Tribunal administratif N° 15170 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 24 juillet 2002 Audience publique du 16 juillet 2003
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Recours formé par Monsieur … et Madame … contre un arrêté du ministre de la Culture en matière de sites et monuments nationaux
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15170 du rôle et déposée le 24 juillet 2002 au greffe du tribunal administratif par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, … , demeurant à L- … , et de sa mère, Madame …, … , demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’un arrêté du ministre de la Culture du 25 avril 2002, par lequel les immeubles sis à …, …, inscrits au cadastre de la commune de Bascharage, section B de …, sous les numéros …, appartenant à Madame … et à Monsieur …, ont été inscrits à l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux, au sens de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, en raison de leur intérêt architectural et historique ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 16 décembre 2002 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom des demandeurs au greffe du tribunal administratif le 16 janvier 2003 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Daniel BAULISCH, en remplacement de Maître Pol URBANY, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Il ressort d’un avis de la commission des sites et monuments nationaux, instituée auprès du ministre de la Culture, daté du 20 septembre 2001, que : « Le volume comprenant la maison d’habitation [ferme sise …], les étables et granges ainsi qu’une ancienne grange annexe, représentent un élément important du tissu villageois de la localité [de …].
L’architecture est restée dans son état d’origine, et la substance bâtie est très saine. Avis unanime en faveur de l’inscription à l’inventaire supplémentaire avec les terrains ».
Par courriers séparés du 8 novembre 2001, tant Madame … que Monsieur … furent informés par le ministre de la Culture qu’« en raison de leur intérêt architectural et historique, [il se proposait, conformément à l’article 17 de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux] d’inscrire à l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux les immeubles sis à …, …, inscrits au cadastre de la commune de Bascharage, section B de …, sous les numéros …, qui sont votre propriété pour une moitié indivise », en les priant de lui faire tenir leur réponse quant à cette proposition d’inscription à l’inventaire supplémentaire dans un délai maximum de trois mois.
Par courriers des 28 décembre 2001 et 8 janvier 2002, tant Monsieur Jos … que Madame … réclamèrent contre ladite proposition d’inscription à l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux en s’opposant formellement à une telle décision, en invoquant notamment des arguments d’ordre financier suivant lesquels l’état actuel des immeubles nécessiterait des travaux de restauration et de rénovation très importants qu’ils seraient dans l’impossibilité de financer, alors qu’au contraire, la vente de cet immeuble à un promoteur immobilier leur permettrait d’en dégager des ressources financières de nature à permettre à Madame … d’acquérir une maison d’habitation correspondant davantage à ses besoins.
A la suite de ces réclamations, la commission des sites et monuments nationaux prit un nouvel avis en date du 9 janvier 2002, qui est de la teneur suivante : « Les arguments d’ordre pécuniaire avancés par les propriétaires sont inacceptables : Il serait dorénavant impossible de faire protéger une propriété privée. Est inopérant encore l’argument des propriétaires que l’immeuble n’aurait aucune valeur monumentale parce que, au fil de deux décennies, les fonctionnaires du SSMN, lors de diverses visites faites au village de … en général et à l’immeuble en question en particulier, n’auraient pris aucune initiative en vue d’une protection. Avis unanime des membres présents pour continuer la procédure d’inscription à l’IS ».
Le conseil communal de Bascharage, lors de sa séance du 16 janvier 2002, sollicité par le ministre de la Culture en vue de l’émission d’un avis quant au projet de classement des immeubles litigieux, décida, par 7 voix contre 5 d’aviser favorablement la proposition du ministre de la Culture, « en raison de [l’] intérêt architectural et historique [des immeubles litigieux] ».
Par un arrêté du 25 avril 2002, le ministre de la Culture décida d’inscrire « à l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux, conformément aux dispositions de l’article 17 de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, en raison de leur intérêt architectural et historique, les immeubles sis à …, …, inscrits au cadastre de la commune de Bascharage, section B de …, sous les numéros …, appartenant à la dame … et au sieur …, pré-qualifiés ». Ledit arrêté fut transmis à Madame … et à Monsieur … par lettres du 25 avril 2002 du ministre de la Culture.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 24 juillet 2002, Monsieur … et Madame … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de l’arrêté ministériel précité du 25 avril 2002.
