GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 16676 C Inscrit le 4 juillet 2003 —————————————————————————————————————— AUDIENCE PUBLIQUE DU JEUDI 6 NOVEMBRE 2003 Recours formé par … S.A., Isnes (B) contre le règlement grand-ducal du 1er octobre 2002 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement (jugement entrepris du 21 mai 2003) Vu la requête déposée le 4 juillet 2003 par laquelle Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, a relevé appel au nom de la société anonyme de droit belge … S.A., établie et ayant son siège social à B-…, inscrite au Registre de Commerce de Namur sous le no …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, contre un jugement rendu le 21 mai 2003 par le tribunal administratif dans la cause inscrite sous le numéro 15806 du rôle;
vu les pièces régulièrement versées et notamment le jugement entrepris;
ouï le conseiller en son rapport ainsi que Maître Hervé MICHEL, en remplacement de Maître Victor ELVINGER, en ses plaidoiries.
Par requête inscrite sous le numéro 15806 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 décembre 2002 par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, la société anonyme de droit belge … S.A., établie et ayant son siège social à B-…, a demandé l’annulation du règlement grand-ducal du 1er octobre 2002 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement.
Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement en date du 21 mai 2003, a reçu le recours en annulation en la forme, au fond, l’a déclaré non justifié et en a débouté.
Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, a déposé une requête d’appel au greffe de la Cour administrative en date du 4 juillet 2003.
Le jugement du 21 mai 2003 est plus particulièrement attaqué pour avoir quant au fond:
- décidé que le contrôle de l'option prise pour les mesures d'aides prévues à travers le règlement grand-ducal déféré amènerait le tribunal à apprécier la validité d'un choix politique et s'analyserait dès lors en un contrôle d'opportunité ;
- décidé que le moyen avancé par … pour tendre à l'annulation du règlement déféré, à savoir la non-contribution de ce dernier à la réalisation des objectifs communautaires en matière d'agriculture et d'environnement et sa non-cohérence avec les autres politiques communautaires et plus particulièrement avec les mesures prises en vertu de celle-ci ne saurait être accueilli.
La partie appelante se réfère d’abord à ses développements de première instance où elle avait exposé que le règlement grand-ducal déféré devrait encourir l'annulation pour violation de la loi, à savoir:
- du cinquième programme d'action adopté par la Communauté en matière d'environnement et la Stratégie communautaire, ainsi que de l'article 3.1 de la Directive du Conseil du 15.7.1975 (75/442/CEE) relative aux déchets, telle que modifiée par la Directive 91/156/CEE établissant un ordre de priorité en matière de gestion de déchets ;
- de la directive n°86/278 CEE du 12.6.1986 « relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture » ;
- de la résolution du Conseil du 24.2.1997 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets (97/C 76/01) ;
- du règlement CE n°1257/1999 du Conseil du 17.5.1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements.
La partie appelante admet que le juge administratif, dans le cadre d’un recours exercé contre un acte administratif à caractère réglementaire, doit se borner au seul contrôle des aspects de la légalité, à l'exclusion des considérations de l'opportunité de la mesure réglementaire prise par les autorités politiques compétentes.
Elle souligne néanmoins que la légalité d'un règlement grand-ducal doit s’apprécier au titre de la forme en fonction de la correcte application de la procédure réglementaire et au titre de la non-contrariété du règlement à la loi de base comme d'ailleurs à toute autre norme juridique d'un ordre supérieur. (CA 7.3.2002, n° 14136C et 14139C du rôle, Pas Adm, V° Actes réglementaires, n° 12, p. 34) En l'espèce, le règlement grand-ducal attaqué serait discuté en ce qu'il est contraire à une norme juridique d'un ordre supérieur, à savoir le règlement communautaire qui le fonde.
Quant au fait que, selon le tribunal administratif, le contrôle de l'option prise pour les mesures d'aides prévues à travers le règlement grand-ducal déféré amènerait le tribunal à apprécier la validité d'un choix politique et s'analyserait dès lors en un contrôle d'opportunité, l'appelante conteste formellement le postulat du tribunal et dément que l'utilisation des boues d'épuration soit considérée dans les milieux autorisés comme susceptible de porter atteinte à la sécurité alimentaire. Cette technique de fertilisation ferait certes actuellement l'objet de réflexions visant à la rendre de plus en plus rigoureuse et professionnelle, mais son principe ne serait pas remis en cause.
Certaines craintes reposeraient uniquement sur le ouï-dire véhiculé notamment par le lobbying des vendeurs de pesticides et d'engrais chimiques dont on saurait à quel point ils menaceraient les nappes phréatiques par leur présence en grande quantité dans le sol.
Contrairement à ce qu'à décidé le tribunal administratif, le contrôle du champ des exclusions du droit à l'obtention d'une prime ne s'analyserait pas en un contrôle d'opportunité, mais bien en un contrôle de la compatibilité de ce champ avec les contraintes fixées dans le règlement CE n° 1257/1999, en ce que les mesures devraient être cohérentes avec les autres politiques communautaires et avec les mesures prises en vertu de celles-ci.
