9510 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme n° 177 et autres références y citées).
Il appartient par conséquent au tribunal d’analyser si les motifs de refus fournis par le mandataire de l’administration communale sont justifiés, plus précisément eu égard au contenu des articles 14 et 13.3.1 du Rb, articles visant les zones d’activités respectivement de protection dans lesquelles, d’après la partie demanderesse, un permis de construire pour l’établissement projeté devrait lui être accordé.
L’article 14 du Rb est de la teneur suivante :
« 14.1. Les zones d’activités sont réservées aux installations artisanales et d’industrie légère.
14.2. La zone d’industrie légère est destinée aux établissements ne dégageant ni fumée, ni émanations de gaz, d’odeurs, de vapeurs, de poussières, ni bruits excessifs et peut être implantée à proximité immédiate de l’habitat. Elle sera séparée des autres secteurs par une zone de protection. (…) ».
Plus précisément, la partie demanderesse estime que l’installation projetée constituerait une installation artisanale respectivement une installation d’industrie légère au sens de l’article 14 précité. Dans ce contexte, la partie demanderesse se prévaut plus particulièrement de la définition des zones d’activités telle que figurant au « Guide d’application pour l’établissement des permissions de voiries ministérielles » édité par le ministère des Travaux publics, d’après lequel on entend par zones d’activités « les zones où sont exercées des activités du secteur primaire (industrie, artisanat, etc.) et du secteur tertiaire (commerce, bureau, etc.) et qui sont classées comme telles dans les plans d’aménagements généraux ( PAG ) des Communes ».
Or, ladite définition, dans la mesure où elle renvoie aux plans d’aménagements généraux des communes, n’est d’aucune utilité pour la solution du litige.
C’est partant à bon droit que l’administration communale estime que l’exploitation d’une station de distribution d’essence et de gaz avec une installation de lavage ne rentre pas dans le cadre de l’article 14 du Rb, étant donné que pareil établissement n’est pas à considérer comme installation artisanale respectivement installation d’industrie légère, lesdites notions impliquant une production propre, ce qui n’est manifestement pas le cas en l’espèce. En effet, les dispositions de la partie écrite d’un plan d’aménagement général, ensemble le règlement sur les bâtisses, constituent des mesures de police et sont d’interprétation restrictive et avant toute interprétation, les termes employés par les dispositions réglementaires en question doivent être appliqués suivant le sens premier et usuel qu’ils revêtent, pour autant qu’ils sont clairs et précis (cf. trib. adm. 15 décembre 1998, n° 10655 du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme, n° 3 et autres références y citées). Une interprétation stricte voire même restrictive d’un texte juridique signifie que l’attitude que doit adopter l’interprète du texte doit aller dans le sens d’une restriction de sa portée, par opposition à une interprétation large voire extensive, c’est-à -dire allant dans le sens d’un élargissement de sa portée (cf. trib. adm. 11 juillet 2002, n° 14307 du rôle, confirmé par Cour adm. 3 décembre 2002, n° 15271C du rôle, Pas adm. 2003, V° Lois et règlements, n° 45).
Il s’ensuit que l’interprétation donnée par la partie défenderesse du sens des notions d’installation artisanale et d’installation d’industrie légère n’est pas sujet à critiques, de sorte que le moyen afférent de la société anonyme P. S.A. est à rejeter.
Concernant ensuite l’argumentation tirée de l’article 13.3.1 du Rb aux termes duquel « les zones de protection sont prévues le long des routes à grande circulation, de certaines zones industrielles, des cours d’eaux et des cimetières. Dans les zones de protection le long des routes à grande circulation, la construction de station services et de restaurants routiers peut être autorisée (…) », c’est à juste titre que l’administration communale soutient que ledit article prévoit simplement une faculté d’autorisation dans le chef des autorités communales.
Dans le cadre d’un recours en annulation, la vérification de l’exactitude des faits invoqués à l’appui d’une décision, de la pertinence des motifs dûment établis et du contrôle de cette décision sous l’aspect de la compétence, de l’excès ou du détournement de pouvoir, est limitée aux cas exceptionnels où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par cette autorité (cf. Cour adm. 8 octobre 2002, n° 14845C du rôle, Pas.
adm. 2003, V° Recours en annulation, n° 12).
Or, en l’espèce, le tribunal estime que les motifs de refus tirés des raisons de sécurité et de convenance, tels qu’expressément prévus à l’article 13.3.2 du Rb, et visant plus particulièrement un accroissement de la circulation existante, la pollution de l’air par les gaz d’échappements et les bruits engendrés par une nouvelle station-service, constituent des motifs pertinents et réels et ne laissent pas entrevoir un usage excessif du pouvoir du bourgmestre de la commune de Bascharage en relation avec sa décision de refus par rapport à l’autorisation sollicitée.
Il s’ensuit que le moyen tiré de la violation de l’article 13.3.1. du Rb est à abjuger.
S’il est bien exact que la partie demanderesse, dans le cas de la procédure commodo-
incommodo a obtenu une autorisation de la part du ministre de l’Environnement en date du 4 octobre et du ministre du Travail et de l’Emploi en date du 28 octobre 2002, il convient cependant de rappeler que si plusieurs autorisations administratives sont cumulativement requises en vertu de la loi, il n’en reste pas moins que la légalité de chacune d’elles ou des refus y relatifs est à analyser de façon isolée dans le cadre juridique respectif, indépendamment de celle des autres décisions requises, l’intérêt de leur destinataire restant entier pour chacune des décisions concernées (cf. trib. adm. 21 février 2000, n° 11022 du rôle, confirmé par Cour adm. 15 mars 2001, n° 11905C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Urbanisme n° 211) et le pouvoir de police des autorités communales en matière de bâtisses et la faculté que la loi leur accorde de réglementer l’aménagement du territoire de la commune ne sont dès lors nullement entravés par des autorisations ministérielles préalablement obtenues.
Concernant finalement l’argumentation de la société P. que le refus d’approbation par l’autorité communale du projet de construction serait l’expression du plus parfait arbitraire administratif, au vu de l’autorisation obtenue par un établissement concurrent en relation avec une demande similaire, il échet de retenir que l’administration communale n’a pas été contredite par la partie demanderesse dans son argumentation consistant à soutenir que ladite autorisation de transformation au profit de l’établissement concurrent a été accordée au motif du déplacement de la pompe à essence à grand débit vers l’arrière-fond du site, afin de remédier au problème avancé de circulation et de sécurité sur la voie publique, mis à part le fait que ladite autorisation de transformation visait une station-service existante, contrairement au cas d’espèce qui vise une situation de fait tout à fait différente, à savoir, la construction d’une station-service nouvelle.
Partant il convient de retenir que le refus d’autorisation attaqué ne saurait être qualifié d’arbitraire et il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit non-justifié et en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 17 novembre 2003, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
