Tribunal administratif N° 14551 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 février 2002 Audience publique du 15 mai 2003
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Recours formé par Madame … contre une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 14551 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 février 2002 par Maître Pierrot SCHILTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, sans état particulier, demeurant à …, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001 portant refus d’approbation d’une délibération du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001 ayant pour objet d’inclure dans le périmètre d’agglomération de la localité de Bridel des terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz, au lieu-dit « Bei Kahlscheier » et trois terrains longeant la rue du Biergerkraïz, en les reclassant de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mars 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Marc THEISEN, en remplacement de Maître Pierrot SCHILTZ, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Madame …, est propriétaire d’un terrain situé le long de la rue Guillaume Stolz, au lieu-dit « Bei Kahlscheier », inscrit sous le numéro cadastral … de la section B de Bridel de la commune de Kopstal.
Par délibération du 26 avril 2001, le conseil communal de Kopstal, statuant à la majorité des voix, adopta définitivement des modifications à apporter au plan d’aménagement général de la commune de Kopstal – partie graphique -, désigné ci-après par le « plan d’aménagement général », en modification de celui antérieurement en vigueur, en décidant notamment que des terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz, au lieu-dit « Bei Kahlscheier », sont reclassés de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, afin de les intégrer dorénavant dans le périmètre d’agglomération de la localité de Bridel.
Ladite décision du conseil communal de Kopstal fut prise notamment à la suite d’un avis de la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur en date du 24 janvier 2001, qui avait à l’unanimité des voix émis un avis défavorable au sujet du projet de modification du plan d’aménagement général en s’opposant notamment formellement à une extension du périmètre d’agglomération concernant les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz, au lieu-dit « Bei Kahlscheier », au motif qu’une telle modification du plan d’aménagement général entraînerait « le développement de quartiers d’habitation isolés en rase campagne », qui devrait être évité à l’avenir.
A la suite des réclamations présentées devant le ministre de l’Intérieur à l’encontre de la délibération précitée du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001, la commission d’aménagement précitée prit un nouvel avis lors de sa séance du 22 août 2001, par lequel elle confirma son avis antérieur du 24 janvier 2001, en rappelant qu’elle s’oppose « à la création et au développement d’un îlot d’habitation en rase campagne et au reclassement en zone d’habitation », en soulignant qu’il serait « inopportun de légaliser une situation peu propice au niveau urbanistique » et en relevant que « l’accessibilité par un accès routier approprié n’est pas assuré et l’urbanisation renforcée de ces lieux entraînerait certainement une destruction définitive du site naturel ».
Le 18 octobre 2001, le ministre de l’Intérieur adressa au commissaire de district à Luxembourg une lettre suivant laquelle il n’était pas en mesure d’approuver la délibération précitée du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001, en reprenant à l’appui de sa décision, en ce qui concerne les terrains situés au lieu-dit « Bei Kahlscheier », la motivation et les arguments retenus par la commission d’aménagement dans son avis précité.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 février 2002, Madame … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 18 octobre 2001, en ce que celle-ci a refusé d’approuver la délibération du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001 portant notamment sur la décision de reclasser de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité notamment son terrain situé rue Guillaume Stolz à Bridel.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement exprime le souhait de voir examiner la présente affaire ensemble avec deux autres recours introduits sous les numéros 14299 et 14420 du rôle concernant respectivement un recours introduit par Mesdames … et … contre la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001 et une décision du ministre de l’Envrionnement du 14 septembre 2001 approuvant, au moins partiellement, la délibération précitée du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001 et de l’administration communale de Kopstal contre la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001, en présence de Monsieur …, de Madame … et de Mesdames … et …. S’il est vrai, tel que cela ressort des plaidoiries, que la demanderesse ne s’oppose pas à une telle jonction de ces affaires, il n’en reste pas moins que dans la mesure où, d’une part, il n’y a pas identité de parties dans les trois affaires en cause et, d’autre part, le recours sous analyse concerne exclusivement la décision attaquée du ministre de l’Intérieur dans la mesure où elle a trait à un terrain situé dans la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier » et où les autres recours ont également trait à d’autres terrains situés notamment dans la rue du Biergerkraïz, il n’y a pas non plus identité de l’objet des trois recours qui, même s’ils sont dirigés également contre la même décision du ministre de l’Intérieur, se réfèrent néanmoins à des aspects différents de celle-ci, de sorte qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de jonction des trois causes.
Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire, et, d’autre part, la décision d’approbation ou de refus d’approbation du ministre de l’Intérieur participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 16 et autres références y citées).
Comme en vertu de l’article 7, paragraphe 1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation peut être introduit contre les actes administratifs à caractère réglementaire, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de l’acte litigieux.
Le recours en annulation ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Comme le tribunal n’est pas tenu par la chronologie dans laquelle sont présentés les différents moyens de la demanderesse, il échet d’abord d’analyser le moyen invoqué en dernier lieu par elle et tiré de l’absence de l’indication dans la décision ministérielle litigieuse des motifs se trouvant à sa base, étant donné que ce moyen a trait à la régularité externe de la décision en question, l’examen de ladite régularité devant nécessairement précéder celui de la légalité interne de la décision.
Ledit moyen d’annulation est cependant à écarter, étant donné qu’il fait référence à une prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes et que ledit règlement grand-ducal, pris en application de la loi habilitante du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, n’a pas vocation à s’appliquer en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, ladite base habilitante ne concernant que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas de procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré (trib. adm. 4 juillet 2000, n° 11385 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 7, p.
33 et autres références y citées).
Quant au fond, la demanderesse reproche tout d’abord au ministre de l’Intérieur d’avoir déclaré recevables et fondées les réclamations présentées par certains habitants et copropriétaires de la résidence « Les Charmettes » située dans la rue Guillaume Stolz, résidence ayant été érigée en zone rurale, c’est-à-dire en dehors du périmètre d’agglomération de la localité de Bridel, s’opposant au reclassement de tous les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, au motif que ces réclamants seraient mal venus de réclamer contre la décision prise par le conseil communal de Kopstal en date du 26 avril 2001 ayant pour objet d’approuver définitivement le reclassement des terrains en question en zone d’habitation à faible densité, en ce que la résidence dans laquelle ils possèdent des appartements aurait été construite en violation des règles d’urbanisme applicables en zone rurale. Le ministre aurait partant dû refuser de prendre en considération les arguments desdits habitants qui, du fait de leurs réclamations, auraient eu un comportement « particulièrement injuste et immoral ». Dans ce contexte, elle rappelle que le but poursuivi par l’administration communale de Kopstal aurait été de reclasser les terrains de l’îlot « Kahlscheier » afin de régulariser « une situation illicite tout en permettant la construction de quelques maisons sur les terrains se trouvant à l’intérieur du nouveau périmètre de l’agglomération, entre des constructions existantes ».
Elle soutient encore qu’à part les arguments invoqués par les réclamants à l’encontre de la délibération précitée du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001, le ministre n’aurait pas eu d’autres arguments pour refuser l’approbation de la délibération en question.
En outre, elle s’oppose à ce que le ministre prenne en considération les « intérêts privés purement égoïstes » des réclamants précités qui auraient eu pour seul objectif d’éviter que des constructions viennent s’ajouter dans les alentours immédiats de leur résidence, afin de leur préserver une certaine qualité de vie. Elle insiste encore sur le fait que lesdits réclamants ne pourraient pas faire valoir de droit acquis quant à leur situation actuelle, en rappelant dans ce contexte la mutabilité des plans d’aménagement généraux qui, de par leur essence même, seraient susceptibles d’être révisés et modifiés afin de tenir compte de l’évolution des nécessités en la matière, tirées des aspects urbanistiques et de l’aménagement des agglomérations et de la politique de la vie en commun sur le territoire donné.
En ce qui concerne le motif tiré du refus d’approbation, basé sur le fait qu’il n’y aurait pas de route appropriée afin de rendre accessible ledit îlot d’habitation par rapport à l’axe interlocal de circulation, la demanderesse fait exposer qu’après l’inclusion desdits terrains dans le périmètre d’agglomération de la localité de Bridel, il serait facile d’élargir le chemin d’accès dans l’intérêt de tous les habitants de ce lieu-dit.
Le délégué du gouvernement soutient que la décision du ministre de l’Intérieur aurait été prise en considération de l’intérêt général, en refusant non seulement de « régulariser » des situations illicites créées par la construction de bâtiments servant à l’habitation au lieu-dit « Bei Kahlscheier » en violation des lois et réglementations afférentes, mais en outre d’étendre ladite situation illicite en reclassant d’autres fonds longeant la rue Guillaume Stolz en zone d’habitation à faible densité. Dans ce contexte, il reproche aux autorités communales d’avoir toléré la construction « en toute illégalité » de plusieurs immeubles en zone rurale dans laquelle est interdite toute construction servant à des fins d’habitation exclusive, et qu’elles tenteraient maintenant de réparer leur turpitude en essayant « de régulariser » cette situation illégale. Le gouvernement s’oppose avec fermeté à cette manière de procéder en refusant de tolérer l’implantation d’immeubles en violation des règles et des principes élémentaires d’urbanisme.