Le principe de cohérence ainsi défini ne s'accommoderait pas du caractère irrationnel et arbitraire dont souffrirait le règlement déféré qui serait dans cette mesure illégal.
L’appelant demande partant de voir réformer le prédit jugement en ce que le tribunal a décidé que le contrôle de l'option prise pour les mesures d'aides prévues à travers le règlement grand-ducal déféré l’amènerait à apprécier la validité d'un choix politique et s'analyserait dès lors en un contrôle d'opportunité.
L’appelant demande encore de voir réformer le jugement en ce que le tribunal a décidé que le moyen avancé par … pour tendre à l'annulation du règlement déféré, à savoir la non-contribution de ce dernier à la réalisation des objectifs communautaires en matière d'agriculture et d'environnement et sa non-cohérence avec les autres politiques communautaires et plus particulièrement avec les mesures prises en vertu de celle-ci ne saurait être accueilli.
L’appelant demande partant de voir annuler le règlement grand-ducal du premier octobre 2002 instituant une prime à l'entretien du paysage et de l'espace naturel et à l'encouragement d'une agriculture respectueuse de l'environnement.
Le Gouvernement n’a pas déposé de mémoire en réponse.
Les premiers juges sont à confirmer en ce qu’ils ont déclaré la demande de … recevable et en ce qu’ils ont retenu un intérêt à agir dans le chef de la requérante.
Quant au fond, la société demanderesse conclut à l’annulation du règlement grand-ducal déféré pour violation de la loi, à savoir :
du cinquième programme d’action adopté par la Communauté en matière d’environnement et la Stratégie communautaire, ainsi que l’article 3.1. de la directive du Conseil du 15.7.1975 (75/442/CEE) relative aux déchets, telle que modifiée par la Directive 91/156/CEE établissant un ordre de priorité en matière de gestion de déchets ;
de la directive n° 86/278 CEE du 12.6.1986 « relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture » ;
de la résolution du Conseil du 24.2.1997 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets (97/C76/01) ;
du règlement CE n° 1257/1999 du Conseil du 17.5.1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements.
L’appelante reprend en instance d’appel son argumentation consistant à affirmer, à titre préliminaire, qu’étant pris en exécution du règlement CE n° 1257/99 précité, le règlement grand-ducal déféré serait appelé à observer les lignes directrices y tracées, notamment aux articles 22 et 37, en ce qu’il doit contribuer à la réalisation des objectifs communautaires en matière d’agriculture et d’environnement et être cohérent avec les autres politiques communautaires et plus particulièrement avec les mesures prises en vertu de celles-ci.
La société appelante souligne que les mesures prises à travers le règlement grand-
ducal déféré équivaudraient à l’élimination de déchets et seraient dès lors contraires au cinquième programme d’action adopté par la Communauté en matière d’environnement et à la Stratégie communautaire établissant un ordre de priorité en matière de gestion de déchets, repris par la directive 75/442/CEE relative aux déchets, en ce qu’avant toute élimination de déchets, il conviendrait de donner la faveur aux mesures de prévention et de valorisation de ceux-ci.
Ce serait en droit fil de cette hiérarchie qu’aurait été conçue la directive n° 86/278 CEE du 12 juin 1986 précitée réglementant l’utilisation de boues d’épuration en agriculture non pas dans un sens prohibitif, mais dans une vision d’utilisation correcte.
Cette vision résulterait encore du règlement grand-ducal modifié du 14 avril 1990 relatif aux boues d’épuration venu transposer la directive 86/278/CEE précitée.
La société appelante met encore en exergue la résolution du Conseil du 24 février 1997 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets (97/C76/01) prise plus particulièrement en son point 21 insistant sur la nécessité d’encourager la valorisation des déchets en vue de réduire la quantité de déchets à éliminer et d’économiser les ressources naturelles, notamment grâce à la réutilisation, au recyclage, au compostage et à la valorisation énergétique des déchets.
… conclut qu’en violant les directives 75/442/CEE, 86/278/CEE, 91/156/CEE et la résolution du Conseil du 24 février 1997 précitées à travers l’interdiction d’épandage des boues d’épuration prévue, sinon l’incitation à la limitation de celui-ci, le règlement grand-ducal du 1er octobre 2002 déféré n’irait pas dans le sens d’une contribution à la réalisation des objectifs communautaires en matière d’agriculture et d’environnement telle que prévue par l’article 22 du règlement CE n° 1257/1999, se plaçant de la sorte de manière incohérente par rapport aux objectifs et exigences fixés à son article 37 et violant ainsi un des textes qui le fonde.
C’est à juste titre que les premiers juges ont décidé qu’un recours exercé contre un acte administratif à caractère réglementaire soumet au juge administratif le seul contrôle des aspects de légalité tirés de l’incompétence, de la violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés ou encore de l’excès ou du détournement de pouvoir, à l’exclusion des considérations de l’opportunité de la mesure réglementaire prise par les autorités politiques compétentes, ce contrôle ne saurant cependant s’étendre à des questions de pure opportunité politique de la mesure (cf. Cour adm. 12 décembre 1998, n° 10452C du rôle, Lamesch et Cie, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 12, p. 34 et autres décisions y citées).
