Tribunal administratif N° 15207 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 août 2002 Audience publique du 16 juillet 2003
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Recours formé par Monsieur … et Madame …, et consorts contre une décision du ministre de l’Environnement et une décision du ministre du Travail et de l’Emploi en matière d’établissements classés
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 15207 du rôle, déposée le 5 août 2002 au greffe du tribunal administratif par Maître Lony THILLEN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de 1) Monsieur …, 14) Monsieur … tendant à la réformation, d’une part, d’une autorisation du ministre de l’Environnement du 28 mai 2002 et, d’autre part, d’une autorisation du ministre du Travail et de l’Emploi du 10 juin 2002 autorisant Monsieur …, demeurant à L-…, à modifier une installation fonctionnant au bio-gaz existante, située sur un fonds sis à … , inscrit au cadastre de la commune de …, sous les numéros … en une installation de co-fermentation de déchets biodégradables (déchets de gazon, tontes de pelouses, déchets de jardins et de parcs) ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 décembre 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions entreprises ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Lony THILLEN, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Par arrêté du 2 mars 2001, le ministre de l’Environnement autorisa Monsieur … à installer et à exploiter une installation fonctionnant au bio-gaz sur un fonds sis à … et inscrit au cadastre de la commune de… , section… , sous les numéros…, ladite installation comprenant entre autres les éléments suivants :
- une unité de production de bio-gaz comprenant :
1) une pré-fosse ayant une capacité de 30 m3 ;
2) un fermentateur ayant une capacité de 392 m3, équipé avec un « dôme flottant » d’une capacité géométrique de 100 m3 destiné au stockage de bio-gaz à une surpression de 0.003 bar ;
3) un post-fermentateur muni d’un couvercle et ayant une capacité de 664 m3 ;
- un local technique comprenant les éléments suivants : un module de co-génération ayant une puissance électrique de 40 kW et fonctionnant avec un moteur à injection pilote d’une puissance de 70 kW.
Par décision du 23 mars 2001, le ministre du Travail et de l’Emploi autorisa à son tour l’installation précitée.
A la suite d’un recours contentieux introduit par les époux …-… sous le numéro 13422 du rôle le 8 mai 2001 auprès du tribunal administratif, tendant à la réformation des décisions précitées des 2 et 23 mars 2001, le tribunal administratif a rejeté ledit recours, par un jugement du 7 octobre 2002, comme étant non fondé, au motif notamment que les craintes exprimées par les demandeurs quant à de prétendus préjudices qu’ils risqueraient d’encourir du fait de l’installation et de l’exploitation de l’installation au bio-gaz ont été exprimées d’une manière très générale et vague, mettant le tribunal dans l’impossibilité d’apprécier les risques concrets que les demandeurs peuvent subir du fait de l’installation litigieuse, aucune indication chiffrée, technique ou concrète ne lui ayant été soumise et qu’il n’a pas été établi que les conditions techniques très strictes contenues dans les autorisations litigieuses n’étaient pas de nature à leur donner satisfaction.
Par autorisations des 10 juin et 28 mai 2002, tant le ministre du Travail et de l’Emploi que le ministre de l’Environnement ont autorisé la modification de l’installation précédemment autorisée par les autorisations précitées des ministres de l’Environnement et du Travail et de l’Emploi des 2 et 23 mars 2001, consistant dans l’ajout d’un processus de co-
fermentation de déchets de jardins et de parcs biodégradables (verdures) comprenant notamment les tontes de gazon, les fruits et légumes non cuits impropres à la consommation, les chutes provenant de légumes et de fruits non cuits, les fleurs fanées et les feuilles mortes, le déplacement du fermentateur et du post-fermentateur sur le site de l’installation ainsi que le blindage de la trémie d’alimentation en substrat.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 5 août 2002, inscrite sous le numéro 15207 du rôle, Messieurs …, ainsi que Mesdames … ont fait introduire un recours tendant à la réformation des deux autorisations ministérielles précitées des 28 mai et 10 juin 2002.
