Tribunal administratif Numéro 15563 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 7 novembre 2002 Audience publique du 16 juin 2003 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du conseil communal de la commune de Hobscheid en matière d’aménagement des agglomérations
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15563 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 7 novembre 2002 par Maître Pierre PROBST, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, … , demeurant à L- …, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision du conseil communal de la commune de Hobscheid du 26 juillet 2002 lui refusant une demande en reclassement de son terrain situé à Eischen au lieu-dit Grendelsbrück, commune de Hobscheid, section B d’Eischen portant les numéros du cadastre …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 26 novembre 2002 portant signification de ce recours à l’administration communale de Hobscheid ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 février 2003 par Maître René WEBER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Hobscheid ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 24 février 2003 portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 avril 2003 par Maître Pierre PROBST au nom de Monsieur … ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique intervenue le 18 mars 2003 par voie de télécopie adressée à Maître René WEBER, mandataire de l’administration communale de Hobscheid ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif 17 avril 2003 par Maître René WEBER au nom de l’administration communale de Hobscheid ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA du 9 avril 2003 portant signification de ce mémoire en duplique à Monsieur … ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la délibération déférée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Pierre PROBST et René WEBER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 mai 2003.
Depuis le … Monsieur … est propriétaire d’un terrain à Eischen, commune de Hobscheid, situé en dehors du périmètre d’agglomération. Depuis cette époque Monsieur … a introduit d’innombrables demandes de permis de bâtir et d’extension du périmètre auprès de la commune de Hobscheid, lesquelles ont toutes été refusées.
Le 17 mars 2002, Monsieur … est revenu à charge en s’adressant au ministre de l’Intérieur, dans les termes suivants :
« En date du 26.09.1978 j’avais acheté à Eischen, commune de Hobscheid un terrain d’une contenance d’environ un hectare. Préalablement à cet achat j’avais rencontré le bourgmestre de l’époque, lequel m’avait certifié pouvoir y construire une villa. Il me disait que le plan d’aménagement du territoire en cours de préparation prévoyait l’extension du périmètre habitable direction Hobscheid et ce jusqu’aux trois ponts.
Quelques mois après l’achat du terrain à bâtir, le bourgmestre me disait se voir désolé mais que mon terrain n’était pas repris en zone constructible dans le cadre du nouveau plan.
Depuis cette époque, j’ai introduit d’innombrables demandes de permis de bâtir et d’extensions du périmètre auprès de la commune de Hobscheid. Toutes ces demandes avaient toujours été rejetées.
Or, depuis cette époque, des centaines de maisons ont été construites en dehors du périmètre de l’époque. Toute la colline direction Steinfort est occupée par la cité AISCHDALL ; la cité BETTENWISS est saturée et la nouvelle cité rue de Clairefontaine pousse comme des champignons jusqu’à la forêt. Pourquoi alors ce refus systématique concernant ma demande de bâtir à l’autre extrémité du village côté Hobscheid.
Loin de la forêt, mon terrain se situe le long de la route CR 103. Il serait plus que logique que la zone d’habitation se termine devant une limite naturelle matérialisée par les trois ponts de l’ancien chemin de fer.
Pendant vingt quatre ans je rêvais de construire ma maison sur ce terrain.
Depuis ce temps la vie s’est égrainée et aujourd’hui ma demande prend une autre forme.
J’ai l’honneur de vous demander l’autorisation de principe de construire sur mon terrain … maisons unifamiliales destinées à mes … enfants (…) ».
Le 18 juin 2002, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur, émit un avis négatif adressé à Monsieur … et ayant la teneur suivante :
« J’ai l’honneur de vous informer qu’en date du 19 avril 2002 j’ai saisi la commission d’aménagement du projet de modification du Projet d’Aménagement Général portant sur des fonds sis à Eischen, commune de Hobscheid, au lieudit « Grëndelbrück » présenté par Monsieur ….