Le représentant étatique expose encore que le gouvernement et plus particulièrement le ministre de l’Intérieur auraient pour mission d’éviter le développement d’une urbanisation désordonnée, au détriment d’une évolution concentrique des localités, en se référant à une décision du gouvernement en conseil du 11 juillet 1986 concernant la révision des directives générales du programme directeur de l’aménagement du territoire, telle que publiée au Mémorial B, du 7 août 1986, page 797. Le ministre de l’Intérieur aurait ainsi pour souci notamment d’éviter le mitage de l’espace disponible par la création d’îlots urbanisés isolés, afin de mettre dans la mesure du possible un frein au développement actuel de l’urbanisation désordonnée qui conduirait inéluctablement, dans les conditions du bâti pavillonnaire actuel affectionné par les propriétaires luxembourgeois, au développement d’une immense banlieue entrecoupée de rares espaces verts et de noyaux urbains.
En effet, l’extension désordonnée à l’extérieur des localités des zones d’habitation aurait pour effet un gaspillage foncier et un tel développement du tissu urbain peu structuré serait problématique en matière de réseaux des services et des infrastructures, ainsi qu’une incohérence de la gestion des espaces naturels et agricoles à la limite de l’urbanisation, avec comme conséquence une dégradation des sites et des paysages.
Il ajoute que la situation urbanistique au lieu-dit « Bei Kahlscheier » constituerait « l’exemple type d’un développement anarchique par occupation diffuse de la campagne environnante ».
Il échet tout d’abord de relever qu’il appartient au ministre de l’Intérieur, en tant qu’autorité de tutelle, de veiller à ce que les décisions de l’autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l’intérêt général. Le droit d’approuver la décision du conseil communal a comme corollaire celui de ne pas approuver cette décision. Cette approbation implique nécessairement l’examen du dossier et comporte l’appréciation du ministre sur la régularité de la procédure et des propositions du conseil communal, ainsi sur les modifications de la partie graphique et écrite des plans (cf. Cour adm. 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Tutelle administrative, I. Pouvoirs et obligations de l’autorité de tutelle, n° 1, p. 252 et autres références y citées).
La tutelle n’autorise cependant pas, en principe, à l’autorité supérieure à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celles des agents du service (Buttgenbach A., Manuel de droit administratif, 1954, p. 117, n° 149). Ce principe découle de la nature même de la tutelle qui est une action exercée par un pouvoir sur un autre pouvoir, non pas en vue de se substituer à lui, mais dans le seul but de le maintenir dans les limites de la légalité et d’assurer la conformité de son action avec les exigences de l’intérêt général.
Le rôle de l’autorité de tutelle consiste dès lors à vérifier, non pas que chaque décision soit prise exclusivement dans le seul intérêt général, mais que la décision ne soit pas contraire à l’intérêt général.
Force est encore de relever que la modification d’un plan d’aménagement général est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire (cf. trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en annulation, I. Cas d’ouverture, n° 5, p. 511).
Concernant le bien fondé de la décision attaquée, il échet de rappeler que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute (cf. trib. adm. 7 mars 2001, n° 12282 du rôle, confirmé par Cour adm. 23 octobre 2001, n° 13319C du rôle, Pas.
adm. 2002, V° Urbanisme, n° 9).
Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée, dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité (cf. Cour adm. 21 mars 2002, n° 14261C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en annulation, n° 10).
A la lumière des considérations qui précèdent, il convient d’analyser le motif tiré de ce que l’extension du périmètre d’agglomération afin d’y inclure les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz, au lieu-dit « Bei Kahlscheier », contribuerait à un développement désordonné et tentaculaire de la localité de Bridel et favoriserait le mitage du paysage, motif qui se trouve expressément énoncé dans la décision attaquée du 18 octobre 2001 avec le complément de motivation fourni par le délégué du gouvernement dans son mémoire en réponse d’une manière détaillée et argumentée.