Le recours en réformation, introduit sur la base de l’article 19 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, ayant été introduit dans les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Les demandeurs, déclarant tous être des voisins « plus ou moins proches » de l’installation litigieuse, reprochent à celle-ci de ne pas être compatible avec la zone d’habitation, située en milieu rural, dans laquelle elle serait située, d’émettre des bruits qui seraient gênants plus particulièrement la nuit, étant donné que l’installation travaillerait sans interruption, qui proviendraient essentiellement du « bourdonnement du pot d’échappement » et qui seraient « clairement audibles », d’émettre des odeurs qui dépasseraient « largement tout ce qui est à considérer comme normal et admissible » et d’avoir pour conséquence une dégradation de la qualité de vie dans cette partie de la localité de … , en entraînant des moins values des immeubles et terrains de construction situés dans la zone incriminée. Ils reprochent encore aux autorisations litigieuses d’autoriser l’approvisionnement en déchets de la part de tiers et de ne pas prévoir des prescriptions quant au stockage « correct » des matières à entreposer, et comprenant notamment des déchets de jardins et de parcs, en vue de leur utilisation ultérieure par l’installation litigieuse, lesdites matières étant de nature à émettre « des sucs puants et malsains », susceptibles de déranger les habitants des propriétés voisines.
Enfin, ils critiquent les autorisations en question en ce que celles-ci ne prévoiraient aucune prescription quant au trajet à emprunter par les fournisseurs des matières premières, ainsi que quant à l’élimination des résidus par épandage.
S’il est vrai qu’ils admettent que notamment la décision litigieuse émise par le ministre de l’Environnement prévoit un certain nombre de conditions particulières en vue de l’autorisation de l’installation litigieuse, ils doutent toutefois du fait que l’exploitant, à savoir Monsieur …, puisse respecter lesdites mesures contraignantes, en ce qu’il ne disposerait pas du personnel en nombre adéquat pour veiller au respect et à l’exécution desdites prescriptions ministérielles, au vu de ce que l’exploitation de Monsieur … constituerait une « exploitation purement familiale ».
Enfin, ils sont d’avis qu’une installation telle celle autorisée en l’espèce, devrait obligatoirement faire l’objet d’une étude d’impact avant d’être autorisée par les autorités compétentes, afin de vérifier sa compatibilité avec une zone d’habitation.
Le délégué du gouvernement note tout d’abord que tant le prétendu impact négatif de l’installation litigieuse sur la qualité de vie des demandeurs que la diminution de la valeur de leurs immeubles ne seraient ni prouvés ni offerts en preuve, en insistant sur le fait que les autorisations litigieuses, et plus particulièrement celle du ministre de l’Environnement, contiendraient des conditions détaillées plus particulièrement quant au stockage des matières à entreposer et quant au trajet à emprunter par les véhicules sur le site litigieux afin d’y déposer et enlever les matériaux à traiter ou traités par l’installation au bio-gaz.
Il explique en outre qu’une installation de bio-gaz fonctionnant correctement ne dégagerait en principe « pas ou très peu d’odeurs », en ce que justement l’objectif d’une telle installation serait de récupérer les gaz. En l’espèce, l’installation de Monsieur … disposerait plus particulièrement d’un fermentateur muni d’un dôme flottant pour la récupération du bio-
gaz ainsi que d’un post-fermentateur muni d’un couvercle. Il relève encore que pour ce type d’installation, disposant d’un couvercle, la législation ainsi que la réglementation applicables ne fixeraient aucune distance à observer par rapport à des locaux habités, de sorte que l’installation litigieuse, érigée à une distance d’environ 20 mètres de la première maison d’habitation, serait conforme à cette réglementation et ne saurait incommoder de manière inacceptable ou intolérable le voisinage.
Enfin, il fait valoir que pour le type d’installation autorisé par les autorisations ministérielles litigieuses, l’établissement d’une étude d’impact ne serait pas légalement requise.
En ce qui concerne l’autorisation émise par le ministre du Travail et de l’Emploi, le représentant étatique expose que l’installation litigieuse serait soumise aux conditions type intitulées « ITM-CL 187.1 – Biogazanlagen », qui feraient partie intégrante de l’autorisation émise par ce ministre et qui permettraient d’assurer le respect des objectifs dont ledit ministre aurait la responsabilité.