En l’absence d’une disposition légale prévoyant un recours de pleine juridiction en matière d’inscription d’un immeuble à l’inventaire supplémentaire, seul un recours en annulation, recours de droit commun, a pu être introduit contre l’arrêté litigieux. Le recours en annulation ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant au fond, les demandeurs concluent tout d’abord à l’incompétence du ministre de la Culture de prendre une décision en matière d’inscription d’un immeuble à l’inventaire supplémentaire, au motif que l’article 17 de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ne désignerait aucune instance administrative particulière pour prendre des décisions en cette matière. Ils soutiennent qu’à défaut de disposition légale expresse quant à l’autorité compétente pour prendre des décisions en matière d’inscription d’immeubles sur l’inventaire supplémentaire, seul le Grand-Duc aurait été compétent pour prendre une décision afférente, sur base des articles 32 et 36 de la Constitution.
Dans ce contexte, ils font encore référence à des décisions jurisprudentielles suivant lesquelles une loi ne pourrait conférer compétence à un ministre afin d’édicter des règles générales en exécution d’une norme supérieure, notamment législative.
Le délégué du gouvernement fait référence à une décision du tribunal administratif dans laquelle ladite juridiction aurait « implicitement mais nécessairement » confirmé la compétence du ministre de la Culture en la matière.
Il se dégage de l’effet combiné des articles 17, tant en ce que celui-ci se réfère à l’article 1er, alinéa 1er de la loi précitée du 18 juillet 1983 qu’en ce qu’il se réfère au « Ministre », tel que défini à l’article 2 de ladite loi, 1er, alinéa 1er de la même loi, en ce que celui-ci se réfère au « Gouvernement » et 2 de la même loi, définissant le mot de « Ministre », par le « Ministre ayant dans ses attributions les affaires culturelles », de l’arrêté grand-ducal du 7 août 1999 portant attribution des compétences ministérielles aux Membres du Gouvernement, attribuant à Madame Erna Hennico-Schoepges, signataire de la décision litigieuse, compétence notamment pour le ministère de la Culture et de l’arrêté grand-ducal du 11 août 1999 portant constitution des ministères, suivant lequel la compétence en matière de sites et monuments nationaux est attribuée au ministère de la Culture, qu’en matière d’inscription d’immeubles à l’inventaire supplémentaire, d’après l’article 17 de cette même loi, que c’est le ministre de la Culture qui, en sa qualité de membre du gouvernement, a compétence également en cette matière. Le moyen afférent présenté par les demandeurs est partant à écarter pour ne pas être fondé (contra CE 16 juillet 1991, P. 28, p. 183 et s.). Il échet encore d’ajouter dans ce contexte que bien entendu en prenant une décision en matière d’inscription d’immeubles sur la liste de l’inventaire supplémentaire, le ministre de la Culture n’a pas pris d’acte réglementaire, mais qu’il a au contraire pris un acte administratif individuel, en ce que sa décision n’a pas pu avoir pour objet de réglementer un domaine particulier.
Les demandeurs reprochent encore à la décision attaquée de ne pas indiquer la motivation en fait et en droit se trouvant à sa base, en ajoutant qu’il ne suffirait pas que les motifs existent au moment de la prise de la décision, mais qu’il faudrait encore que l’administration les porte à la connaissance de l’administré concerné.
Pour autant que les demandeurs allèguent une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, il échet de constater que la décision litigieuse ne tombe sous aucune des hypothèses visées par l’article 6 en question, en ce que notamment elle n’a pas pour objet de révoquer ou de modifier une décision antérieure, mais qu’elle a simplement pour objet de modifier une situation juridique antérieure, qui, en tant que telle, n’est pas visée par la disposition réglementaire en question, de sorte que le moyen ainsi formulé est à rejeter.
Quant à l’obligation générale d’indiquer dans une décision administrative les motifs en droit et en fait se trouvant à sa base, afin notamment de mettre le destinataire de ladite décision en mesure d’assurer la défense de ses droits, force est de constater que ni l’arrêté litigieux du 25 avril 2002, ni les avis précités de la commission des sites et monuments nationaux des 20 septembre 2001 et 9 janvier 2002, ni l’avis émis par le conseil communal de Bascharage en date du 16 janvier 2002, auxquels ledit arrêté s’est référé, ne contiennent une motivation en fait quant aux raisons justifiant l’inscription des immeubles litigieux sur l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux. Toutefois, dans le cadre de son mémoire en réponse, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg a pallié à ce défaut d’indication des motifs en fait dans l’acte litigieux, en fournissant une motivation détaillée quant aux arguments qui ont motivé l’inscription litigieuse, de sorte à amener le tribunal, dans le cadre du recours en annulation, à contrôler les motifs complémentaires qui lui ont ainsi été soumis par la partie ayant pris la décision déférée en cours de procédure contentieuse via son mandataire, les droits de la défense des demandeurs étant assurés pour le surplus, dans la mesure où ils ont pu prendre position par rapport à cette motivation dans leur mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 janvier 2003.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs concluent encore à une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, en ce qu’ils n’auraient pas eu la possibilité de participer à la procédure administrative préalable à la prise de l’arrêté ministériel litigieux, en exposant leur point de vue sur base des éléments de fait et de droit que le ministre aurait dû leur faire parvenir avant de prendre sa décision, en relevant en outre qu’en l’espèce, il n’y aurait eu aucun « péril en la demeure » autorisant le ministre à faire abstraction de cette procédure.
L’Etat du Grand-Duché de Luxembourg n’a pas pris position quant à ce moyen.
Ce moyen doit toutefois être rejeté, étant donné que s’il est vrai qu’en vertu de l’article 9, alinéa 1er du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, « l’autorité qui se propose (…) de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir », ladite procédure a été respectée en l’espèce, comme cela ressort d’ailleurs du dossier administratif se trouvant à la disposition du tribunal, du fait qu’à la suite des deux lettres adressées en date du 8 novembre 2001 respectivement à Madame … et Monsieur …, suivant lesquelles le ministre de la Culture les a informé de son intention d’inscrire les immeubles litigieux à l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux, en raison de leur intérêt architectural et historique, avec prière de lui faire parvenir leur prise de position au plus tard dans un délai de trois mois, lesdits propriétaires des immeubles litigieux ont pu soumettre leurs prises de position détaillées au ministre de la Culture par les courriers précités des 28 décembre 2001 et 8 janvier 2002, auxquels le mandataire des demandeurs a d’ailleurs fait expressément référence dans ses mémoires écrits.
Les demandeurs critiquent encore l’arrêté litigieux en soutenant que les immeubles classés à l’inventaire supplémentaire ne répondraient pas à la définition telle que figurant à l’article 1er, alinéa 1er de la loi précitée du 18 juillet 1983, étant donné qu’ils ne présenteraient pas un intérêt suffisant pour en rendre désirable la préservation. Dans ce contexte, ils reprochent au ministre de la Culture d’avoir considéré les immeubles litigieux comme présentant notamment un intérêt architectural, alors que cette notion ne figurerait pas à l’article 1er, alinéa 1er de la loi précitée de 1983, qui ne viserait pas dans son champ d’application les immeubles présentant un intérêt suffisant pour en rendre désirable la préservation du point de vue architectural. Pour le surplus, le ministre n’aurait pas justifié en quoi les immeubles présenteraient un intérêt public justifiant leur inscription à l’inventaire supplémentaire.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement développe plus amplement les motifs et arguments se trouvant à la base de la décision litigieuse et justifiant l’inscription des immeubles litigieux à l’inventaire supplémentaire, en soutenant notamment que la maison d’habitation a été construite dans la deuxième moitié du 18ième siècle, que la façade principale se caractérise par une répartition judicieuse des pleins et des vides, que côté pignon, ladite façade est délimitée par un chaînage harpé, que les ouvertures, superposées en trois rangées et encadrées de pierres de taille, s’appuient sur des cordons plats et se répartissent sur 4 axes verticaux, que le pignon couvert de croupe est percé de deux fenêtres dans sa partie supérieure permettant l’aération du grenier, que l’architecture, caractéristique pour cette époque, comprend un aspect dépouillé et harmonieux et que son intérêt esthétique et artistique est indéniable.