La commission continue à s’opposer à l’extension du périmètre d’agglomération en ces lieux conformément à l’avis qu’elle a émis le 19 décembre 1991. Par ailleurs, elle estime que le ruisseau ici existant, qui mérite d’être protégé dans son intégrité, devrait constituer la limite naturelle de l’agglomération.
Finalement il y a lieu de rendre attentif au fait qu’il importe d’éviter que des constructions ne soient érigées le long de la voirie d’Etat. Cet état des choses présente en effet de graves inconvénients. Les constructions visées ont en effet tendance à transformer les voies à grande circulation en voies de desserte pour riverains. Il s’ensuit la nécessité d’imposer des limitations de vitesses, contraires aux nécessités du trafic interurbain. A la limite, l’Etat est obligé, dans de tels cas, de construire des voies nouvelles, contournant les localités, voies qui à leur tour risquent d’être longées de constructions. En outre, la situation décrite favorise l’extension des agglomérations d’une façon filiforme, le long des routes. Cette forme d’urbanisme fait pénétrer d’une façon exagérée l’habitat dans les espaces naturels.
Elle impose des charges importantes aux collectivités locales par son incidence défavorable sur le coût des canalisations, des transports de personnes et d’autres services publics. Elle défavorise également la vie sociale à l’intérieur des localités.
Le président de la Commission d’Aménagement (…) ».
Par une décision du 26 juillet 2002, le conseil communal de Hobscheid, se ralliant à l’avis négatif de la commission d’aménagement du 18 juin 2002, refusa la demande de Monsieur … tendant à voir reclasser ses terrains en zone constructible. Le 8 août 2002, Monsieur … en fut informé par simple lettre lui adressée par la commune de Hobscheid.
Le 7 novembre 2002, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation, sinon en réformation à l’encontre de la décision de refus du 26 juillet 2002 du conseil communal de Hobscheid.
Indépendamment des différentes dénominations données à ses demandes successives, « demande de reclassement », « demande d’autorisation de principe de construire », « demande de permis de bâtir », la demande adressée le 17 mars 2002 par Monsieur … au ministre de l’Intérieur est à qualifier d’une demande de modification du plan d’aménagement général de la commune de HOBSCHEID, tendant à voir reclasser son terrain en zone constructible, condition préliminaire nécessaire avant l’octroi éventuel d’une autorisation de construire. A cela s’ajoute que les instances concernées, obligées d’appliquer d’office le droit applicable, ont bien suivi la procédure applicable à la modification d’un plan d’aménagement telle qu’elle est prescrite pour les articles 5 et suivants de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, à savoir notamment l’avis de la commission d’aménagement et ensuite la délibération du conseil communal.
La décision sur la modification d’un plan d’aménagement général d’une commune étant prise dans l’intérêt général de la commune et de ses habitants, cette décision participe au caractère réglementaire attaché à la décision d’adoption au plan d’aménagement général.
Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision (cf. Cour adm. 14272C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en réformation, n° 2, p. 517).
La loi ne prévoyant pas un recours au fond contre les actes à caractère réglementaire, le tribunal se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation. Etant donné que l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, institue un recours en annulation contre les actes à caractère réglementaire, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit contre la décision du 26 juillet 2002 du conseil communal de Hobscheid. Ledit recours ayant été, par ailleurs, introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant au fond, Monsieur … prend position face aux différents motifs invoqués par la commission d’aménagement dans son avis du 18 juin 2002.
Quant au ruisseau qui mérite d’être protégé dans son intégrité et qui devrait constituer la limite naturelle de l’agglomération, Monsieur … fait valoir qu’il ne serait pas défini de quel ruisseau il s’agirait parce que le terrain est bordé d’un côté par la Millebaach et de l’autre côté par l’Eisch, de sorte qu’il s’agirait d’un argument obscur.
Quant aux motifs ayant trait à éviter des constructions le long des voiries de l’Etat, il constate que quatre cités auraient été autorisées à Eischen le long des CR 105 et CR 108 et que ces différentes cités sont ou bien déjà réalisées ou bien en voie de réalisation.