En ce qui concerne tout d’abord le reproche suivant lequel l’installation litigieuse serait érigée ou, pour le moins, projetée dans une zone d’habitation avec laquelle elle serait incompatible, il échet de relever que dans la mesure où l’installation litigieuse, à savoir la modification d’une installation existante, n’est située ni dans un immeuble existant ni dans un immeuble à construire, les ministres de l’Environnement et du Travail et de l’Emploi n’avaient pas à faire application de l’article 17, paragraphe 2. de la loi précitée du 10 juin 1999. La compatibilité des installations litigieuses avec la zone d’habitation dans laquelle elle se situe a pu ou pourra donc exclusivement être vérifiée par le bourgmestre dans le cadre de la délivrance du permis de construire afférent, en conformité avec les dispositions du plan d’aménagement général de la commune.
Quant au reproche suivant lequel une étude d’impact aurait dû être confectionnée avant l’autorisation de l’installation litigieuse, il échet tout d’abord de relever que l’installation litigieuse, ayant une capacité géométrique de 100 m3 est classée dans la classe 1 suivant la nomenclature des établissements classés figurant en annexe du règlement grand-
ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés, de sorte que tant le ministre de l’Environnement que le ministre du Travail et de l’Emploi sont compétents pour autoriser l’installation voire les modifications à apporter à l’installation de bio-gaz litigieuse.
Dans la mesure où les demandeurs n’ont pas autrement précisé leur argumentation suivant laquelle une étude d’impact aurait dû être confectionnée par Monsieur … et soumise aux autorités compétentes en vue de l’autorisation tant de l’installation que de la modification actuellement litigieuse de l’installation de bio-gaz, en ce qu’ils n’ont notamment pas précisé la base légale ou réglementaire suivant laquelle une telle étude d’impact aurait dû être établie, et dans la mesure où les règlements grand-ducaux auxquels il est fait référence à l’article 8 de la loi précitée du 10 juin 1999 n’étaient pas pris au moment de la prise des décisions litigieuses et en l’absence de toute autre précision pertinente, le moyen en question est à rejeter pour ne pas être fondé.
Suivant le paragraphe 4 de l’article 13 de la loi précitée du 10 juin 1999, le ministre du Travail et de l’Emploi a pour mission de déterminer « les conditions d’aménagement et d’exploitation relatives à la sécurité du public et du voisinage en général ainsi qu’à la sécurité, l’hygiène et la santé sur le lieu de travail, la salubrité et l’ergonomie », dans le but de veiller à la protection des intérêts visés à l’article 1er de la même loi et qui rentrent dans son champ de compétence.
En l’espèce, il échet de constater que les demandeurs ne font, quant aux reproches qu’ils dirigent à l’encontre des deux décisions sous analyse, aucune distinction entre les deux autorisations. Le tribunal est partant amené à faire lui-même cette analyse qui aboutit au résultat qu’aucun des reproches invoqués par les demandeurs ne rentre dans le champ de compétence dont dispose le ministre du Travail et de l’Emploi sur base de la loi précitée du 10 juin 1999, en ce qu’aucun d’entre eux n’a trait à la sécurité du public et du voisinage en général ou à la sécurité, l’hygiène et la santé sur le lieu de travail, ou à la salubrité et l’ergonomie. Il échet partant de déclarer le recours non fondé dans la mesure où il est dirigé contre la décision du ministre du Travail et de l’Emploi.
En ce qui concerne les reproches dirigés contre la décision du ministre de l’Environnement, il échet de relever que celui-ci a pour mission de déterminer « les conditions d’aménagement et d’exploitation visant l’environnement humain et naturel, telle que la protection de l’air, de l’eau, du sol, de la faune et de la flore, la lutte contre le bruit et les vibrations, l’utilisation rationnelle de l’énergie, la prévention et la gestion des déchets », sur base du paragraphe 3 de l’article 13 précité.
