Tribunal administratif N° 15958 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 10 février 2003 Audience publique du 7 juillet 2003 Recours formé par Monsieur …, … contre l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 déclarant d’utilité publique la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire – déclaration d’utilité publique
----------------------------------------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15958 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 10 février 2003 par Maître Gerry OSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, … , demeurant à L-…, tendant à l’annulation de l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole à Itzig, au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 avril 2003 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 25 avril 2003 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Gerry OSCH ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté grand-ducal déféré ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Cathy ARENDT, en remplacement de Maître Gerry OSCH et Maître Jamila KHELILI en remplacement de Maître Georges PIERRET en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 juin 2003 ;
Vu l’ordonnance du 16 juin 2003 impartissant aux parties des délais supplémentaires pour prendre position par rapport aux questions soulevées de l’admissibilité du mémoire en réponse, ainsi que de l’incidence du changement de propriétaire intervenu ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 juin 2003 par Maître Gerry OSCH au nom de Monsieur … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Yves TAPPELA en remplacement de l’huissier de justice Roland FUNK, les deux demeurant à Luxembourg, du même jour, portant signification de ce mémoire complémentaire à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 juin 2003 par Maître Georges PIERRET au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 19 juin 2003 portant notification de ce mémoire complémentaire à Maître Gerry OSCH ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maîtres Cathy ARENDT et Nathalie SCHROEDER, en remplacement de Maître Georges PIERRET, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 30 juin 2003.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Considérant que par requête déposée en date du 10 février 2003, Monsieur … a fait introduire sur base des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation dirigé contre l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole à Itzig, au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange, en faisant valoir qu’il est propriétaire de cinq parcelles d’une contenance totale de 1 hectare 7 ares 80 centiares, cadastrées en la section B de Itzig, au lieu-dit « Krewinkel » sous les numéros 1822/3025(27,80 ares), 1822/4338 (6,90 ares), 1822/4340 (30, 70 ares) et « In der Hohlbach » numéros 2100/178 (16, 80 ares) et 2100/2556 (25,60 ares) ;
Qu’il résulte d’un acte passé pardevant Maître Tom METZLER, notaire de résidence à Bonnevoie en date du 24 juin 1999 que par donation entre vifs, Monsieur … a acquis en pleine propriété, notamment les cinq parcelles cadastrales précitées, sur sa mère, Madame… , veuve …, donation dûment acceptée par le donataire à travers ledit acte ;
Quant à l’admissibilité du mémoire en réponse Considérant que le demandeur conclut à la non-admissibilité du mémoire en réponse en ce que contrairement aux dispositions de l’article 8 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celui-ci n’aurait pas été signifié par exploit d’huissier, la partie demanderesse estimant que le caractère restrictif dudit article 8 ne permettrait pas à un mandataire, avocat à la Cour, même occupant pour l’Etat, de se prévaloir de la faculté y réservée au délégué du Gouvernement ;
Considérant que l’article 8 (1) de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée dispose que « le dépôt et la signification des mémoires en réponse, en réplique et en duplique produits par les parties autres que le délégué du Gouvernement se font d’après les règles fixées aux articles 2 et 4 de la requête introductive » ;
Considérant que s’il est vrai que d’après le paragraphe (3) du même article 8, les mémoires présentés par le délégué du Gouvernement sont déposés au greffe dans les délais prévus par l’article 5 et communiqués aux parties par le greffier, il n’en reste pas moins que suivant l’article 10 de la même loi, « les communications entre avocats constitués et entre le délégué du Gouvernement et les avocats constitués peuvent être faites moyennant signification par ministère d’huissier ou notification par voie postale ou par voie directe ou par voie de greffe en ce qui concerne les communications avec le délégué du Gouvernement » ;
Considérant qu’il est constant dans la présente affaire, que les deux parties sont représentées par des avocats, de sorte que les dispositions à l’article 10 s’appliquent pour les communications entre avocats constitués, le fait que l’un d’entre eux occupe pour l’Etat étant irrelevant à cet égard ;
Que dès lors la notification directe entre avocats du mémoire en réponse répond aux exigences de l’article 10 en question ;
