N° 16026 du rôle Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 20 février 2003 Audience publique du 7 juillet 2003 Recours formé par Monsieur A., … contre une décision de la commission instituée sur base du règlement grand-ducal modifiée du 23 juillet 1983 en matière d’aides au logement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16026 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 février 2003 par Maître Marjorie GOLINVAUX, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur A., demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision prise en date du 26 novembre 2002 présentée comme émanant du ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement, l’ayant invité au remboursement de sa part d’aides au logement touchées à raison de 12.192, 65 €, du fait de ne plus habiter le logement subventionné sis à Rodange, … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 avril 2003 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur au greffe du tribunal administratif en date du 6 mai 2003 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 mai 2003 ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au nom du demandeur au greffe du tribunal administratif en date du 11 juin 2003 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, et Maître Cédric HIRTZBERGER, en remplacement de Maître Marjorie GOLINVAUX, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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En vertu d’une décision du 28 décembre 1993 émanant de la commission instituée sur base du règlement grand-ducal modifié du 23 juillet 1983 fixant les mesures d’exécution relatives aux primes et subventions d’intérêt en faveur du logement prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement, ci-après désignée par « la commission », les époux A. ont obtenu des aides au logement en raison de l’acquisition par eux faite d’un logement sis à Rodange, …, logement destiné à servir d’habitation principale et permanente dans leur chef. D’après les informations concordantes des parties, les époux A. ont divorcé et Madame D. continue à habiter le logement subventionné préindiqué ensemble avec les 5 enfants communs issus du mariage.
Par décision du 26 novembre 2002, signée par Monsieur Jean-Paul BOUR, président, « pour les membres de la Commission » pourvue de la mention « vu et approuvé – pour le Ministre des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement – Daniel MILTGEN, Conseiller de Gouvernement 1ière classe », Monsieur A. s’est vu réclamer le remboursement des aides étatiques par lui perçues concernant ledit logement subventionné, dans les termes suivants :
« Monsieur, Par la présente, la commission, instituée sur base du règlement grand-ducal modifié du 23 juillet 1983 concernant les aides au logement et composée de MM : Romain ALFF, Jean-Paul BOUR, Georges GROFF, Constant KIEFFER et Jérôme KRIER vous informe qu’en date du 28 décembre 1993 vous avez reçu des aides au logement de la part du Ministère des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement pour votre logement sis à Rodange, …, sous la condition de ne pas vendre ledit logement avant le délai de 10 ans, respectivement d’y habiter pendant ce délai.
Au cas où ces conditions ne sont plus remplies, les aides reçues sont à rembourser au Trésor et la commission vous prie de bien vouloir virer sur le compte de la Trésorerie de l’Etat Service des Aides au Logement numéro 1023/1106-2 auprès de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat à Luxembourg, la somme totale de 12 192,65 euros (votre part), à savoir :
- la prime de construction/acquisition au montant de 4 833,93 euros (votre part) - les intérêts au taux de 5,00% 2 147, 45 euros (votre part) - la subvention d’intérêt au montant de 5 211,27 euros (votre part) En outre la commission précitée vous informe que la bonification d’intérêt au montant de 685,68 euros (votre part) est seulement à rembourser en cas d’octroi d’une nouvelle bonification d’intérêt.
La présente décision a été prise à l’unanimité des voix.
Si, pour l’une ou l’autre raison, il ne vous était actuellement pas possible de régulariser cette situation, n’hésitez pas à contacter Monsieur Jean-Paul BOUR (tél. :
478-4857) du service des Aides au Logement. Il recherchera bien volontiers avec vous, parmi la gamme des facilités possibles, celle qui pourrait le mieux répondre à vos moyens.
Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de mes sentiments distingués ».
Par requête déposée en date du 20 février 2003, Monsieur A. sollicite la réformation, sinon l’annulation de la décision du 26 novembre 2002 énoncée comme émanant du ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement.
Il convient en premier lieu d’écarter le « mémoire en triplique » déposé par le demandeur au greffe du tribunal administratif en date du 11 juin 2003, tel que sollicité par le délégué du gouvernement à l’audience publique du 30 juin 2003 à laquelle l’affaire a été plaidée, étant donné qu’aux termes de l’article 7, alinéa 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives « il ne pourra y avoir plus de deux mémoires de la part de chaque partie, y compris la requête introductive ». Un mémoire en triplique n’est partant pas à prendre en considération et n’entre pas en taxe (cf. trib. adm. 6 avril 1997, n° 9537 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Procédure contentieuse, n° 236 et autres références y citées).