Un acte administratif individuel, et plus particulièrement celui qui est de nature à faire grief soit à son destinataire soit à de tierces personnes, bénéficie de la présomption de légalité ainsi que de conformité par rapport aux objectifs de la loi sur base de laquelle il a été pris, de sorte qu’il appartient à celui qui prétend subir un préjudice ou des inconvénients non justifiés du fait de l’acte administratif en question, et qui partant souhaite le voir réformé ou annulé en vue d’obtenir une situation de fait qui lui est plus favorable, d’établir concrètement en quoi l’acte administratif en question viole une règle fixée par une loi ou un règlement grand-ducal d’application.
Cette règle s’applique plus particulièrement en matière d’établissements classés, de sorte qu’il ne suffit pas d’invoquer de manière générale et abstraite des inconvénients que de tiers intéressés estiment subir du fait de l’autorisation d’un établissement classé, mais il leur incombe d’apporter au tribunal des éléments suffisamment précis et documentés dans toute la mesure du possible afin que la juridiction soit mise en mesure d’apprécier de la manière la plus exacte possible la nature des inconvénients et préjudices que ces tiers intéressés déclarent subir du fait de l’installation et de l’exploitation de l’établissement classé, en lui soumettant également une argumentation juridique et technique suffisamment détaillée tendant à établir les raisons pour lesquelles les conditions techniques fixées par les autorisations litigieuses ne sont pas de nature à leur donner satisfaction. En effet, ce n’est que dans ces conditions que la juridiction peut sérieusement analyser, dans le cadre du recours en réformation dont elle est saisie en matière d’établissements classés, le caractère approprié des conditions fixées par les autorisations ministérielles et ordonner, le cas échéant, au cas où elle estime ne pas disposer de toutes les connaissances techniques nécessaires, une expertise technique.
D’une manière générale, le tribunal est amené à constater que les craintes exprimées par les demandeurs quant à de prétendus préjudices qu’ils risqueraient d’encourir du fait de l’installation et de l’exploitation des modifications à apporter à l’installation au bio-gaz existante, et ayant trait aux bruits, aux odeurs, au stockage des matériaux, ainsi qu’aux trajets d’accès aux installations, sont exprimées d’une manière très générale et vague, sans que le tribunal ne soit mis en mesure d’apprécier les risques concrets que les demandeurs pourraient subir du fait de l’installation litigieuse, aucune indication chiffrée, technique ou concrète ne lui ayant été soumise de leur part. Ils ne précisent en outre en aucune manière dans quelle mesure les conditions très strictes fixées par l’autorisation litigieuse du ministre de l’Environnement ne seraient pas de nature à leur donner satisfaction.
Ainsi, les demandeurs font état d’odeurs « nauséabondes » qui les gêneraient dans leur vie courante et qui dépasseraient « largement tout ce qui est à considérer comme normal et admissible », odeurs qui mettraient en outre « beaucoup de temps à se diluer et à se volatiliser », sans donner une quelconque indication sur les raisons les amenant à croire que les conditions fixées sous le chapitre IV « Conditions concernant la manipulation et le stockage des déchets de jardins et de parcs » ne sont pas de nature à leur donner satisfaction et sans soumettre au tribunal une quelconque évaluation technique concrète des odeurs qu’ils croient devoir subir du fait de l’installation litigieuse.
Le tribunal est partant dans l’impossibilité de pouvoir apprécier concrètement les craintes des demandeurs, étant donné qu’aucun élément ne lui a été soumis afin d’établir que malgré les conditions techniques très strictes fixées par l’autorisation litigieuse du ministre de l’Environnement, la modification de l’installation projetée comportera quand même des nuisances inadmissibles pour les demandeurs. Dans ces conditions, il échet de rejeter ce moyen comme n’étant pas fondé.