Il ressort des pièces et éléments du dossier et notamment de la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal, que les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au sujet desquels le conseil communal de Kopstal a décidé le reclassement de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité sont séparés du reste de la localité de Bridel non seulement par une route, à savoir la rue du Biergerkraïz, mais également par une forêt et que les terrains en question sont reliés à la rue du Biergerkraïz par un étroit chemin rural traversant la forêt.
Il s’ensuit que les parcelles litigieuses ne sont pas adjacentes au périmètre d’agglomération et leur reclassement en zone d’habitation à faible densité est de nature à entraîner un îlot d’habitation en pleine zone rurale et forestière dans un site ayant gardé un caractère naturel, abstraction faite des quelques constructions érigées d’une manière illégale au lieu-dit en question, à savoir plus particulièrement une résidence à appartements et d’autres constructions privées. L’extension du périmètre d’agglomération afin d’y inclure les terrains ainsi énoncés est contraire à un développement cohérent et concentrique de la localité de Bridel et est partant contraire au concept urbanistique exposé par le ministre. Ainsi, l’objectif du ministre à travers sa décision litigieuse du 18 octobre 2001 s’inscrit entièrement dans le cadre de la décision du gouvernement en conseil du 11 juillet 1986 concernant la révision des directives générales du programme directeur de l’aménagement du territoire, tel que mis en avant dans le mémoire en réponse du délégué du gouvernement et elle a partant été prise dans l’intérêt général et non pas, comme il a été erronément allégué par l’administration communale de Kopstal, dans l’intérêt des quelques particuliers résidant dans la résidence précitée. C’est en outre à bon droit que le ministre a pu estimer que la décision prise par le conseil communal de Kopstal est contraire à l’intérêt général, en ce qu’elle aurait pour conséquence un développement désordonné de la localité de Bridel, en entraînant un mitage du paysage.
C’est encore à bon droit que le délégué du gouvernement refuse de reconnaître un intérêt général à une décision communale ayant pour objet de régulariser une situation illicite existant à l’heure actuelle, en créant, post festum, la base légale nécessaire à la construction illicite des constructions se trouvant d’ores et déjà sur certains des terrains visés par l’extension du périmètre d’agglomération au lieu-dit « Bei Kahlscheier », en y incluant en outre d’autres terrains non encore bâtis à l’heure actuelle. En effet, il ne saurait être dans l’intérêt général d’encourager certains constructeurs peu délicats à mettre les autorités publiques devant le fait accompli de constructions illégalement érigées, afin d’invoquer par après l’existence de ces constructions pour obtenir la base légale ou réglementaire afférente reclassant la zone non destinée à la construction d’habitations privées justement pour permettre celles-ci. C’est partant à bon droit que l’Etat se défend contre de telles méthodes qui semblent pour le surplus être couvertes par les autorités communales qui, loin d’avoir à l’esprit l’intérêt général dans le cadre duquel devraient se mouvoir leurs actions, ont exclusivement eu pour objet de couvrir des illégalités antérieurement commises par certains particuliers et couvertes par les édiles communaux de l’époque de la commune de Kopstal.
S’il est vrai que le tissu urbain de la localité de Bridel n’est pas à proprement dire concentrique pour ne pas être disposé à partir d’un noyau central, tel que cela ressort de la partie graphique du plan d’aménagement général, il n’en reste pas moins, comme l’a exposé à juste titre le délégué du gouvernement, qu’une extension du périmètre d’agglomération au niveau notamment du terrain litigieux, loin de simplifier un aménagement valable, contribuerait encore à rendre plus difficile un développement cohérent et concentrique, tel que souhaité par les autorités étatiques dans un but d’intérêt général.
Il suit de l’ensemble des développements et considérations qui précèdent que loin d’avoir versé dans une erreur d’appréciation à sanctionner par le tribunal, le ministre de l’Intérieur a agi sur base de considérations légales d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général.
Il échet encore de rajouter que le fait que des infrastructures se trouvent déjà en place dans la rue le long de laquelle sont situés les terrains litigieux à inclure dans le périmètre d’agglomération, et plus particulièrement celui de la demanderesse, n’est pas de nature à énerver les conclusions ci-avant retenues, compte tenu de ce qu’aucun droit acquis ne saurait être tiré de cette situation de fait.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
rejette la demande tendant à la jonction de la présente affaire avec les affaires inscrites sous les numéros du rôle 14299 et 14420 ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit non justifié, partant en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 15 mai 2003 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 8