Aucun recours en pleine juridiction n’étant prévu en la matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit.
Le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le demandeur conclut en premier lieu à l’annulation de la décision déférée au motif qu’elle ne contiendrait aucune motivation, « condition pourtant essentielle à la validité d’un acte administratif ».
Le délégué du gouvernement estime que la décision critiquée énumère clairement la nature et le montant des aides au logement à rembourser au motif que Monsieur A.
n’aurait pas habité le logement pendant le délai d’au moins 10 ans tel que prescrit par la réglementation en la matière. Pour le surplus, une copie de la disposition réglementaire aurait été annexée à la décision litigieuse, de sorte que le destinataire ne pourrait raisonnablement avoir des doutes par rapport aux motifs de la décision critiquée.
En l’espèce, il ressort clairement du libellé de la décision du 26 novembre 2002 que le remboursement des aides au logement d’un montant de 12 192,65 € est réclamé de la part du demandeur, au motif qu’« il ne remplit plus la condition de ne pas vendre ledit logement avant le délai de 10 ans, respectivement d’y habiter pendant ce délai », de même qu’y est joint le texte réglementaire applicable à l’obligation de restitution, de sorte qu’il échet de retenir que ladite décision est motivée à suffisance, à la fois en fait et en droit, le demandeur ne pouvant pas se méprendre sur la nature et la réalité des motifs invoqués. A cela s’ajoute que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours. La décision reste valable et l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif (cf. Cour adm. 8 juillet 1997, n° 9918C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 38 et autres références y citées).
Quant au bien-fondé de la demande en remboursement, le demandeur estime que la condition de résidence est toujours remplie en l’espèce, étant donné que son épouse, de même que ses 5 enfants, demeureraient toujours dans la maison familiale, que le ménage, malgré son départ, existerait toujours à l’heure actuelle et que le fait qu’il soit divorcé de son épouse ne devrait avoir aucune incidence sur l’allocation des aides au logement, alors que le domicile familial serait maintenu à l’adresse pour laquelle les aides ont été allouées.
Dans un ordre d’idée subsidiaire, le demandeur estime que son divorce constitue « le cas échéant un cas de force majeure de nature à exclure toute obligation à remboursement des aides octroyées ».
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soutient que l’ex-
épouse du demandeur avec ses 5 enfants composeraient, au sens de la législation sur les aides au logement, un ménage différent de celui qui aurait existé au moment où les époux A. ont introduit la demande initiale d’aides au logement. Le représentant étatique estime en effet que le terme « ménage bénéficiaire » figurant à l’article 9, alinéa 1er du règlement grand-ducal modifié du 23 juillet 1983, précité, signifie que tous les bénéficiaires des aides au logement doivent habiter ensemble pendant au moins 10 ans dans le logement subventionné, que la réglementation sur les aides au logement met l’accent principal sur les termes de « personne » et « bénéficiaire » et non sur le terme de « ménage », qu’il est légitime pour le législateur d’exiger que des personnes qui achètent un logement et qui désirent obtenir des aides au logement doivent habiter ensemble dans ce logement pendant une période déterminée et que toute autre interprétation donnée audit article 9, alinéa 1er du règlement grand-ducal modifié du 23 juillet 1983, précité, est contraire à la volonté du législateur. Par conséquent, il serait parfaitement légitime d’exiger du demandeur le remboursement de la moitié des aides allouées pour la période où il habitait dans le logement subventionné, étant donné qu’il n’aurait pas respecté la condition de résidence.