Que le moyen laisse partant d’être fondé ;
Quant à la recevabilité du recours Considérant qu’en premier lieu l’Etat oppose l’irrecevabilité pour cause de tardiveté à l’encontre du recours sous analyse, en ce que le délai de trois mois prévu à l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives n’aurait pas été respecté, lequel délai serait appelé à courir, d’après les dispositions légales sous revue, à partir de la publication de l’arrêté déféré au Mémorial en date du 30 novembre 1999 ;
Considérant qu’à l’appui de sa requête introductive d’instance, Monsieur … de faire valoir qu’en publiant l’arrêté déféré au Mémorial sans procéder à une notification aux principaux intéressés, l’Etat aurait laissé ceux-ci en réalité dans l’ignorance de l’acte ainsi posé, en faisant sien l’argumentaire déployé dans un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 16 décembre 1992, suivant lequel seule une notification individuelle aurait eu pour effet de mettre le candidat à l’expropriation sans équivoque possible au courant de la date exacte de laquelle le Gouvernement a statué par arrêté sur le sort de la propriété, sans qu’il eût à se plonger dans la lecture du journal officiel ;
Que la seule publication dans un journal officiel ne correspondrait dès lors pas à une notification utile ;
Qu’il énonce encore que le procédé mis en œuvre par l’administration en l’espèce tendrait en réalité à faire courir les délais dans la clandestinité, alors que la jurisprudence précitée de la Cour européenne des droits de l’homme donnerait le droit d’agir à l’administré, victime d’un tel type de procédé, sans qu’il y ait lieu de retenir que la publication dans un journal officiel ait pu le forclore ;
Qu’à titre subsidiaire, il fait valoir que le délai de trois mois n’aurait pas pu commencer à courir en l’espèce, en l’absence d’indication des voies de recours faites dans la communication de la décision, la publication dans un journal officiel ne permettant pas de faire connaître à l’administré les voies de recours possibles à son encontre ;
Que l’administration n’aurait pas non plus pris la peine de lui notifier, en dehors de l’absence de notification de l’arrêté déféré, les voies de recours possibles quant à l’arrêté de déclaration d’utilité publique ;
Que l’Etat d’insister sur les préliminaires ayant eu lieu par rapport à la déclaration d’utilité publique, relatés par les pièces étatiques versées en cause documentant à suffisance de droit, suivant la partie publique défenderesse, que le demandeur a été au courant dès avant la publication au Mémorial de l’arrêté déféré à la fois de la consistance de la zone projetée et de leur terrain concerné par la déclaration d’utilité publique envisagée, ainsi que de la procédure afférente en cours susceptible de déboucher sur une expropriation pour cause d’utilité publique ;
Que pour le surplus les dispositions de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne seraient point applicables concernant la communication des voies de recours y prévues, étant donné que l’acte déféré serait à ranger parmi les actes administratifs à caractère réglementaire ;
Qu’il en serait de même de l’article 6 du même règlement grand-ducal concernant la motivation des décisions individuelles ;
Que le demandeur de rendre encore attentif au fait que tous les courriers émanant de l’Etat auraient été adressés à sa mère, même à un moment où suivant l’acte de donation précité du 24 juin 1999, il était déjà propriétaire des terrains concernés ;
Que l’Etat aurait fait semblant d’ignorer le changement de propriétaire malgré les courriers afférents lui adressés par Monsieur …, lequel affirme n’avoir été informé à aucun moment, ni par écrit, ni lors d’entretiens avec des fonctionnaires du ministère de l’Agriculture de l’existence de l’acte actuellement déféré du 5 novembre 1999 ;
Que de la sorte aucun délai de recours contentieux n’aurait pu courir à son encontre ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999 a pour objet de déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange, tout en approuvant le tableau des emprises et les plans parcellaires y relatifs et en autorisant, en tant que de besoin, leur expropriation pour cause d’utilité publique ;
Considérant qu’une déclaration d’utilité publique, prise notamment en tant que préliminaire d’une expropriation pour cause d’utilité publique, a le caractère d’un acte administratif à caractère réglementaire (Cour adm. 22 janvier 1998, n°s 9647C, 9759C, 10080C et 10276C du rôle, … , Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 15, p. 36 et autres décisions y citées) ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999 a été publié au Mémorial B, 1999, p. 1142 en date du 30 novembre 1999 ;
Considérant que suivant certificat du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Hesperange du 19 avril 1999, sous la signature du bourgmestre de l’époque, « il est certifié par la présente que dans le cadre de la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » à Itzig, le tableau des emprises et le plan parcellaire indiquant le périmètre à l’intérieur duquel cette zone sera créée ont été mis à la disposition du public du 22 mars au 10 avril 1999 inclusivement.