Quant au motif que la construction envisagée favoriserait l’extension des agglomérations d’une façon filiforme le long des routes, le demandeur fait valoir qu’il serait difficilement concevable comment on pourrait construire des habitations privées, si ce n’est le long des routes. Le demandeur conteste que la construction envisagée sur le terrain dont s’agit constituerait une extension de la localité de façon filiforme, d’autant plus que les quatre cités entreprises seraient construites plus loin du centre le long de la voirie de l’Etat et que pour deux d’entre elles des bois auraient été coupés sans que la commission d’aménagement n’y voie le moindre inconvénient.
Quant au motif invoqué que la construction envisagée imposerait des charges importantes aux collectivités locales par son incidence défavorable sur le coût des canalisations, des transports des personnes et d’autres services publics, il fait remarquer que l’infrastructure, comme par exemple la canalisation, serait déjà installée depuis belle lurette par la commune et que son terrain serait longé par un trottoir et que de toute façon cet argument invoqué serait valable pour toute construction d’habitation et non seulement pour la sienne.
Dans son mémoire en réponse, la commune de Hobscheid fait valoir que la politique poursuivie par la commune en matière d’aménagement et de délimitation de l’agglomération aurait été consacrée par un plan de développement communal élaboré par un bureau spécialisé et voté par le conseil communal le 12 juillet 1999. Ce plan de développement maintiendrait à l’endroit concerné le périmètre de l’agglomération à ses limites antérieures, parce que l’Eisch et le ruisselet Millebaach formeraient une délimitation naturelle du périmètre d’agglomération, de sorte que le terrain du demandeur en serait exclu et qu’aucun argument logique en faveur d’une extension n’existerait si ce n’est celui, dans la seule optique de Monsieur …, de faire valoriser sa parcelle en place à bâtir. Elle ajoute qu’un périmètre d’agglomération ne saurait être étendu ad infinitum et que ce serait à juste raison pour des motifs d’urbanisme que les agglomérations devraient rester concentrées autour d’un noyau et ne devraient pas s’égrener en filiforme le long des routes, des sorties ou des accès des localités. D’ailleurs des problèmes de pollution de l’Eisch et de la Millebaach pourraient se poser en cas de construction et d’habitation de … maisons sur la parcelle, et les … sorties sur le CR105 reliant Eischen à Hobscheid causeraient des perturbations au trafic inter-localités. La commune invoque encore que la mise en place de l’infrastructure entraînerait effectivement des charges supplémentaires pour la commune, parce que ni la canalisation, ni l’électricité ne desserviraient le terrain de Monsieur ….
Dans son mémoire en réplique, Monsieur … fait valoir que l’Eisch ne constituerait en aucune façon une délimitation naturelle du périmètre d’agglomération, d’autant plus que la commune de Hobscheid aurait autorisé la construction d’une cité entière située de l’autre côté de l’Eisch. Il ajoute qu’il apparaîtrait plutôt que l’ancienne voie ferrée serait la délimitation naturelle du périmètre d’agglomération. En ce qui concerne la concentration des agglomérations autour d’un noyau, il rappelle que son terrain se trouve beaucoup plus proche du noyau du village que les différentes cités construites le long des routes menant vers Clairefontaine, vers la Gaichel et vers Waltzing. En ce qui concerne les problèmes de pollution, de circulation et de canalisation invoqués par la commune, il soutient qu’il s’agirait en fait de faux problèmes auxquels on pourrait facilement remédier au moment de la planification et de la construction des maisons unifamiliales envisagées.
Dans son mémoire en duplique, la commune souligne que le bureau d’études spécialisé en urbanisation serait venu à la conclusion qu’en direction de Hobscheid, le périmètre de construction à préciser par le plan d’aménagement général devrait s’arrêter à la délimitation naturelle formée par l’Eisch et la Millebaach et que de l’autre côté du village en direction de Clairefontaine et de Waltzing, des extensions se justifieraient en présence d’une pénurie de plus en plus marquée de terrains constructibles. Elle conclut que les experts en la matière, réunis dans la commission d’aménagement, auraient adopté le même point de vue et que les intérêts personnels et pécuniaires de Monsieur … et de sa famille ne sauraient prévaloir sur ces considérations.