Finalement, le représentant étatique estime qu’un divorce ne saurait en aucun cas constituer un cas de force majeure de nature à exclure toute obligation de remboursement, d’autant plus que Monsieur A. n’aurait adressé aucune demande y relative au ministre du Logement.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur estime que l’interprétation donnée par le délégué du gouvernement aux notions de « ménage » et de « condition de résidence principale » serait contestable vu que l’épouse et les 5 enfants demeureraient toujours dans l’immeuble subventionné. Pour le surplus, la décision critiquée serait encore contraire aux articles 11 (3) et 10 bis (1) de la Constitution, aux motifs que ladite décision ne garantirait plus les droits naturels de la personne humaine et de la famille et qu’elle porterait atteinte au principe d’égalité devant la loi, en ce que « le simple fait d’avoir bénéficié d’aides au logement contraint celui ou celle qui en a bénéficié à ne pas se séparer » pour ne pas devoir supporter la charge financière de remboursement des aides accordées.
Le délégué du gouvernement rétorque qu’aucune violation de l’article 11 (3) de la Constitution ne serait donnée, étant donné que le demandeur ne prouverait pas en quoi la décision litigieuse aurait porté atteinte aux droits naturels de la personne humaine et de la famille, d’autant plus qu’il serait à l’origine de la rupture de la vie familiale par le fait d’avoir quitté son foyer. D’autre part, l’article 10 bis de la Constitution n’aurait pas non plus été violé, étant donné que sa situation serait objectivement différente de celle de son ex-épouse qui continuerait à habiter le logement.
La loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement, dispose en son article 11 que :
« L’Etat est autorisé à encourager l’accession à la propriété d’un logement par l’octroi de primes d’épargne, de primes de construction et de primes d’acquisition différenciées suivant le revenu, la fortune, et la situation de famille des bénéficiaires.
Ces primes ne peuvent être accordées qu’aux ménages a) auxquels le logement en question sert d’habitation principale et permanente ;
b) qui ne sont ni propriétaires ni usufruitiers d’un autre logement, sauf si la construction ou l’acquisition doit permettre à deux générations exploitant en commun une entreprise agricole, artisanale ou commerciale, de vivre dans les logements séparés ;
c) qui répondent aux conditions de revenu à fixer par règlement grand-ducal ;
d) qui respectent les critères de surface utile d’habitation à fixer par règlement grand-ducal.
Un règlement grand-ducal précisera les conditions et modalités d’octroi et le montant des primes d’épargne, des primes de construction et des primes d’acquisition, ainsi que les sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions d’octroi ».
L’article 14 de la loi précitée du 25 février 1979 fixe les critères généraux à la base des subventions d’intérêt à accorder comme suit :
« L’Etat est autorisé à accorder des subventions d’intérêt aux personnes qui ont contracté des dettes en vue de la construction, de l’acquisition et de l’amélioration d’un logement et qui remplissent les conditions pour l’octroi des primes prévu à l’article 11 ci-
dessus.
Les subventions d’intérêt sont différenciées suivant la situation de revenu et de famille, de façon à réduire la charge d’intérêt en fonction de la capacité de remboursement des emprunteurs.
Un règlement grand-ducal fixera les modalités d’exécution du présent article, et notamment un montant jusqu’à concurrence duquel les prêts sont pris en considération pour l’octroi des subventions d’intérêt ».
L’article 9 du règlement grand-ducal d’exécution précité du 23 juillet 1983, tel que modifié en dernier lieu par règlement grand-ducal du 19 mai 2000, est libellé comme suit :
« Le logement pour lequel une aide est accordée doit, sous peine de restitution de celle-ci, servir d’habitation principale et permanente au ménage bénéficiaire pendant un délai d’au moins dix ans, après la date de l’achèvement des travaux de construction ou de l’acte authentique documentant l’acquisition de ce logement.
La condition de la résidence effective et permanente est à documenter notamment moyennant la production d’un extrait du registre de la population émanant de l’autorité compétente de la commune sur le territoire de laquelle se trouve le logement faisant l’objet de l’aide.
Toutefois, le Ministre ayant le logement social dans ses attributions peut dispenser de cette condition dans le cas où celle-ci ne peut être respectée pour des raisons de force majeure.
Au cas où le logement pour lequel une aide a été accordée est aliéné avant le délai prévu ci-dessus, celle-ci est immédiatement remboursable.
La transmission du logement subventionné par changement de régime matrimonial ou par mariage n’est pas à considérer comme aliénation au sens de l’alinéa 3 pour autant que le logement demeure celui de la famille.
Le Ministre ayant le logement social dans ses attributions peut dispenser du remboursement des aides en tenant compte notamment du prix réalisé, de la durée d’occupation et de la situation familiale. Dans ce cas, une nouvelle aide ne peut plus être accordée ».
