Tribunal administratif No 15633 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 21 novembre 2002 Audience publique du 21 mai 2003
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Recours introduit par Monsieur …, … contre une décision du ministre de la Santé en matière d'exercice de la profession de médecin
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15633 du rôle, déposée le 21 novembre 2002, au greffe du tribunal administratif par Maître Roland ASSA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, médecin, demeurant à L-
…endant à la réformation sinon à l’annulation d'une décision du ministre de la Santé du 8 novembre 2002 portant retrait de l'autorisation dont il bénéficiait d'exercer la profession de médecin en qualité de médecin généraliste ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 28 novembre 2002 ordonnant le sursis à exécution de l’arrêté du ministre de la Santé du 8 novembre 2002 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 février 2003 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 mars 2003 au nom du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 8 avril 2003 ;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que les plaidoiries de Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER à l’audience du 23 avril 2003 à laquelle l’affaire avait été fixée pour plaidoiries, audience à laquelle le demandeur n’a cependant pas été représenté.
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Par décision du 8 novembre 2002, le ministre de la Santé a pris l'arrêté suivant:
2 « Vu les requêtes répétées et notamment celle du 20 mars 2002 du Collège médical tendant au retrait de l'autorisation d'exercer la profession de médecin de Monsieur le docteur …, demeurant à …;
Vu la loi modifiée du 29 avril 1983 concernant l'exercice des professions de médecin, de médecin-dentiste et de médecin-vétérinaire, et notamment son article 15;
Vu les rapports d'expertise séparés en date respectivement du 7 et du 9 juillet 2002 effectués par les trois médecins-experts désignés conformément à l'article 15 de la loi modifiée du 29 avril 1983 précité;
Considérant que le rapport d'expertise du 9 juillet 2002 conclut à un manque évident de connaissances médicales de base, à un problème de compréhension linguistique ainsi qu'à un problème de surdité sénile qui rendent inapte Monsieur le Dr … à l'exercice de la profession de médecin;
Arrête:
Art. 1er: L'autorisation d'exercer la profession de médecin en qualité de médecin généraliste, accordée en date du 21 juin 1994 à Monsieur le Dr …, demeurant à …st retirée avec effet immédiat.
Art. 2: Le présent arrêté est communiqué à Monsieur le Dr … pour exécution.
Une copie en est adressée pour information et gouverne à Monsieur le Président du Collège médical, à Madame le Directeur de la Santé et à Monsieur le Président de l'Union des Caisses de maladie. » Par requête déposée le 21 novembre 2002, inscrite sous le numéro 15633 du rôle, Monsieur … a introduit un recours en réformation, sinon en annulation contre la décision ministérielle du 8 novembre 2002, tout en sollicitant l’allocation d'une indemnité de procédure de 2.000,- €.
QUANT A LA COMPETENCE DU TRIBUNAL ET A LA RECEVABILITE DU RECOURS Conformément à l’article 3 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le tribunal administratif n’est compétent pour connaître comme juge du fond que des recours en réformation dont les lois spéciales lui attribuent connaissance.
La loi modifiée du 29 avril 1983 concernant l’exercice des professions de médecin, de médecin-dentiste et de médecin-vétérinaire, prévoyant en son article 35 un recours en réformation contre les décisions de retrait de l’autorisation d’exercer, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal introduit par le demandeur. - Il s’ensuit que le recours subsidiaire en annulation est irrecevable. En effet, l’article 2 (1) de la loi précitée du 7 novembre 1996 dispose qu’un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements, de sorte que l’existence d’une possibilité d’un recours en réformation contre une décision rend irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision.
3 Le recours en réformation dirigé contre la décision ministérielle déférée est également recevable, pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
QUANT AU FOND A l'appui de son recours, Monsieur … estime que :
- la décision est entachée d'un vice de procédure car elle résulterait d'expertises effectuées près d'un an après la saisine du ministre, alors que la loi précitée du 29 avril 1983 prévoit qu'une seule expertise doit « être effectuée au plus tard dans le délai de deux mois à compter de la saisine du ministre » ;
- en présence de deux expertises remises au ministre, l'exigence d'une seule expertise n'a pas été respectée ;
- la composition du collège médical et des membres ayant pris part aux requêtes de saisine du ministre n'ayant pas été indiquée, la décision ministérielle serait entachée d'une irrégularité formelle ;
- la décision serait entachée d'un défaut de motivation, sinon d'une contrariété de motifs, étant donné qu'elle mentionnerait la présence de deux expertises, mais se baserait exclusivement sur une seule, la plus défavorable ;
- la disposition légale invoquée par le ministre à l'appui de son recours ne lui permettrait que de prononcer une suspension du médecin, mais pas un retrait de l'autorisation d'exercer la profession ;
- le ministre se serait à tort cru lié par les requêtes du Collège médical l'invitant à engager la procédure de suspension à son égard.