En ce qui concerne le reproche basé sur un prétendu « bourdonnement du pot d’échappement » qui serait « clairement audible pendant la nuit alors que l’installation travaille sans interruption », qu’un dispositif d’isolement mis en place par l’exploitant ne serait pas de nature à atténuer, les demandeurs n’apportent aucune indication technique et concrète suivant laquelle l’intensité de ce bruit dépasserait les normes légalement applicables au Luxembourg, de sorte que ce reproche est également à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant au reproche suivant lequel les prescriptions pour un stockage correct feraient défaut, ce qui aurait pour conséquence que les matières à entreposer, à savoir les déchets de jardins et de parcs seraient de nature à émettre des « sucs puants et malsains » au cours de leur décomposition, il échet de se rapporter, d’une part, au paragraphe 6 de l’article IV précité de l’autorisation du ministre de l’Environnement litigieuse, suivant lequel « l’installation des dépôts de déchets de jardins et de parcs est interdit : à moins de 20 mètres des locaux habités ou occupés par des tiers et des établissements recevant du public et de 5 mètres du terrain voisin sauf accord entre les parties concernées », d’autre part, au paragraphe 4, de l’article IV, aux termes duquel, « les dépôts de déchets de jardins et de parcs seront établis de manière à empêcher dans la mesure du possible l’incommodation du voisinage par les mauvaises odeurs ainsi que la pollution de l’environnement », ledit paragraphe prévoyant pour le surplus qu’au cas où ces déchets ne sont pas introduits à court terme dans le processus de biométhanisation « les dépôts devront être bien tassés et hermétiquement clos », la refermeture du dépôt étant par ailleurs prescrite après chaque enlèvement de déchets de jardins et de parcs, ainsi que, de troisième part, à l’alinéa 7 dudit article IV suivant lequel « le sol et les parois intérieures des dépôts de déchets de jardins et de parcs seront imperméables et maintenus en parfait état d’étanchéité ». D’autres conditions techniques sont prévues par les alinéas 8 à 10 dudit article IV qui ont pour objectif d’éviter l’écoulement des eaux de suintement ainsi que le jus d’ensilage notamment dans le milieu ambiant et de garantir leur collecte dans des récipients spécifiques munis d’un couvercle et parfaitement étanches. Face à ces conditions techniques détaillées figurant dans l’autorisation litigieuse du ministre de l’Environnement, les demandeurs n’apportent aucun élément de nature à établir le caractère inapproprié des conditions fixées par le ministre ou de nature à faire croire à la pertinence de leurs allégations.
Le tribunal se trouve partant encore une fois dans l’impossibilité de prendre position par rapport aux reproches vagues et imprécis des demandeurs et ces derniers ne l’ont pas mis en mesure de douter du caractère approprié des conditions fixées par le ministre de l’Environnement, de sorte que ce reproche est également à rejeter.
Enfin, en ce qui concerne le reproche suivant lequel l’autorisation litigieuse du ministre de l’Environnement ne comporterait aucune prescription quant au trajet à emprunter en vue de la fourniture des matières premières, il échet de constater que le contraire est vrai, en ce que le paragraphe 3 de l’article IV précité contient des prescriptions très précises non seulement quant à l’état du chemin d’accès mais également quant à l’état de propreté des véhicules y circulant.
Quant aux prescriptions concernant l’élimination des résidus par épandage, il y a lieu de se rapporter à l’article V portant sur les « conditions concernant l’utilisation du substrat fermenté » qui contient une réglementation précise quant à la manière de laquelle l’exploitant est autorisé à utiliser le substrat fermenté en provenance de l’installation de co-fermentation comme fertilisant et de constater que les demandeurs n’ont soumis au tribunal aucun reproche concret à partir duquel l’inappropriation des conditions ainsi fixées pourrait être dégagée. Il s’ensuit que ces deux reproches sont également à rejeter.
Pour le surplus, il y a lieu de rappeler qu’au cas où, pour quelque raison que ce soit, notamment en raison du personnel qualifié en nombre suffisant, l’exploitant n’est pas en mesure de respecter les conditions telles que fixées par l’autorisation du ministre de l’Environnement, une telle situation a trait à un problème d’exécution de l’autorisation ministérielle sous analyse, échappant au contrôle des juridictions administratives dans le cadre de la présente instance, au sujet de laquelle seules les autorités compétentes relevant du ministère de l’Environnement peuvent prendre les mesures nécessaires afin de garantir une juste et correcte application des prescriptions ministérielles. Il échet dans ce contexte d’attirer également l’attention sur l’alinéa 2 du paragraphe 3 de l’article 13 de la loi précitée du 10 juin 1999, suivant lequel une autorisation délivrée peut être modifiée ou complétée « en cas de nécessité dûment motivée ».
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter pour ne pas être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 16 juillet 2003 par le vice-président, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Schockweiler 8