Ladite décision serait encore justifiée du fait que la grange et les étables, alignées avec la façade principale, harmoniseraient parfaitement avec le volume d’habitation, qu’elles présenteraient en fait les mêmes éléments caractéristiques, que le portail de la grange primerait clairement au niveau des ouvertures, qu’il serait flanqué de part et d’autre de portes piétonnes et de lucarnes et que des ouvertures en forme de losanges rythmeraient la partie supérieure de la façade.
Enfin, le délégué du gouvernement fait état de ce que cette ferme s’intégrerait parfaitement dans un tissu villageois fort homogène remontant en grande partie au 18ième siècle, dont elle constituerait un élément important, non seulement du fait de son emplacement mais également du fait de son volume et qu’elle se trouverait située dans un ensemble d’édifices, à caractère agricole, qui auraient été restaurés « à grands frais » au cours des dernières années. Il importerait pour le surplus de conserver cette partie historique de l’agglomération de …, dont feraient partie les immeubles litigieux qui présenteraient de ce fait un intérêt historique « évident ».
Le rôle du juge administratif, en présence d’un recours en annulation, consiste à vérifier le caractère légal et réel des motifs invoqués à l’appui de l’acte administratif attaqué.
La mission du juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité à la base de l’acte administratif attaqué. Il ne peut que vérifier, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, si les faits sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute (trib. adm. 11 juin 1997, n° 9583 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en annulation, II. Pouvoirs du juge, n° 9, p. 512 et autres références y citées).
En vertu de l’article 17, alinéa 1er de la loi précitée du 18 juillet 1983, le ministre de la Culture peut inscrire à l’inventaire supplémentaire des sites et monuments nationaux des immeubles qui répondent à la définition telle que figurant à l’article 1er, alinéa 1er de la même loi et qui présentent un intérêt suffisant pour en rendre désirable la préservation. Sont visés par l’article 1er, alinéa 1er précité, « les immeubles, nus ou bâtis, dont la conservation présente au point de vue archéologique, historique, artistique, esthétique, scientifique, technique ou industriel, un intérêt public ». S’il est vrai, comme l’ont souligné les demandeurs, que l’intérêt architectural n’est pas, en tant que tel, visé par le champ d’application de l’article 1er, alinéa 1er précité, il n’en demeure pas moins que l’intérêt architectural est nécessairement visé par les concepts d’intérêt artistique, esthétique, voire même technique, de sorte que c’est à bon droit que le ministre de la Culture a non seulement pu se baser sur l’intérêt historique des immeubles litigieux, intérêt expressément visé par le champ d’application de la loi du 18 juillet 1983, précitée, mais également sur l’intérêt architectural desdits immeubles qui se trouve, comme il se dégage de ce qui précède, également visé par le champ d’application de ladite loi.
Quant à la matérialité des faits sur lesquels le ministre s’est basé pour prendre sa décision, il y a lieu de relever que ces faits n’ont pas été contestés par les demandeurs quant à leur véracité, de sorte qu’il y a lieu de les considérer comme étant constants en cause. Pour le surplus, le fait que les immeubles en question se trouvent dans un mauvais état d’entretien n’est pas à lui seul de nature à rendre inexacts les faits matériels sur lesquels le ministre s’est basé et il n’est pas non plus de nature à rendre illégale toute mesure tendant à l’inscription desdits immeubles à l’inventaire supplémentaire.
Quant à l’appréciation faite par le ministre de la Culture quant à l’intérêt historique et architectural des immeubles nécessitant leur inscription à l’inventaire supplémentaire, il échet de rappeler qu’il n’appartient pas au juge administratif de substituer sa propre appréciation quant à l’opportunité de l’inscription à celle du ministre, cette question relevant du pouvoir d’appréciation du ministre échappant au contrôle du juge de la légalité.
Il s’ensuit que le moyen tendant à voir annuler l’arrêté litigieux du 25 avril 2002 au motif que la décision d’inscription ne serait pas justifiée en l’espèce, est à écarter pour ne pas être fondé.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les demandeurs sont à débouter de leur recours, étant donné que celui-ci n’est pas fondé.
Au vu de l’issue du litige, la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 750 € formulée par les demandeurs sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 16 juillet 2003, par le vice-président, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Schockweiler 7