Le délégué du gouvernement rétorque que :
- les retards pris dans l'instruction de l'affaire seraient dus aux demandes de communication du dossier et de fixation d'entrevues de la part du mandataire du demandeur, et qu'on ne saurait se plaindre de retards dans l'instruction de l'affaire lorsqu'on est soi-même à leur origine. Il ajoute que la loi ne prévoirait pas de sanction au cas où l'instruction dure plus longtemps que le prévoit la loi ;
- la procédure légalement prévue ne saurait être viciée lorsque les experts nommés ne peuvent pas se mettre d'accord pour rédiger un rapport commun ;
- reconnaissant qu'au cas où la loi prévoit le recours à un organisme consultatif, l'avis émis doit indiquer la composition de cet organisme, tel ne serait pas le cas lorsqu’un organe collégial n'émet pas d'avis, mais n'intervient dans une procédure qu'en qualité de partie plaignante qui fait déclencher la procédure, les règles afférentes, tirées de l'article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, seraient sans application ;
4 - l’arrêté ministériel ne contiendrait ni absence ni contradiction des motifs, étant donné que le ministre aurait bien pris en considération les deux avis lui remis, mais qu'il se serait rallié aux conclusions du rapport émanant de deux experts, ne suivant pas les conclusions de l'expert ayant remis un avis minoritaire ;
- le ministre aurait été en droit de retirer l'autorisation d'exercer la profession de médecin au demandeur et qu’il serait faux de soutenir que le ministre se serait cru lié par la prise de position du collège médical.
Dans sa réplique le demandeur fait encore ajouter notamment que :
- le vice découlant du non-respect de la formalité légale du délai de deux mois, formalité qu’il qualifie de substantielle, ne saurait lui être imputé, mais que le ministre en serait seul responsable et qu’on ne saurait pas conditionner la nullité de la procédure et de l’arrêté ministériel pris après son accomplissement à la preuve d’un préjudice, l’annulation s’imposant par le simple constat de la violation de l’obligation légale ;
- que l’unicité du rapport médical serait une condition primordiale exigée par le législateur pour garantir une vue « consensuelle » ;
- que la saisine du ministre de la Santé par le collège médical constituerait un « avis » au sens de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 ;
- que le ministre aurait mal appliqué l’article 15 de la loi précitée du 29 avril 1983 en se plaçant initialement dans le cadre de la procédure de suspension, régie par l’alinéa 2 de l’article 15, pour ensuite aboutir à une décision de retrait, prévue par l’alinéa 1er dudit article, lequel ne ferait pas état d’une exigence procédurale spécifique et ne saurait être l’issue d’une procédure entamée sur base de l’alinéa 2.
Le tribunal n’étant pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés, pouvant les traiter suivant un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas.
adm. 2002, V° Procédure contentieuse, n° 134), il convient en premier lieu d’examiner le cinquième moyen soulevé par le demandeur basé sur ce que le ministre de la Santé n’aurait pas le pouvoir de lui retirer, dans le cadre de la procédure engagée, l'autorisation d'exercer sa profession, l’examen de ce moyen étant préalable par rapport aux autres moyens.
L'article 15, alinéa 1er de la loi précitée du 29 avril 1983 dispose que l'autorisation d'exercer la profession de médecin ou de médecin-dentiste visée aux articles 1er, 2, 8 et 9 est suspendue ou retirée lorsque les conditions y prévues ne sont plus remplies. Les dispositions visées par l'article 15, alinéa 1er prévoient des conditions relatives aux diplômes dont respectivement un médecin ou un médecin-dentiste doit être titulaire, ajoutant qu'il doit par ailleurs remplir les conditions de moralité et d'honorabilité ainsi que de santé physique et psychique nécessaires à l'exercice de la profession de médecin.
L'article 15, alinéa 2 précise qu'en cas d'inaptitude, le ministre de la Santé peut décider la suspension temporaire du droit d'exercer, celle-ci étant prononcée pour une période déterminée après recours obligatoire à l'avis de trois médecins.
5 Il est constant en cause que la procédure engagée et menée par le ministre de la Santé qui a finalement abouti au retrait de l'autorisation de Monsieur … d'exercer la profession de médecin l’a été sur base de l'article 15, alinéa 2 de la loi précitée du 29 avril 1983.
Or, pareil état de chose n’est non seulement pas de nature à porter atteinte aux intérêts de Monsieur …, mais est encore conforme au vœu du législateur qui a été de prévoir une procédure protectrice de l’ensemble des intérêts en cause, ceux des patients d’un côté, ceux des médecins de l’autre.