Dans le cadre d’un recours en annulation, il appartient au juge administratif d’examiner, d’après les pièces et éléments du dossier, l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée et de vérifier si ces faits sont de nature à justifier légalement la décision. Cet examen amène le juge à vérifier si les faits sont établis et si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits établis.
Il est constant en cause qu’au moins depuis 1978, la limite naturelle du périmètre d’agglomération de la localité d’Eischen, direction Hobscheid, est formée par les deux ruisseaux, d’un côté par la Millebach et de l’autre côté par l’Eisch.
Il est également constant que des cités nouvelles ont été construites, de l’autre côté du village d’Eischen (les cités Aischdall et Bettenwiss, direction Steinfort et Clairefontaine ) ou sont en voie de planification (une extension vers Gaichel et une extension Bettenwiss 2).
Quant au premier moyen invoqué par Monsieur … qu’il ne serait pas défini de quel ruisseau il s’agit, force est de constater que ce moyen manque de pertinence. En l’espèce le terrain de Monsieur … est placé dans une enclave entourée vers le haut par la route CR 105 menant vers Hobscheid et vers le bas par les deux ruisseaux, à savoir la Millebaach et l’Eisch, de sorte que le demandeur n’a pas pu se méprendre sur la définition de la limite naturelle du périmètre d’agglomération.
La commune de Hobscheid a fondé sa décision sur un plan de développement communal élaboré par un bureau spécialisé et voté par le conseil communal le 12 juillet 1999.
Ce plan de développement communal a comme base le plan d’aménagement général de Hobscheid approuvé le 3 décembre 1985 par le ministre de l’Intérieur. Il est vrai que ce plan maintient vers la direction de Hobscheid, donc à l’endroit où est placé le terrain de Monsieur …, le périmètre d’agglomération à la limite naturelle formée par la Millebaach et l’Eisch. Il est également vrai que de l’autre côté du village en direction de Gaichel, de Clairefontaine, Waltzing et Steinfort, le périmètre d’agglomération a été étendu afin de permettre notamment la construction et la planification des cités spécifiées ci-dessus.
L’essence même d’un périmètre d’agglomération est celle de fixer des limites aux agglomérations et d’interdire la construction au-delà de ces limites ainsi tracées.
En l’espèce en invoquant la limite naturelle formée par la Millebaach et l’Eisch, la commune invoque encore des problèmes liés à la pollution de ces deux ruisseaux et à la mise en place de l’infrastructure nécessaire entraînant des charges supplémentaires. Elle motive l’extension du périmètre d’agglomération de l’autre côté du village par la pénurie de plus en plus marquée de terrains constructibles.
Le fait que depuis au moins 1978, la limite du périmètre d’agglomération, direction Hobscheid, est formée de façon naturelle par les deux ruisseaux, à savoir la Millebaach et l’Eisch, relève de considérations urbanistiques valables justifiant la délimitation du périmètre d’agglomération de ce côté de la localité d’Eischen. Une extension au-delà de cette limite, vers celle proposée par le demandeur au-delà de ces ruisseaux, de même que celles opérées de l’autre côté du village relèvent de l’opportunité politique et échappent donc en tant que telles au contrôle du juge de la légalité. Force est ainsi au tribunal de constater que la commune de Hobscheid a pu valablement fonder sa décision de refus d’extension du périmètre d’agglomération sur les motifs par elle invoquées résultant de considérations d’ordre urbanistiques et politiques pertinentes.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours sous analyse n’est justifié en aucun de ses moyens, de sorte que Monsieur … est à en débouter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 16 juin 2003 par :
M. Delaporte, premier vice-président, M. Schroeder, juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 7