Il ressort à l’exclusion de tout doute des dispositions légales et réglementaires précitées que tant les bénéficiaires de primes d’épargne, de primes de construction et de primes d’acquisition, que les bénéficiaires de subventions d’intérêt doivent obligatoirement faire partie d’un ménage, pour lequel le logement subventionné sert d’habitation principale et permanente et que la restitution de l’aide accordée est déclenchée dès que le logement subventionné ne sert plus d’habitation principale et permanente au ménage bénéficiaire. Il convient de noter dans ce contexte que le règlement grand-ducal du 19 mai 2000 a modifié l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 23 juillet 1983 en précisant que le logement doit servir d’habitation principale et permanente au « ménage bénéficiaire », le texte dans sa version antérieure ne faisant référence qu’au « bénéficiaire ».
Il est de même indiscutable que le demandeur est à considérer comme bénéficiaire des aides au logement au même titre que son épouse comme ayant fait partie du même ménage. Il est encore constant en cause que l’immeuble litigieux n’a pas été aliéné, que Madame D. continue à résider l’immeuble litigieux ensemble avec ses 5 enfants, de sorte que 6 des 7 personnes ayant composé initialement le ménage, remplissent toujours la condition de résidence figurant à l’article 1er de l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 23 juillet 1983.
Si dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal du 19 mai 2000, l’emploi au singulier du terme bénéficiaire utilisé par l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 23 juillet 1983 tendait à rencontrer également la situation où une seule personne bénéficiaire, ayant fait jusque là partie du ménage jouissant des aides au logement concernées, ne remplit plus les conditions légales et réglementaires en la matière, dont plus précisément celles exigeant que le logement subventionné lui serve d’habitation principale et permanente (cf. trib. adm. 12 juillet 2000, n° 11824 du rôle, Pas.
adm. 2002, V° Logement, n° 8), le tribunal estime, au vu du libellé actuel du prédit article 9, que le « ménage bénéficiaire » continue à habiter en partie à travers les membres restant sur place dans le logement en question, en cas de départ du logement d’un des deux conjoints bénéficiaires des aides au logement (cf. trib. adm. 4 mars 2002, n° 13641 du rôle, confirmé par Cour adm. 4 juillet 2002, n° 14799C du rôle, non encore publié).
En effet, la loi précitée du 25 février 1979 ne prévoit pas que le ménage bénéficiaire, pour pouvoir bénéficier d’aides au logement, doive impérativement être composé d’un couple avec enfant(s) à charge et n’exclut partant pas du bénéfice de ces aides un ménage composé d’un adulte avec un ou plusieurs enfants à charge (cf. trib. adm.
4 mars 2002, confirmé par Cour adm. 4 juillet 2002, op. cit.).
Dans ce contexte, c’est à tort que le représentant étatique soutient que la réglementation sur les aides au logement mettrait l’accent principal sur les termes de « personne » et « bénéficiaire » et non sur le terme de « ménage », étant donné que le règlement grand-ducal du 19 mai 2000 a précisément modifié l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 23 juillet 1983 par l’ajout du terme « ménage ».
Pour le surplus, les articles 13 et 14 du règlement grand-ducal d’exécution du 23 juillet 1983, précité, seraient vidés en partie de leur substance, en ce qu’ils prévoient la possibilité d’adaptation des aides prévues en cas de changement de la situation familiale des intéressés, pareil changement pouvant également se produire dans le chef des adultes et non pas seulement dans le chef des enfants à charge.
Finalement, il convient encore d’ajouter que la ratio legis des dispositions légales et réglementaires en relation avec la condition de résidence effective et permanente, à savoir l’absence de tout motif de spéculation, se trouve respectée en l’espèce, alors que l’immeuble n’a pas été aliéné à un tiers et continue à être habité par 6 des 7 personnes ayant composé le ménage bénéficiaire avant le départ de Monsieur A. du domicile commun.
Il suit de l’ensemble des développements qui précèdent que la décision critiquée encourt l’annulation pour violation de la loi, l’examen des autres moyens soulevés étant surabondant.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
rejette le mémoire en triplique des débats ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, le dit justifié ;
partant, annule la décision déférée ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 7 juillet 2003 par le vice-président en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