En effet, un souci d’équivalence des formes et de respect des droits de la défense imposent qu’on ne saurait analyser les dispositions textuelles de l’article 15 de la loi précitée du 29 avril 1983, alinéas 1 et 2, comme prévoyant une procédure garantissant les droits de tous les intéressés pour un cas de figure spécifique seulement, à savoir celui d’une inaptitude présumée imposant une suspension temporaire du médecin concerné, tout en admettant que des cas de figure autrement plus graves quant aux conséquences pour les intéressés, à savoir des inaptitudes présumées imposant un retrait de l'autorisation d'exercer la profession de médecin, ne seraient pas soumises à une quelconque obligation procédurale, abstraction faite d’un ultime recours aux règles prévues par le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Au contraire, l’intérêt incontestable des médecins concernés, garanti par les susdits principes d’équivalence des formes et de droits de la défense, impose de consacrer l’interprétation textuelle préconisée par le délégué du gouvernement – c’est-à-dire la lecture de l’article 15 de la loi précitée du 29 avril 1983 telle que l’a faite le ministre de la Santé – et de retenir que, si l’alinéa 1er prévoit en termes généraux deux issues possibles, la suspension provisoire ou le retrait pur et simple d’une autorisation d’exercer, l’alinéa 2 dudit article 15 oblige, en cas d’inaptitude présumée, le respect de différentes obligations procédurales s’imposant préalablement lorsque le ministre de la Santé est appelé et estime devoir intervenir face à une inaptitude présumée d’un médecin, c’est-à-dire qu’il ne convient pas d’apporter de distinction en fonction des moyens d’intervention qui sont ouverts au ministre. - Il y a lieu de relever dans ce contexte qu’à ce stade, le ministre de la Santé n’est appelé qu’à entamer un processus décisionnel devant aboutir, le cas échéant, à une suspension ou un retrait de l’autorisation d’exercer, et qu’il ne dispose normalement pas encore de l’ensemble des éléments d’information nécessaires pour lui permettre de prendre une décision légalement justifiée et proportionnée. Ainsi, admettre l’interprétation revendiquée par le demandeur impliquerait qu’on doive admettre la prémisse de base illogique que le ministre, appelé à décider de la voie à suivre, doive anticiper le résultat des mesures d’instruction (p.ex. une expertise légale) ou l’incidence des moyens de défense que l’intéressé n’avait pas encore l’occasion d’apporter. Or, telle n’a pas pu être la conception des auteurs de la disposition légale litigieuse.
Il s’ensuit que la décision n’encourt pas de reproche pour avoir abouti à un retrait de l'autorisation d'exercer la profession de médecin de Monsieur …, après que le ministre a entamé et mené la procédure – protectrice des intérêts de l’intéressé – prévue par l’article 15, alinéa 2 de la loi précitée du 29 avril 1983 et le moyen afférent doit être écarté.
Quant au prétendu vice découlant du non respect du délai de deux mois, prévu par l’article 15, alinéa 3 de la loi précitée du 29 avril 1983, il est vrai que ladite disposition précise que « l’expertise prévue à l’alinéa précédent doit être effectuée au plus tard dans le délai de deux mois à compter de la saisine du ministre ».
6 Il n’en reste pas moins que même abstraction faite de ce que le demandeur est malvenu de reprocher des retards qu’il a, en grande partie, générés lui-même, soit directement soit indirectement, en sollicitant, certes légitimement, différentes mesures (audition devant le collège médical et accès au dossier) en vue de la protection de ses droits de la défense, force est de constater que ni l’article 15, prévisé, ni une quelconque autre disposition légale ne prévoient de sanction spécifique en cas de non-respect dudit délai maximum et que dans le silence des textes, le non-respect de cette prescription, qui ne vise qu’à garantir un accomplissement rapide d’une procédure, tant dans l’intérêt du médecin que de celui des patients, lorsque le non-respect, par ailleurs indéniable en l’espèce, n’a pas été à l’origine d’un quelconque préjudice pour l’intéressé pour ce qui concerne l’issue du processus décisionnel ouvert à son encontre, comme cela a également été le cas en l’espèce, n’est pas de nature à entraîner la nullité de l’arrêté critiqué.
Le moyen afférent est partant également à écarter pour manquer de fondement.