L’avis du collège échevinal a été publié dans les quatre journaux luxembourgeois à la date du 19 mars 1999 et dans les « Reiders » à partir du 19 mars ; le même avis a été envoyé par lettre recommandée à tous les propriétaires figurant sur le plan des emprises.
6 observations ont été introduites dans les délais légaux » ;
Qu’en sus dudit certificat, la partie publique de verser au dossier un courrier émanant de Madame Yvonne …-… du 23 mars 1999, libellé comme suit :
« Monsieur le Bourgmestre, Madame l’Echevin, Monsieur l’Echevin, Je vous remercie de votre estimée du 16 mars 1999, qui m’est parvenue le 18 courant et vous prie de trouver en annexe la copie d’une lettre adressée à Monsieur Goebbels, Ministre des Travaux publics, où mon opposition ainsi que celle de Monsieur F. …, y est formulée.
Je regrette de dénoncer ces méthodes peu sérieuses.
Je vous prie d’agréer, ….. » ;
Que l’Etat de verser encore parmi les pièces un courrier du président du comité d’acquisition du ministère des Finances du 14 juin 2000, adressé entre autres à Madame Yvonne …-… et libellé comme suit :
« J’ai l’honneur de me référer aux négociations menées dans le passé entre vous et le représentant du Comité d’acquisition de l’Etat, Monsieur… , concernant l’acquisition de terrains dans l’intérêt du projet de zone horticole à Itzig.
Afin de permettre à ce que le projet de la zone horticole déclarée d’utilité publique par arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 puisse être entamé, j’ai l’honneur de vous soumettre en annexe un compromis de vente portant sur vos terrains.
Je rappelle que le prix proposé de 20.000 LUF/are est celui accepté par d’autres propriétaires touchés par le projet.
Je vous prie de bien vouloir me renvoyer le compromis dûment signé pour le 30 juin au plus tard. A défaut, je dois conclure que vous vous opposez à une cession à l’amiable et je ferai rapport aux ministres compétents pour décider les démarches qu’ils jugent nécessaires.
Veuillez agréer, … » ;
Considérant qu’ayant comme assiette uniquement les décisions administratives individuelles, la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et son règlement grand-ducal d’application du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne sont point applicables aux actes administratifs à caractère réglementaire, dont l’arrêté grand-ducal déféré ;
Que plus spécifiquement ni l’obligation de motivation visée par l’article 6 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979, ni l’obligation d’indication des voies de recours telle que prévue par son article 14 ne s’appliquent en l’occurrence ;
Qu’aucune suspension du délai de recours ne saurait dès lors être dégagée sur ces deux bases ;
Considérant qu’en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée dispose en son article 16 que « le délai d’introduction est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance » ;
Considérant que si d’un point de vue formel le seul acte utilement attaqué à travers le recours est l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999, il n’en reste pas moins qu’en raison des exigences supérieures tenant à l’exercice d’un recours effectif, telles que résultant de l’application combinée de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’article 1er du protocole additionnel y relatif visant la protection des biens, le point de départ du délai d’introduction du recours en annulation prévu par l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ne doit pas seulement être entrevu par rapport à la publication au Mémorial dudit arrêté grand-ducal, mais également par rapport à la mise à la disposition du public des plans et listes expressément approuvés par ledit acte administratif à caractère réglementaire (cf. trib. adm. 12 novembre 2001, EVERLING et consorts, n° 13173 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 19 février 2002, n° 14239C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 8, p. 33) ;
Considérant que s’il résulte des pièces versées au dossier qu’en date du 24 mars 1999 le demandeur, agissant au nom de sa mère, à l’époque encore propriétaire des terrains dont s’agit, s’est adressé au ministre des Travaux publics pour lui faire part de son indignation concernant la création de la zone horticole, telle que résultant de l’avis publié dès le 16 mars 1999 par la commune de Hesperange, et de l’intention de déclarer les travaux d’utilité publique notifiée à sa mère par courrier recommandé du 16 mars 1999, il n’en reste pas moins que les plans et listes expressément approuvés par l’acte administratif à caractère réglementaire déféré ne tiennent pas compte du changement de propriétaire intervenu à travers l’acte de donation précité du 24 juin 1999 ;
Considérant qu’au-delà de cette imprécision conditionnant la publication au Mémorial de l’acte déféré, il convient de dégager si le demandeur a eu connaissance en fait dudit acte à travers le courrier prérelaté du ministère des Finances du 14 juin 2000 ;
Considérant que si ce courrier du 14 juin 2000 a certes été adressé à Madame Yvonne …-…, il fut l’objet d’une prise de position immédiate du 16 juin 2000, sur courrier à entête de Monsieur … et sous signature de celui-ci, libellée comme suit :
« Monsieur, Mesdames, Messieurs, Je vous remercie de votre lettre du 14 courant et prends note que le Ministère des Finances a repris ce dossier pénible.
Je vous rappelle les courriers de l’année 1999, jugés extrêmement négatifs, entre Monsieur Goebbels et moi-même.
Etant donné que Monsieur Goebbels ne fait plus partie du gouvernement grand-ducal, je réitère une toute dernière fois ma proposition citée dans l’avant-dernier alinéa de ma lettre du 24 mars 1999, dont vous trouverez une copie en annexe.
Par conséquent, notez qu’en ma qualité d’artisan, je n’ai jamais bloqué de projet, mais en revanche, j’ai toujours essayé de trouver un compromis vivable pour toutes les parties concernées.
Dans l’attente de vous lire, je vous prie d’agréer,… » ;
Considérant qu’au-delà de toute question relative au caractère opérationnel de la publication au Mémorial, force est de constater au tribunal que sur base des dispositions de l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, il convient de dégager si au jour du dépôt de la requête introductive d’instance plus de trois mois avaient couru depuis que le demandeur a eu connaissance de l’acte déféré, auquel cas l’irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté devra s’en suivre ;
Considérant que s’il est constant en cause que l’arrêté grand-ducal déféré n’a pas été notifié en tant que tel au demandeur, l’Etat a cependant fait savoir à travers son courrier prévisé du 14 juin 2000 que l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 avait été posé, de sorte à avoir déclaré d’utilité publique la zone horticole dont s’agit ;
Considérant que dans le cadre des échanges de courrier de l’époque intervenus entre l’Etat, d’une part, et le demandeur de l’autre, l’information comprise dans le courrier précité du 14 juin 2000 concernant l’existence de l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 actuellement déféré est à qualifier de communication suffisante de l’acte d’aboutissement de la procédure de commodo et incommodo ayant eu lieu au début de l’année 1999, de sorte à informer son destinataire de l’existence de l’acte actuellement attaqué et de lui permettre de s’enquérir utilement plus en avant sur son contenu, ensemble ses annexes, au-delà de la publication intervenue au Mémorial ;
Que la même valeur d’information doit être dégagée à l’encontre de l’ayant cause du destinataire, en l’espèce le demandeur, qui s’est prévalu de ce courrier à l’encontre des autorités étatiques ;
Que le demandeur ayant dès lors eu une connaissance personnelle au regard des exigences de l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée de l’existence de l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 déféré depuis la réception non contestée du courrier daté du 14 juin 2000, le délai contentieux de trois mois dans lequel il était en droit d’exercer à son encontre un recours en annulation a commencé à courir à cette date dans le chef de Monsieur …, de sorte à avoir largement expiré le 10 février 2003, date d’introduction du recours sous analyse (cf. trib. adm. 7 mai 2003, n° 15453 du rôle et trib. adm. 12 mai 2003, n° 15637 du rôle, non encore publiés ;) ;
Qu’il s’ensuit que le recours est à déclarer irrecevable comme étant tardif ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 7 juillet 2003 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 8