Les premiers juges ont décidé que si le tribunal est amené à contrôler et à approuver, dans le cadre du recours en annulation déféré, le fait pour le règlement grand-ducal déféré d’adopter en application de la réglementation communautaire, et plus particulièrement du règlement CE 1257/1999 à sa base, l’accent plus particulièrement mis sur la protection de l’environnement et la préservation de l’espace naturel à travers les méthodes de production agricoles conçues en ce sens, la mise en place du contenu de ces méthodes de production et notamment la réglementation de l’épandage de boues d’épuration à travers les mesures d’aides prévues est appelée à tenir compte d’impondérables, sinon d’inconnues faisant appel à des exigences de précaution et de prévention, relevant par essence d’un choix politique.
Le régime des primes à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement organisé à travers le règlement grand ducal du premier octobre 2002 est d’essence communautaire puisque découlant du règlement CE 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements, ainsi que du règlement modifié (CE) N° 1750/1999 de la Commission du 23 juillet 1999 portant modalités d’application du règlement (CE) N° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA).
Le règlement CE 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) prévoit dans son article 22 un soutien aux méthodes de production agricoles conçues pour protéger l’environnement et préserver l’espace naturel afin de contribuer à la réalisation des objectifs communautaires en matière d’agriculture et d’environnement.
L’article 37 du même règlement prévoit que ce soutien n’est accordé qu’aux mesures conformes au droit communautaire et que lesdites mesures doivent être cohérentes avec les autres politiques communautaires et avec les mesures prises en vertu de celles-ci.
L’article 37 (4) de ce règlement prévoit que les Etats membres peuvent établir des conditions supplémentaires ou plus restrictives en matière d’octroi du soutien communautaire au titre du développement rural, sous réserve qu’elles soient cohérentes avec les objectifs et les exigences avec ce même règlement.
Le préambule de la directive du Conseil du 12 juin 1986 relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture expose que les boues d’épuration peuvent présenter des propriétés agronomiques utiles et qu’il est justifié d’encourager leur valorisation en agriculture à condition qu’elles soient utilisées correctement; que l’utilisation des boues d’épuration ne doit pas nuire à la qualité des sols et de la production agricole.
C’est justement dans cet esprit que le Luxembourg a adopté un règlement grand-
ducal du 14 avril 1990 relatif aux boues d’épuration destiné à éviter des effets nocifs sur les sols, végétation, les animaux et l’homme, tout en encourageant leur utilisation correcte.
Par ailleurs, le cinquième programme d'action adopté par la Communauté en matière d'environnement et la Stratégie communautaire, ainsi que de l'article 3.1 de la Directive du Conseil du 15.7.1975 (75/442/CEE) relative aux déchets, telle que modifiée par la Directive 91/156/CEE établissant un ordre de priorité en matière de gestion de déchets, incitent les Etats à la prévention ou à la réduction de la production des déchets respectivement à leur valorisation avant de prendre en considération une utilisation comme source d’énergie.
Conscient de ces éléments, le Conseil d’Etat, dans son avis du 24 septembre 2002 au sujet du projet de règlement grand-ducal instituant une prime à l’entretien du paysage avait indiqué sous ses considérations générales que compte tenu du fait que le projet sous avis revêt actuellement une urgence certaine….., le Conseil d’Etat regrette de n’avoir pu analyser toutes les implications du présent règlement au regard des dispositions communautaires afférentes.
Dans l’examen de l’article 8 de ce projet de règlement il donna par ailleurs à considérer qu’une interdiction de tout épandage de boues d’épuration à partir de l’année culturale 2003/2004 risque de créer des problèmes aux entreprises de compostage de boues dont les installations ont été sollicitées et subventionnées par le Gouvernement.
Il résulte de l’ensemble de ces considérations, l’Etat ayant négligé de prendre position tant en première qu’en deuxième instance, que l’article 8 du règlement grand ducal du premier octobre 2002 instituant une prime à l’entretien du paysage naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement, équivaut à l’élimination de déchets et est dès lors contraire au cinquième programme d’action adopté par la Communauté en matière d’environnement et à la Stratégie communautaire établissant un ordre de priorité en matière de gestion de déchets, repris par la directive 75/442/CEE relative aux déchets, en ce qu’avant toute élimination de déchets, il convient de donner la faveur aux mesures de prévention et de valorisation de ceux-ci.
Il y a partant lieu, par réformation du jugement du 21 mai 2003, d’annuler l’article 8 du règlement grand-ducal du premier octobre 2002 instituant une prime à l’entretien du paysage naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement.
Par ces motifs, La Cour statuant contradictoirement;
reçoit l’appel en la forme ;
au fond le déclare justifié ;
par réformation du jugement du 21 mai 2003, annule l’article 8 du règlement grand-ducal du premier octobre 2002 instituant une prime à l’entretien du paysage naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement;
condamne l’Etat aux frais des deux instances.
Ainsi jugé par Georges KILL, président Jean-Mathias GOERENS, premier conseiller, Marc FEYEREISEN, conseiller, rapporteur et lu par le président Georges KILL en audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour.
le greffier en chef le président 7