La même conclusion s’impose pour ce qui concerne le reproche basé sur le défaut de production d’un seul rapport d’expertise, étant donné que le but visé par le législateur est celui de voir éclairer l’autorité décisionnelle par un collège d’experts et qu’il est indifférent lorsqu’en cas d’impossibilité de se mettre d’accord sur le libellé d’un seul rapport, les experts prennent position dans deux rapports distincts. Ainsi, en l’espèce, il n’y a pas de distinction préjudiciable à voir entre le fait d’émettre deux avis, l’un majoritaire, rédigé par deux des trois experts, l’autre minoritaire, rédigé par le troisième expert, en l’occurrence celui désigné par le demandeur, et le fait, certes plus classique, de la production d’un seul support matériel comprenant l’avis majoritaire d’une part, et précisant le cas échéant l’opinion minoritaire divergente d’autre part.
En ce qui concerne le moyen basé sur ce que le collège médical aurait omis d’indiquer sa composition et l’identité des membres qui ont pris part aux requêtes de saisine du ministre, c’est à juste titre que le délégué du gouvernement conclut au rejet dudit moyen basé erronément sur une violation de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, étant donné que le collège médical n’est pas intervenu en tant qu’organe consultatif, au sens de ladite disposition réglementaire, c’est-à-dire en tant qu’organisme chargé de guider l’autorité administrative sur un point ou une question technique, mais en application de l’article 15, alinéa 3, de la loi précitée du 29 avril 1983, comme plaignant pouvant saisir le ministre de la Santé en cas de présomption d’une inaptitude requérant une intervention ministérielle. S’il est vrai que le collège médical a employé le terme d’avis, comme l’a relevé le demandeur, et s’il est incontestable qu’une appréciation et une qualification des circonstances de fait réside nécessairement à la base de son action, il n’en reste pas moins que la demande de mise en marche de la procédure d’intervention telle que sollicitée par le collège médical ne saurait être qualifiée d’avis consultatif au sens bien spécifique de l’article 4 du règlement grand-ducal précité de 1979.
Manque également de fondement le reproche tiré de ce que la décision litigieuse serait entachée d'un défaut de motivation, sinon d'une contrariété de motifs.
Dans ce contexte, il y a lieu de relever qu’il se dégage du libellé de l’arrêté ministériel du 8 novembre 2002 que le ministre de la Santé a statué en connaissance de l’existence des deux rapports d’expertise des 7 et 9 juillet 2002, les deux étant expressément visés par le ministre, et que le ministre a valablement pu, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir 7 d’appréciation dont il est doté par l’article 15 de la loi du 29 avril 1983, décider de se rallier aux conclusions de l’avis majoritaire. Ainsi, dès lors qu’il appert à l’examen dudit avis majoritaire qu’il contient une motivation exhaustive, le ministre de la Santé a suffisamment motivé sa décision, sans qu’il ait encore dû exposer de façon détaillée sur quels points ou pour quelles raisons il n’entend pas suivre l’avis minoritaire.
Enfin, le dernier moyen selon lequel, le ministre de la Santé en ouvrant ou poursuivant la procédure diligentée à l’égard du demandeur se serait estimé lié par la demande du collège médical, et ainsi, il aurait commis une violation de la loi ou un détournement ou abandon de ses pouvoirs, est à écarter pour manquer en fait, étant donné que s’il est vrai que le ministre de la Santé dispose, au moment de sa saisine par soit le collège médical soit le directeur de la Santé, d’un pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’opportunité d’entamer la procédure légalement prévue, le demandeur a omis de rapporter le moindre indice relativement à un abandon de ce pouvoir d’appréciation dans le chef du ministre. - Par ailleurs, ledit moyen s’il devait viser le pouvoir d’appréciation du ministre de la Santé relativement à la prise de sa décision finale quant à une suspension d’un médecin ou un retrait de l’autorisation d’exercer la profession, le moyen a été utilement rencontré par le délégué du gouvernement qui a rétorqué que la décision ministérielle est le fruit d’une appréciation des éléments de fait, spécialement des avis d’experts soumis au ministre de la Santé, lequel aurait valablement pu suivre l’avis majoritaire des experts commis pour le conseiller et qu’il ne se serait nullement estimé lié par un quelconque « avis » du collège médical, de sorte qu’en l’absence d’un quelconque indice militant en faveur de l’allégation du demandeur, le moyen manque également en fait sous ce rapport.
Eu égard au fait que le demandeur n’a pas fait soulever d’autres moyens, notamment en ce qui concerne le bien fondé ou mal fondé de l’appréciation de ses aptitudes personnelles par l’autorité compétente, le tribunal n’est pas appelé à se prononcer à ce sujet.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précédent que le recours laisse d’être fondé et que le demandeur doit en être débouté.
Eu égard à la solution du litige, la demande formulée par le demandeur en obtention d’une indemnité de procédure d’un import de 2.000,- € est à rejeter à son tour.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non fondé et en déboute ;
déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais.
8 Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Spielmann, juge et lu à l’audience publique du 21 mai 2003 par le premier juge, délégué à cette fin, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler
